税费改革后乡镇政权建设中的制度创新
[摘要] 文章分析了税费改革后乡镇政权制度创新的前提、目标及路径。指出乡镇政权要成功地应对与上级政权、村级基层政权及农民的关系，需要找到成功的“当家人”，即了解农民和的乡镇干部。
[关键词] 乡镇政权；制度创新；“能员”
减免农业税后，乡镇政权收缴农业税这项职能被免除了，它的财政收入来源也有了变化。在中西部地区，它的生存与运转更多地要靠上级财政的转移支付或拨款才能解决。因此，它与上级政权（首先是县级政权）的关系、与村级基层政权以及农民的关系都有了新的变化，它的职能也必须重新调整，这是乡镇政权的制度创新必须要面对的局面。总起来说，它的制度创新必须解决两方面的问题，即制度创新的前提与制度创新的目标。
一、制度创新的前提
就制度创新的前提来说，有一个非常重要的问题需要澄清，那就是减免农业税之后乡镇政权的功能目标。由减免农业税这一举措看，中央政府对乡镇政权（尤其是中西部地区乡镇政权）的方针是很清楚的，就是通过减税减少乡镇政权的收入，然而逼其裁员收缩，减少其为支付自己雇员的工资而将负担转嫁到农民身上的可能。与此同时，中央政府减免农业税的决定的贯彻执行也避免了乡镇政权因为收税而与农民直接打交道，从而减少了与农民发生冲突的可能。中央政府采取的另外一个举措是将原属乡镇政权领导的重要职能部门比如派出所、土地所、财政所与税务所等改为由上级职能部门垂直领导（比如派出所由县公安局领导，派出所所长的人事任免由县公安局决定），由此大幅度减少了乡镇政权行使权力时的行政工具，这当然减少了乡镇政权在面对民众时滥用权力的可能，从而可以大大减少群体性突发事件的发生并有效缓解以往乡镇政权与农民的紧张关系。由此可以清楚看出中央政府的意图是通过收缩乡镇政权来缓解它与农民的矛盾从而减少它与农民发生冲突的可能，由此实现农村（尤其是中西部地区农村）的稳定并巩固党在农村的权力基础。但是，事实上中央并没有因此减少在农村的工作任务（比如说社会主义新农村建设），而只是将任务落到县级以上政权（主要指的是该级党委和政府）身上，使它们成为承担和完成任务的“责任人”。这样，在现行体制下，地方各级党委与政府为了完成任务以通过政绩考核，就必然会袭用以往的操作模式，将任务分解并落实到乡镇政权的身上。因为即使是一个县，也是幅员相当广大，以县级党委和县级政府机构的编内人员，绝对是无法直接面对广大农村以及数目至少是以十万计的农民来实施日常的管理，更不用说是去完成某项需要“突击”的任务了。，在遭遇一些类似自然灾害这样的突发性事件时由县政府直接派遣人员来应对而没有乡镇政权的参与则更不能想象了。事实上，从我们调查的情况来看，在中西部地区，乡镇政权的承担的任务和责任不仅没有减少与弱化，而是更多了。比如现在很多地方多采用包片管理的办法，乡镇政权要对自己管界内发生的一切事情（甚至事故）承担相应的责任，这使他们承受的风险无形之中又增加了。这一事实表明，就做好自己分内的工作及完成上级交给的任务而言，县级政权必须依靠自己的腿——乡镇政权，在他们[中，乡镇政权不但不应该被压缩，反倒是应该进一步去增强他们的实力，虽然上收乡镇政权的权力和本该属于乡镇政权的资源对县党委和县政府来说也是一件他们很乐意去做的事情，但是从自身的利害关系来考虑，他们又不能不分出自己的一些资源给下属的乡镇政权，使底下的乡镇干部可以“做事”和完成任务。
因此，中央和地方各级党委与政府（尤其是县级党委与政府）对乡镇政权应承担的职能的看法显然是存在着不一致的。同时，由于现行“分灶吃饭”的财政体制，各级政府的利益意识高度被唤醒，都意识到自己独立利益的存在，所以，这样的目标的不一致就会导致中央政府与地方政府的博弈，这种博弈的一个明显标志就是在“撤乡并镇”的过程中中西部地区很多县级政权采取机构合并（比如几个乡的党政办公室合成一个党政办公室）但不裁员的方法来应对，因为这些县领导很清楚，如果将人裁下来，这些被裁人员还是要他们自己“消化”的，不能指望上面任何一级政府来帮他们解决问题，那么，与其将这些人放在体制外成为不安定因素，还不如将他们留在体制内养起来。虽然多发了一些工资，但是至少可以在一定程度上缓解乡镇基层有了任务人手不够的矛盾，也可以防止这些有能量的乡镇干部在外面折腾影响农村社区的稳定。而对不会被裁撤的人员来说，县级政权的这种做法也体现出一种“人情”味，使他们看到县领导对下属干部的关心。所以，这笔钱在某种程度上就成了乡镇甚至县城管理中不可或缺的“安定团结费”。
因此，仅就维护中西部农村社区的稳定而言，乡镇政权仍在发挥着重要的职能，而且目前也看不出能找到其他更好的替代办法。
制度创新的第二个不容忽视的前提是加大对中西部地区农村必要的财政倾斜的力度。前面已经说过，在减免农业税后，乡镇政权的生存和运转所需要的费用（如编内人员工资、办公费、车辆使用和维修的费用、房屋养护费等）主要是靠上级财政的转移支付和一部分财政拨款来维持的，但是乡镇政权还会有其他费用开支（比如说招待费，这在哪里其实都是不能少的），加上以前乡镇政权欠的债务，因此，中西部地区大部分乡镇政权财政困难是不争的事实。而且，相当多的地方的乡镇财政（甚至县级财政）已经到了“焦土”财政的地步，即如果把中央或上级政府的财政拨款当成是水，那么中西部地区大多数乡镇财政就好比焦土，倒下去一壶两壶水根本是无济于事，还没到农民手里，上边的焦土已经把它吸干了。显然，这势必会影响那里与社会的可持续。而且，现在财政分灶吃饭，这就使得那里的乡镇政权甚至是县级政权都只能去想怎么过好自己的日子。因此，中西部乡镇横向之间的支援和帮助就不可避免地被减弱了，甚至会出现“以邻为壑”的现象。而这种情况显然只有通过纵向的拨付加以调剂和平衡才能解决。财政倾斜力度加大的另一个好处是可以实现多渠道惠民。中西部地区农村经济结构单调，大多数地区的农村只有农业和少量的副业，而农民靠种粮的收入顶多是维持温饱，致富则绝对没有可能。再加上多数地区还是人多地少，所以那里的农民要增加收入只有外出打工一条路。通过多渠道惠民，老百姓手里的收入必然会增加，这就使农村的多种经营有了可能，乡镇市场也有可能繁荣。这样，乡镇政府财政收入的来源也会相应增加，这自然会对改善中西部地区乡镇政权的财政状况，为实现那里的经济与社会的可持续发展创造一个好的条件，有了这一条，中西部地区乡镇政权的制度创新才会有一个相对坚实的基础。
乡镇政权制度创新的目标主要是两个，即实现和谐与实现。
实现和谐，就是在“以人为本”的执政理念主导下寻找乡镇政权和其下辖村及农民利益关系的新的平衡点。由于农业税的减免打破了原来乡镇政权与其下辖村庄、村民及县级政权的利益关系的格局，因此不管是哪方利益受到损害，都会引发新的矛盾从而危及乡村社区秩序的稳定并影响和谐社会的建设。因为上文中已经说到现阶段及今后一个相当长时间中乡镇政权存在的必要性，所以乡镇政权在这样的利益关系格局中所处的位置就不能被忽视。这样，寻求利益关系格局的新的平衡点的意义也就因此而凸现。所谓平衡点，其最低标准之通俗说法就是居家过日子要让大家都能过得去。当然，把标准往上提一点，那就是让大家都能日子过好一点。从以往情况看，由于农民长期处于一种弱势地位，因此在利益格局上抑（乡镇）官扶民是必要的，但是从长远看，今后恐怕也需要对乡镇政权（尤其是中西部地区的乡镇政权）稍微多输一点“血”以改善它的生存条件，因为这对农村的长治久安有好处。因此从动态的意义上看这种平衡的建立，就需要经常关注这一利益格局的变化，通过资源的投放与财政拨款的调整来调节乡镇政权与上级政府及与农民的利益关系，实现新的平衡。而新的平衡的出现必然会避免或者缓解乡镇政权与各方面的矛盾关系。
第二个目标的要点，则是在现行与财政体制的框架内寻找中西部地区农村发展的新机会。中西部地区大多是农业大省，农村基础相对薄弱。那里大多数农村如上所述，结构单调，只有农业和少量的副业，而农民靠种粮的收入顶多是维持温饱，致富则绝对没有可能。再加上多数地区还是人多地少，所以那里的农民要增加收入至少到目前为止只有外出打工一条路。而寻找发展的新机会，首先是要解决发展的新思路。这就需要肯定乡镇政权在农村发展中所处的重要位置并发挥乡镇的积极性。近年来，伴随着社会主义新农村建设的进程，中央政府对中西部地区的投入正在加大，如果再能保证必要的财政倾斜，则可以为中西部地区农村的发展创造更多的机会（比如说解决困扰那里的乡镇多年的道路和问题）。从中西部地区的长远发展来看，因为以往计划经济时代向的过度索取导致了生态环境恶化，也需要休养生息。中央对此已经采取了“退耕还林”或者“退耕还牧”的政策，但是需要维护和巩固。对于那些人多地少的农业大省，从维护生态环境出发去探索人口与土地匹配的恰当比例然后将多余的劳力想法转移出去应该提上议事日程。以往中西部地区农村剩余劳力向当地小城镇集中转移之所以失败是因为劳力转移到小城镇后没有能解决他们的谋生问题或者说没能向他们提供稳定的谋生机会。从大环境来说，由于种种原因，中西部地区农村及乡镇的多数产品（主要是农副产品）在全国范围甚至全球化背景下的市场竞争中不占优势。这也导致了那里的乡镇无法实现繁荣。因此，因地制宜、在保护生态环境的前提下建设当地经济的支柱产业可以说是实现那里发展的头等大事。但是这需要了解当地风土人情与经济发展症结的“能人”来筹划。
三、让更多的了解农民和农村的人来担任乡镇政权的“当家人”是制度创新的保证
这样的“当家人”其实就是乡镇领导干部中的“能员”。从我们调查的情况看，这样的“能员”[1]几乎都有思维或行为模式“草根化”的特点。
概括起来，其共同特征有以下几点：1.出身农村，甚至在某种程度上可以说，他们就是村民的一部分，因此他们熟捻农村社区的各种潜规则或者社区情理，这使他们可以更容易地融入村庄共同体中。2.因为基层工作的复杂和不规则，所以乡镇干部最重要的素质或许就是能够深入实际，知道如何在法定的框架和上级规定的政策空间下变通和权宜地办事，知道如何运用权力技术达到目的（如果之前接受过多应然的，则可能他们需要花费时间和代价来实现由理想主义到现实主义的转变）。而我们看到的乡镇（领导）干部中的能员都有工作点子多，应变能力强的特点。3.有相当高超的处理人际关系的技巧。这是因为乡镇工作，说到底，是如何平衡和处理各种复杂的人际关系的问题。这要求他们必须有丰富的人事经验，有时甚至还要借助自己相对悠长的资历去跟其他部门打交道，以化解矛盾，获取资源。这些能员未必有很高的理论水平，但是他们在乡镇基层宦海浮沉的过程中都见过很多世面，也领略过各种各样的政治权谋和手段。这对他们来说是一笔十分宝贵的财富。这样他们面对各种复杂的矛盾和人事才能应对自如，使自己立于不败之地。
具备这些特征的草根镇长或草根书记在处理事务、尤其是在与各种风格的村民对阵中，绝无书生气，因此不管是吵架还是辩论都不会落下风。而他们权力技术的使用是否恰到好处，则取决于他们在多大程度上掌握了村民的行为逻辑和日常情理并且有效地加以利用。当然，这是需要乡镇干部在基层的长期“浸染”才能获得的。而事实上乡镇政权在很大程度上需要依靠这些“能员”不断积累的经验与日益延伸与丰厚的人脉才能拓展其自主空间，从而使自身得以正常、有效地运转。
显然，这样的能员可以有效的保证农村社区秩序的稳定，同时也能切合实际地筹划本地资源的开发和利用。如果有上级财政的倾斜和一定的制度监督，他们也可以在现行体制的框架下为当地经济与社会的可持续发展做出自己应有的贡献。
注释：
[1]能员在这里是指那些能应对所辖社区中各种复杂情况和突发事件，并能出色完成县里交付的各项任务的乡镇领导干部。
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[1]宋倩、杨善华.税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Ｙ县为例[J].社会,2008.
[2]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社，2000.
[3]周飞舟.从汲取型政权到悬浮型政权：税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006(3).
