政府动员型环境政策及其地方实践
来源：岁月联盟
时间：2010-08-11
(5) 旗政府与奶站： 旗政府为鼓励扶持奶牛业的快速发展， 推出一系列的优惠政策， 规定在“统一规划区内建设标准化挤奶站的企业或个人，旗政府无偿划拨所需土地， 免收一切行政性收费， 并保障水、电、路畅通”。 (6) 苏木政府与奶站： 奶站与苏木政府签订合同， 不许其他品牌的奶站在苏木范围内设立奶站，以保证自身的垄断性收购地位。苏木也制约奶站不得擅自撤离移民村。 (7) 旗政府与银行： 奶牛养殖是资本密集性的行业。每头奶牛的价格都在万元以上。这对农牧民而言是很大的投资负担。为此，旗政府以政府信誉为养殖户提供贷款担保， 为奶户的奶牛贷款提供贴息补助(唐山牛和澳大利亚奶牛： 每头贴息贷款10000 元) 。在银行不同意以奶牛做抵押的情况下， 旗政府积极协调关系，并上报上级政府寻求协调和解决。 (8) 苏木政府与银行： 苏木政府也通过干部职工联保的形式为奶牛贷款提供担保， 并协助各专业银行吸揽储蓄存款、清欠不良贷款等工作，组织信贷资金用于扶持奶牛业的发展。 (9) 旗政府与奶户： 旗政府负责基础设施建设： 住房、棚圈、高产饲料地、水电设备等。旗政府在畜牧局下设“奶牛办”，负责统一购进奶牛(唐山牛和澳牛) ； 协调部门的贷款，兑现贷款贴息等优惠政策；完善奶牛养殖服务体系； 奶户养殖技术培训、宣传； 协调奶站与奶户的关系， 稳定购销关系； 奶户每月还贷款， 奶牛办要组织催收贷款。 (10) 旗政府与大市场： 旗政府与市场的关系不仅体现在与蒙牛的关系上， 而且体现在其组织工程建设、奶牛的统一引进上。这里，政府作为利益集团有着很大的寻租空间， 也将承担市场风险对其公共信誉的威胁。 (11) 苏木政府与奶户： 苏木政府直接负责移民区住户日常事务的管理。 (12) 银行与奶户： 蒙牛通过银行给奶户发放奶款。本月的奶在下月付款。奶户向银行贷款，银行要求必须按月还款， 否则交滞纳金。 (13) 奶户与市场： 奶户个体的生活不仅是奶牛养殖， 还包括生活消费。奶牛的饲养投资、防病防疫的投资，以及日常生活支出等都与市场发生联系。 在上述13 对关系中我们又可以抽象出几个关系丛： Ⅰ市场与家户： (1) 、(2) 、(3) 、(4) 、(12) 、(13) Ⅱ政府与市场： (5) 、(6) 、(7) 、(8) 、(10) Ⅲ政府与家户： (9) 、(11) Ⅰ 市场与家户的关系 在图1 中可以看到， 如果先不考虑“国际国内市场”这个庞大而不透明的领域， 那么蒙牛集团与移民区奶户关系的直线距离最长， 但这二者之间却有着最直接最有实质意义的交换关系：奶户提供奶源，蒙牛收购牛奶， 支付奶款。奶户对于他们与蒙牛之间关系的描述是恰当的： “我们就像蒙牛的职工， 月月领工资”。“像”字是一恰当的字眼， 因为他们与蒙牛从未谋面。对于蒙牛来说，他们是遥远而陌生的人群。作为养殖奶牛的个体经营者， 尽管他们投入的并不只是职工所投入的“劳动力”， 但与“职工”相似的是， 他们的产品有固定的价格， 稳定得就像“工资”一样。事实上，蒙牛处于由奶源生产、收购、乳制品加工所形成的产业链的最顶端， 而个体奶户则处于最底部。 Ⅱ 政府与市场的关系 在图1 中可以发现， 政府体系是介于市场与个体之间的一个重要的部分。那么， 政府与市场的关系就必须再回到市场与个体关系的特征上。蒙牛与奶户的关系是原料加工者与原料提供者的关系。原本简单的在理论上可以形成直接交易的关系，却是经过了层层的中介才得以实现。这必须回到二者具体的特征当中来理解： 我们必须注意这样一个事实， 对于地处呼和浩特的蒙牛来说， 在内蒙西部边境牧业旗的奶源是遥远的；同样对于从未经营过奶牛养殖业的S 旗来说，蒙牛也是遥远的。当然， 这不仅是针对地理位置而言。对于蒙牛来说， 规模化的奶牛养殖是其保证原料收购和原料质量的关键。分散的奶户的奶源根本无法满足它的要求。但是奶牛的规模经营在市场条件下的形成是需要很多条件与时间的，而且蒙牛也无法依靠自身力量来实现这种规模化的聚集， 特别是迅速的聚集。因为这需要强大的组织能力。在其“企业+ 奶站+ 农户”的模式中， 奶站也必须建立在有奶牛养殖规模的地方。显然， 只依靠这个运作模式在S 旗建立奶站是不可能的。因为， 在这个牧业旗中奶牛养殖业所需要的禀赋条件都不具备。首先， 当地的草原是荒漠化草原， 草场上无地表水， 且地下水资源贫乏。这里不具备设立打草场的条件，更不像农区那样可以借助农作物的副产品来作为饲草料的补充。当地奶牛养殖的饲草料成本是相当高的。另外，对于习惯靠天养牧的牧民来说， 养奶牛还是太新鲜的产业。它需要的新技术知识使很多牧民望而生畏。无论从经济成本的角度， 还是从技术惯性的角度， S 旗并不具备自组织形成奶牛规模养殖的条件。在S 旗， 奶牛业市场的自然生成、奶源市场的自然扩张在短时间内是不可能的。但是，这一切就在短短一两年内实现了。我们不得不注意一个更具有决定性的力量--政府。 事实上， 地方政府的动员性的组织使奶牛养殖规模迅速形成，蒙牛的奶源市场迅速扩张并实现了地方性的垄断。首先， 政府对移民区的建设使奶牛规模养殖的硬件设施基本具备。如果仅依赖奶户个体是无法办到的。因为他们根本就缺乏自组织的动力。另外，政府对奶牛的统一引进也是解决了需要个体牧户具有强大的组织能力情况下才可以完成的事情。最后， 政府与银行的协调关系， 以及奶牛购买中政府的补贴使政府与农牧户之间建立了某种风险共担机制。但这种风险的分担很不平衡，并不足以建立起足够的信任。不论怎样， 依靠政府信用的借贷使牧民的投资门槛相对降低。政府的补贴也构成一个重要的优惠条件促成牧民的资金投入。在这里，在政府的统一安排中，牧民不仅被纳入一个陌生的产业， 一个庞大遥远的市场体系， 而且也被纳入了金融资本的关系当中。以前最多只在银行存取的牧户， 现在发现银行成了他们生计中不得不打交道的地方。用牧民的话说是“年年贷，年年还”。 而对于地方政府来说， 它成为一个具有相当能力的市场主体，不仅通过与蒙牛的联系促进了大企业的垄断， 而且通过组织工程建设和奶牛的统一引进直接参与到市场活动当中。这里，地方政府对市场的参与为自身创造了可能的寻租空间， 同时也将承担市场风险对其公共信誉带来的潜在威胁。 Ⅲ 政府与家户的关系 政府与家户的关系中， 政府并不是通常想象的单纯的行政管理者。政府的角色是多重的。在移民搬迁时，政府是农牧户行动的动员者； 在建住房、统购奶牛、协调贷款时， 政府是致富脱贫的帮扶者； 在养殖技术培训、奶牛疫病防疫时， 政府是新知识的传授者； 在催还贷款时，政府是个体行为的监管者；而在检查移民区卫生时， 政府是日常生活的监督者。政府借助自身的权威使分散的牧户得以组织化， 使奶牛养殖形成规模。而且政府承担了统购奶牛的职责， 并在与蒙牛的联络中建立了“稳定的销售渠道”。在奶牛的购买与牛奶的销售上，撇开奶户的自组织能力与动力不谈， 奶户在政府的介入下基本没有自组织的空间。政府是个周到的“包办者”。倘若这次“包办”损害了奶户的利益， 那么政府“包办”所依赖的公共权威也将受到威胁，政府的合法性基础将受到削弱。 综上， 我们可以发现政府是连接市场与家户的重要的“中介”。在与市场的联系中，政府作为有自身利益诉求的主体会在与市场的选择性合作中制造大量的寻租机会， 这使产业项目的选择存在盲目性。在借助市场力量与分散的家户建立的关系上， 政府强化了以往因农牧户过于分散、难以掌控而弱化的政治权力。原来分散的农牧户，则通过政府的组织化参与到更广泛的市场关系中， 但也因为自身没有经过自组织面对市场， 一方面没有培育起自主应对的能力， 另一方面也无法使自己的利益通过市场中的谈判而得到保护，反而因中介的存在而有更多被盘剥的可能和风险。市场中的则通过对农牧户个体劳动和产品的垄断而提高了市场竞争力， 获取了更多的利润。农牧户处于政府权力与市场资本的双重控制之下。这是一个风险最大、最弱势的地位。政府与家户的关系直接受市场状况的影响。市场风险对于整个产业的冲击将直接危害政府公共权力的合法性。 (四) 移民过程： 动员、博弈与曲折 从移民村的建设到奶牛产业的确立， 生态移民已经是政府官员与市场精英头脑中一个细致入微的规划。而这个融入了政治热情、经济智慧和地理美学的设计，如果没有当地群众的参与，也只是几排空洞的砖房。那样， 旗政府造福一方的雄心， 龙头企业、商业能人、机构编制起来的产业链条将功败垂成。此时此刻， 政府要做的是“兜售”这个“蓝图”。他们必须“吸引”牧户来移民区居住，还要让他们订购奶牛。 S 旗生态移民工程的实施主体是苏木政府。移民工作的成功与否很大程度上取决于苏木政府在牧区的动员能力。基层乡镇级政权在基层的组织动员能力究竟如何呢？在当时的牧区， 嘎查干部的组织涣散已经成为令苏木政府头疼的问题。在草场承包经营体制下， 基层政府没有对基层集体经济的控制权力， 手中几乎没有可供再分配的资源。苏木政府主要借助政治意识形态资源来实现对基层的组织与控制。这种借助政治意识形态的组织化手段的有效性范围是有限的。尽管苏木政府对于嘎查干部只有微弱的意识形态控制力，但最初的移民动员还是在嘎查干部中进行的。苏木政府希望这些嘎查干部发挥干部党员的模范带头作用。与此同时， 苏木干部也深入牧区， 挨家挨户地动员牧民参与这项国家已经投入了巨大资金的建设项目。在当时，不仅开始时的实验证明“围封禁牧”根本不可行， 而且RST 嘎查的草场除个别牧户外， 基本没有围栏。牧户对于围栏的看法不一致，也无力自己投资建设。禁牧舍饲的试验失败后， 政府也难于找到围封草场的理由。“围封”成了一个被搁置的话题。尽管苏木干部在动员中也会提出说“搬迁以后要围封草场”，但他们很清楚这是一个没有多少执行力的命令。在这个时候， 只有“致富增收”才是唯一有吸引力的卖点。 苏木干部在动员中不断地强调和宣传移民政策的优惠与奶牛项目的前景。这使移民过程从动员到搬迁都充满了政府与牧民之间关于“给予”与“得到”的“讨价还价”。那么究竟是哪些人选择了移民村的生活呢？ 2004 年7 月， 笔者调查期间， 住在移民村的牧户有63 户。86 户住房规模的移民村有73 %的常住率， 虽说不算低， 但只有86 户搬迁到移民村， 对于近400 户的嘎查来说其搬迁率也只有20 %。这相对于最初整体搬迁的设计而言是一个大大缩水的结局。 移民村的住户， 蒙族占5018 % ， 汉族占4912 %。搬迁之前从事牧业的占81 %， 农业与其他产业的占19 %。总地来说， 来移民村的都是草场小，受灾后牲畜少或无牲畜的。对于经过三年连续的旱灾， 草场退化严重， 牲畜短时间内又无法起来的牧户来说， 到移民点来无疑是一条出路。而那些草场大， 基础设施好的家庭并不愿意搬迁到移民村。从家庭结构上来看，移民村除了一户联合家庭外， 都是核心家庭。一对中年夫妻与一个或几个未成年子女一起生活。夫妻年龄平均在35 -40 岁的年龄档，正处于上有老下有小的阶段。移民村对他们的吸引力在于方便子女在旗里上学。家庭负担也使其在遭灾之后更积极地寻求较多的收入来源。对他们来说赡养老人与子女都是未来的大笔开支。总之，在旱灾过后的草原， 对于受灾的很多家庭而言，与其说搬迁到移民村来是为了寻求致富的途径， 不如说是在规避生活中潜在的生存危机。他们是在反复权衡后策略性地应对政府的政策。 2004 年底， 移民村虽然已经初具规模， 但政府与农牧民的博弈过程却没有结束， 各种事件引来的讨价还价使移民过程充满了曲折。 事件一： “退牛”、“等牛”与“分牛” 2003 年1 月， 牧民定购的唐山牛开始产奶，但是奶量一直上不去， 奶户普遍抱怨。旗政府认为是牧民不会饲养， 而牧民则认为是政府在奶牛引进中做了手脚， 自己受骗了， 集体要求退牛。双方僵持不下， 最后政府还是决定退了一部分奶量很低的奶牛。因为这次退牛风波，政府特别注意到奶牛的品种。2003 年6 月决定引进据说高产的澳大利亚奶牛。这一次奶牛引进则是与盟里及自治区统一协调购买的。 大批量的奶牛选购、运输使奶牛到达的时间一再拖延。直到2004 年6 月， 澳大利亚奶牛才分到牧户手中。奶牛的“迟到”不仅使提前储藏的青贮玉米腐烂，还使大家的奶牛贷款在银行押了一年。这次贷款纠纷以银行同意把利息抵还唐山牛的贷款而了结。由于这是一次从国外大规模的统一购买行动， 存在很多难以控制的不确定性， 比如长途运输中的折损等，所以， 部分奶户最后没有如数得到奶牛。分牛时， 采取抓阄的方式， 牛的质量就只能听天由命了。由于奶牛不是自己看中挑来的， 不少奶户对自己抓到的奶牛很不放心。 事件二： “规范化建设”的尴尬 移民村的房屋建设一直没有完成， 院墙和青贮窖都没有砌好。到笔者调查的2004 年很多房屋已经出现裂缝和地面塌陷现象。奶户说这房子冬天住特别冷， 四处漏风。在2004 年笔者调查期间， 移民村的“规范化建设”正在进行。所谓规范化建设就是使移民村的建设符合统一的标准， 整齐美观。政府要通过“政府补贴+ 住户自筹”的方式将工程交工时院墙、青贮窖等未完成的部分进行统一建设。调查期间正值8 月份，青贮玉米即将成熟， 政府希望奶户与政府合作，把青贮窖砌起来(水泥砖结构) ，同时院墙也要用红砖砌。具体的做法是： 住户交钱， 政府包工包料。关于住户个人投资的数额， 住户与政府一直处在“讨价还价”之中。住户说： “政府要补就补砖， 我们自己砌，政府给钱也行”。政府则一直坚持统一进行， 住户交钱。虽然价格从2600元一直降到了1400 元， 住户还是无人响应。一方面， 1400 元对于当时已经资金周转困难的牧户来说的确是个不小的数目；另一方面， 住户对于移民村的未来都持不确定的态度。在经过了几个回合的讨价还价之后，“规范化建设”搁浅了。 综上， 我们看到， 在这个充满“曲折”的“生态移民”过程中， “生态”的话题已经不见了踪影， 移民过程变成了一场政府与牧民围绕着“搬迁”与“致富”展开的“讨价还价”。 (五) 生态移民的“发展” 从2002 年最初的移民动员， 经过一番充满各种纷争与讨价还价的过程， 在2004 年澳牛到达以后，可以说移民村实现了初步的稳定。根据2005 年的调查， 我们可以结合生态移民最初的“生态效益、经济效益、社会效益相结合”的目标，分别从生态、经济与社会三个面向来考察一下生态移民村的后续发展状况。 首先， 从生态的角度来看， 由于奶牛养殖的收益期较长，来到移民村的牧民事实上并没有放弃牧区的羊群， 而是进行着羊群与奶牛的双重经营。为降低饲料成本， 奶牛在枯奶期还要被赶回牧区放养。在这种情况下， 草场的压力没有减轻。另外，移民村旁边为配合奶牛养殖开垦了1000 亩饲草料地， 再加上大面积的房屋建设， 事实上大片草场已被破坏。为了降低成本，当地还在筹划进一步扩大饲草料地的开垦面积。另外， 移民区坐落在古河道上， 人口聚居、奶牛养殖和饲料地灌溉加重了地下水的负担。在牧区赖以生存的古河道上聚集消费型的人群无异于“竭泽而渔”。更为重要的是，在整个的生态移民过程当中， 牧民对于生态保护的看法， 对于移民搬迁的看法， 始终没有在政策设计和执行过程中得到反映。生态移民更多的是诞生于政府规划的抽象理性。“生态保护”对于牧民来说只是来自国家的禁令与威慑。经过一场政府动员的移民搬迁，“生态保护”更像是一场运动。在笔者调查期间，很多牧民会问我们“是不是2008年奥运会之后国家就不会禁牧了”。“生态”虽是牧民生产生活的一部分， “生态保护”却没有转化为融入生活本身的日常实践。 再者， 从经济的角度来讲， 奶牛养殖是资本密集型而非劳力密集型的产业，只有形成规模才可见收益。以移民村奶牛数目与家户劳力的数目对比看， 一个三口之家养3 头奶牛不可能有什么收益。牧区的饲草料大部分靠购买，成本过高。而牛奶收购价格又是固定的， 牧户在高成本低收益下将难以为继。政府大规模地推动奶牛业， 事实上干预了市场的正常运作， 市场风险是巨大的。2004 年， 一个母牛犊可以卖到5000 -6000 元。但到了2005 年， 由于奶牛市场在政府的推动下迅速饱和， 前一年5000 元的牛犊现在却无人问津了。2005 年春天又是连续几个月的干旱， 牧区很多地方“赤野千里”， 草料价格大涨。奶牛养殖业与当地生态条件的不契合性已经明显地表现出来。部分难以为继的奶户将奶牛转包或卖掉，并搬离了移民村。移民村流传着“要问养奶牛谁挣到钱了， 就是政府、奶站、兽医和卖饲料的。”在庞大的由政府、资本、商业关系建立起来的之中， 牧民生活的兴旺与衰落都更依赖于大体系的运作。作为个体，这一切远远超出了他们的控制能力。 最后， 从社会效益的角度， 在政府生态移民的规划中，希望通过移民搬迁来推动当地的城市化进程， 并实现生产方式的转变。但就我们的分析来看， 移民村的经营模式相当于一个共同劳动的“工厂”或生产车间， 它只是聚集了处在产业链最末端的个体来共同居住。事实上，个体之间依然是分散的， 是个体经营而非集约经营。城市化并不只是一个人口数量向城市集中的过程， 更是生产方式、价值认同与文化心理的改变。这并不是短期可以达到的。2005 年生态移民村建设扩大到114 户， 但新建的房屋基本处于空置状态。 通过以上叙述， 我们不难发现， 生态移民政策的实施过程是一个融入了中央政府、旗政府、苏木政府、龙头企业、商业精英、金融资本、农牧民等多元社会行动者互动关系的社会过程。 在整个生态移民的实践过程当中， 地方政府处于各社会行动主体所形成的关系网络的中心位置。那么，在这个由地方政府精心规划、动员与经营的政策过程中， 为什么当失败的实验对“移民”的可行性提出重大质疑的时候， 移民进程依然得到推行？ 为什么一个原本不适合当地生态环境的产业模式却在政府的扶持下得到推广？为什么一个最初以生态为目标的环境政策却最终偏离了生态的价值？ 显然， 我们必须回到地方政府的角色本身， 必须回到制约其角色行为的制度结构中寻找答案。 四、地方政府在“生态治理”中的“双重”角色 对于市场转型中地方政府角色的研究，国内外学者已经提出了很多有解释力的概念，如“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”、“谋利型政权经营者”等。这些分析性概念的提出基本都是基于以下制度层面的变革： (1) 我国改革开放之后确立的国家主导的向市场经济转型的发展模式， 主要表现为中央向地方、政府向企业放权让利； (2) 财政体制改革带来的财政分权使地方政府在财政激励下成为有自身独立经济利益诉求的利益集团； (3) 地方政府在地方经济的发展中扮演主导者的角色。地方政府有投资项目的审批权， 对企业、地方财税也有实际的支配权， 可以直接或间接干预投资活动。这样，地方政府在地方经济发展中发挥着重要的主导作用。在推动地方发展的过程中， 其独立的利益诉求也不断地明晰化。笔者认为， 杨善华、苏红在张静提出的“政权经营者”概念的基础上提出的“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的区分，较之其他分析性概念能更完整地概括以上我国制度与结构方面的变迁， 以及变迁中的独特性质。其“经营者”的刻画更能体现出地方政府作为行动主体的能动性。正是这一能动性在实践中的发挥为我国权力结构与利益关系的变化提供了一个更为动态和可塑的框架。 以上研究者并没有给予中国民族自治地方特别的讨论。事实上，以上影响中国整体性结构关系的制度变革在民族自治地方是同样有效的。以财税体制为例， 民族自治地方的财政自治必须依据我国财政体制的基本原则， 即“统一领导、分级管理”， “各少数民族聚居的地方实行区域自治， 设立自治机关， 行使自治权， 自治机关在享有、行使财政自治权时， 必须遵循各个不同时期国家既定的财政体制。”民族自治地方财政是国家财政的重要组成部分，对国民经济起组织管理作用， 和其他一般地方财政一样都属于地方财政范畴。这样， 财政分权的财政激励对于民族自治地方政府的作用同样存在。但民族自治地方财政也有一些自己的特点，比如， “各级民族自治地方依法享有国家及上级机关的财政援助”。 在世纪之交的沙尘暴促成国家“京津风沙源治理工程”启动的时候，一方面， 风沙源区人民群众的经济利益在自然灾害中严重受损； 另一方面， 对于作为风沙源区的各级地方政府来说，1980 年代之后的财政体制改革可以大体分为两个阶段，一是比较分权的财政包干时期， 二是1994 年之后的分税制时期。在现阶段分税制的条件下， 表面上有较之前一阶段的财政集权倾向，但是由于软预算约束的存在， 地方政府在预算内资金之外寻求新的生财之道。“城市化”、土地征收和土地开发成为地方政府新的收入增长点。分税制表面的集权化并没有改变地方政府作为有独立利益诉求的利益集团的性质，因而也没有改变本文借用的分析性概念“谋利型政权经营者”的性质。其必须面对的情况是因畜牧业严重受挫而造成的财政收入减少。特别对于S 旗这样的牧业旗县和完全是畜牧业的J HT 苏木来说， 由于缺少其他税种的财政来源，牧业税的减少与免征对于政府机构的运作有着相当大的影响。这意味着： 首先， 因为生态治理所进行的退牧还草、禁牧休牧等政策对地方利益而言都将有负面的影响， 所以，在具体生态建设项目的选择上， “生态移民”在理论上是一个平衡的办法， 也就是既兼顾了生态利益， 又兼顾了地方发展利益。因为“移民”所带动的“城市化”， 基础设施建设投资，二、三产业的发展等都是地方新的经济增长点。再者， 由于国家在生态治理、生态建设方面进行大规模的投资， 作为风沙源区的地方政府有可能得到国家的建设资金。在其财政利益受损的时候，这些生态建设投资无疑是宝贵的。所以， 我们看到了沙尘暴后风沙源区地方政府出台的充满雄心的生态治理战略。在生态治理的脉络中， 地方政府首先是国家权力的代理人。它的责任是完成治理工程分解的治理目标、任务，支配国家有着再分配性质的生态治理投资并对上负责。这时，我们可以说地方政府的角色是“代理型政权经营者”。与此同时， 作为地方经济主导者的地方政府还是经营地方发展的主角。对于分散经营的传统牧业社区来说， 地方政府权力的下渗原本并非易事。但在生态治理工程中，“生态移民”的目标人群就是这些分散的牧户。可以说， “生态”已经为国家权力深入其下提供了合法性。这样一来， 地方政府便顺理成章地进行了由“代理权”向“经营权”的转化， 也就是将国家生态保护赋予的干预地方社区的权力转化为经营地方发展的权力。但是在地方发展的脉络中，作为官僚体系的地方政府的利益与地方社区的利益并不完全一致。地方政府独立的利益诉求成为其在项目运作中进行行为选择的主要参照。这时， 我们注意到地方政府的另一角色--“谋利型政权经营者”。 我们发现， 在生态治理中， 地方政府“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的角色“合二为一”。正是地方政府的“双重”角色给自上而下的政府动员型环境政策的政策走向带来了很大的不确定性，甚至偏离了原有的生态保护的目标。 一方面， 在生态保护问题上， 地方政府得到中央政府的生态建设资金支持之后，本应执行国家权力致力于草场保护。但事实上， 对移民项目生态效益的关注与评估始终都被地方政府所漠视， “生态”在生态移民的实施过程中是一个极其次要的因素。这个时候，国家权力代理型经营者的角色已经淡化。依靠政权代理人的角色促成的以“生态”为目标的生态移民项目， 已经成了地方政府谋利型经营的舞台。地方政府将大部分的精力都投入到了移民区的规划建设和产业开发当中。 但生态移民项目中地方政府的经营行为又与地方政府自发的经营活动不同。它并没有基于市场风险的考虑选择和经营项目，也不是将自身利益涉入其中的“经营式动员”， 因为依托中央政府的生态建设投资， 生态移民项目的基础建设已经存在了， 生态移民村的格式已经形成。这个诞生于最初抽象理性的设计并不一定符合市场和牧户利益。但是，在移民村的建设中政府已经有了相当的寻租空间。这也是导致房屋质量低下的原因。问题只是在于， 地方政府必须将这个关系政治信誉的移民村填满。奶牛养殖恰好满足了这个要求。在与移民村配套的奶牛养殖项目中，地方政府在依托龙头企业的情况下， 只是承担了一个促成企业地方垄断经营的角色， 并在垄断奶牛引进的过程中继续增加寻租空间。可以说在本文研究的案例中， 政府并不是因为自身财政的压力主动开拓市场，自身不承担组织化经营所需要的与民众的风险共担等经营技术， 而是继续担任了一个市场垄断力量的代理人， 其担当代理人的资本依然是行政权力赋予的监管与组织能力。在本案例中，地方政府所促成的垄断是乳制品加工企业对奶源的垄断性收购， 而奶源生产依赖的奶牛养殖并不适合荒漠化草原的资源条件。但是， 由于地方政府并不承担投资风险， 所以并不关心该项目的投资效率问题。也就是说它既不关心生态移民项目的市场风险也不关心这个项目的生态风险。如果把政府比喻成奶牛养殖厂的厂长，事实上， 在这个厂长发现工厂的工人因技术问题和成本问题而无法维持的时候， 也不必担心。因为工厂是国家投资建设的， 机器是工人投资购买的， 市场风险与政府利益基本没有关系。即使工厂倒闭了，厂长的身份没有了， 他们依然是行政干部。同时， 由于他们并不依赖草原而谋生， 便更容易漠视产业项目对生态带来的负面影响。这便不难理解为什么不适合当地生态特质且产生了新的生态风险的奶牛产业会在当地得到政府的扶持与推广。 综上， 在我国政府主导的市场经济转型的宏观背景下，在以目前的财税体制为基础所确立的中央政府与地方政府的权力利益格局中， 地方政府是一个有着独立的利益诉求和广阔逐利空间的“谋利型政权经营者”。它既超脱于中央利益，又区别于社区公益。如果说对地方政府行动角色的解读构成了我们理解中国经济增长和社会转型特点的一个基本视角， 那么生态保护与环境问题的引入， 无疑为这一研究视野提供了更广阔的问题意识空间。通过以上研究，我们发现，当自上而下的从中央到地方、从政府到社会的生态治理脉络被纳入到既有的制度结构中时， 地方政府“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的双重角色， 使“生态保护”慢慢淡出了环境政策的实践，作为生态治理方式的生态移民越来越被纳入到地方政府主导的经济发展和社会变迁的脉络中。这不仅给当地的生态环境带来许多不确定的风险因素， 亦给当地的经济发展和社会文化变迁带来很多盲目性。 五、结 语 通过以上生态移民政策及其实践过程的社会学分析，我们发现， 环境政策实践中的多重问题在地方政府这里汇聚凝结。但是， 这并不意味着问题完全在于地方政府本身。我们的探讨与反思必须回到对地方政府角色构成约束性框架的政策安排和制度体系。 一方面，“危机-应对”式的自上而下的政府动员型环境政策值得反思。应对危机的环境政策， 其“生态”诉求迫切而直接， 但也易于忽视现象背后长期积累的问题的复杂性。环境灾难震慑下急于解决问题的热情与良好愿望所催生的“简单化”的政策逻辑在具体实践中必然受到现实复杂性的挑战。同时，政府直控型的实践模式不仅难于规避政府角色自身的局限， 而且以政府作为单一能动主体的“命令-动员式”的环保方式压抑了社会力量积极自主参与环保实践的动力。社会力量狭窄的参与空间和阻塞的表达渠道使环境政策本身的盲点与缺陷难于得到纠正。另一方面，我国以政府为主导的经济发展模式和目前的财政税收体制共同造成了环保实践中地方政府职能的冲突与扭曲。鼓励经济增长的政绩考评体系与财税体制带来的经济激励， 使地方政府很难在根本上克服“发展”冲动支配下的短期化经济行为。可以说，目前的行政测评体系与财税体制是规范地方政府行为和化解“环境”与“发展”内在冲突的制度性瓶颈。特别是对于西部生态脆弱地区而言， 更是探索符合其生态多样性与文化多样性整体性观照的可持续发展道路过程中最关键的制度环节。 从2003 年“发展观”的提出， 到2006 年可持续发展的原则融入到“十一五”规划当中，可以说， 我国的“可持续发展”已经实现了从观念到实践的重要突破。然而， 我们仍然应该意识到， 长期以来， 鼓励经济增长的发展观念与忽视环境压力的发展模式已经深嵌于我国国家利益与地方利益、中央政府与地方政府的权力与利益格局当中。在既有的制度结构下，环境保护政策与可持续发展战略的实践必然面临着结构性的困境。这些困境并无法在“生态移民”这样兼顾“生态”与“发展”的词汇表达中得到“毕其功于一役”式的解决。无论是环保政策，还是可持续发展战略，其顺利实践都有赖于更为深入的制度性改革。 ： 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