政策结果的多面向：寻访新政策网络理论

〔摘要〕　20世纪70年代以来，政策理论在欧美国家盛行至今。该理论围绕着政策过程家与社会因政策资源相互依赖而形成的不同关系模式来描述、解释或预测政策过程及其后果。本文从结构主义、行为主义视角梳理了该理论关于政策网络对政策结果影响的观点，无论是“结构—后果”逻辑观，还是“行为—后果”逻辑观，片面强调结构或行为的局限性不言而喻。结构主义与行为主义的偏执，使得学者们在检讨这些观点的基础上提出了能统合结构与行为于一体的新制度主义分析视角，以进一步增强政策网络对政策结果的解释力。                  〔关键词〕　国家与社会；政策网络；政策结果                 在研究公共决策过程中的国家与社会关系时，国际学术界主要形成了“社会中心论”与“国家中心论”两大传统。由于对国家自主性角色的认知不同，这两大传统研究往往偏重于生活的某个侧面，使得相互之间很难架起沟通桥梁。而政策网络理论(policy networks)的兴起，则试图弥合社会中心论和国家中心论之间的裂痕和紧张关系。作为公共决策理论的一个新代表，政策网络理论兴起于20世纪70年代中期。由于它对政策过程中的国家与社会关系细腻、真实与全面的描述、解释与预测，政策网络研究在欧美国家如火如荼。                 一、政策网络理论对多元主义、法团主义的冲击                 政策过程实质是一个政治博弈。一方面，各种社会主体运用其所掌握的政治资源来影响政府决策，以在最后的政策结果中使自己的利益偏好得到优先照顾；另一方面，政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配。因此，政策过程中充满着政治冲突，各种主体之间的谈判、交易和妥协是政策过程的一个关键特色。〔1〕简而言之，政策过程就是不同政策主体基于政策利益充分动用自己所掌控的政治资源而进行的政治互动。当国家与社会都同质时，如果这种政治互动自上而下，国家与社会关系则抽象为国家中心论；反之，两者关系被概念化为社会中心论。然而，当国家与社会高度碎片化( fragmentation)而异质成为现实时，即国家某些主体可能异化为非正式社会主体或某些社会主体可能异化为非正式国家主体而交织成一个网络时，坚持国家与社会截然二分的国家中心论与社会中心论则难以详尽、真实地诠释政策过程。                 政策网络理论的最初出现就是用来解释以上失灵现象的。它重新界定了国家与社会的关系，主张国家与社会并不都是均质单位，而是各自内部消解为不同次级系统，两者关系又是千丝万缕，彼此边界模糊不清。例如，罗茨(R. A. W. Rhodes)在研究英国能源政策时发现，代表国家的工商次级部门联合代表社会的工商团体，代表国家的环保部门联合代表社会的环保团体，在政策过程中相互对抗。他在分析更多政策领域后发现，现实中很多政策过程都是如此。如果将研究焦点置于宏观层面的国家整体而不是中观层面的政策部门上，我们将难以客观剖析不同政治体系、不同政策领域中国家与社会关系的差异性，甚至挂一漏万或南辕北辙。正如坎贝尔(D. Compbell)所说：“国家与社会关系在不同政治体系中有着本质差异，诸如多元主义、法团主义等一般理论的理论分析有可能脱离某国政治现实，而政策网络理论优点在于网络概念适用于威权或民主政体中。”〔2〕                 何谓政策网络？学者们对此诚然莫衷一是，但被学者普遍接受的概念非政策网络研究集大成者罗茨教授莫属，他接受了该理论奠基学者贝森(J. K. Benson)的观点，将政策网络定义为：“国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同(break in the structure ofresource dependencies)。”〔3〕换句话说，政策网络就是政策过程中相互依赖的政策主体之间或多或少、或强或弱的关系模式，以共同推动政策方案的形成与执行。根据罗茨与马什(DavidMarsh)的理解，这些或多或少、或强或弱的关系模式如同一束形态表现不一的光谱。光谱两端分别是高频互动、高度整合的政策社群与低频互动、低度整合的议题网络( issue network) (见图1)。在这个光谱中，也有一些结构严密的政策网络(如图1中的PNB、PNC等)，它们趋近于政策社群；还有一些结构松散的政策网络(如图1中的PNX、PNY)，它们趋近于议题网络。〔4〕在这里，“资源”和“关系”是理解政策网络概念的抓手。罗茨认为，一个政策网络通常包括政治的、的、的、信息的与组织的资源等五种：权威(authority)、资金(money)、合法性( legitimacy)、信息( information)与组织(organi-zation)。〔5〕正因为这些资源相互依赖特质的存在，政策过程不再是过去的官僚模式，而是一种多元参与模式。政策网络的参与者不仅来自公共部门，而且还有私人部门，这些与某项特定政策有着直接或者间接利益的参与者交织一起。结构形态不一，有的是部门结构，有的是人际结构；结构性质也相异，或制度性或非制度性，或强或弱，或长或短，或正式或非正式。需要强调的是，政策网络更加重视非正式关系在政策制定过程中的角色，从而弥补了以往政策理论中政策分析变量的不足。                 罗茨指出，诸如政策社群、议题网络等形形色色的政策网络不仅限制了政策过程的参与者、界定了他们的角色并决定了哪些议题进入政策议程，而且塑造了这些参与者的政策行动。〔6〕由于网络行动不断重复，制度化的政策过程随之发生，那些共享的政策偏好、参与模式与政策资源分配逐渐被固化下来，政策网络伴随而生的政策理念、政策行为影响政策结果不言而喻。只要政策网络存在于某个政策过程中，那么政策过程及其结果就受到它的影响，这就是政策网络理论的“硬核”。不可否认的是，这种政策网络攸关(policy networksmatter)思想的先决条件是在网络中建立共识(sensemaking)、信任结构( trust building)与价值共享(value sharing)。                 图1　政策网络的理想类型                 尽管研究方法有待改进，分析框架有不足之处，但一个不争的事实是：肇始于多元主义、法团主义的政策网络理论被欧美国家(尤其是欧洲国家)广泛地应用到政策分析领域。它抛开了对民主政治的价值执著，继承了多元主义、法团主义的政治现实主义传统，着重政治场域中的实然性来揭示政策行动者在具体政策过程中如何影响政策结果。与多元主义、法团主义相比，政策网络理论具有以下三个优势：                 1.它否定了国家与社会截然“二分法”，即放松了多元主义、法团主义的研究假设，不再假设国家、社会是均质整体。政策网络研究学者认为，政策过程的国家并不是“铁板一块”，而是碎片化的实体，它与社会的边界也很模糊。与多元主义、法团主义对政策过程多半侧重宏观国家角色的研究传统相比，政策网络更加注重对政府部门、次级部门( sub-sector)的分析，侧重从中观层面(meso-level)分析政策结果。                 2.它用来描述特定政策部门或特定政策领域中国家与社会之间复杂多变的关系，而突破了多元主义的社会中心论和法团主义的国家中心论。这种关系既可以是正式的，也可以是非正式的。在现实政策过程中，这种正式或者非正式的关系不仅表现为宏观层面的政治结构，而且表现为中观层面的部门结构、微观层面的人际结构。                 3.它不仅关注利益团体分析，而且重视国家能力与自主性研究。在这个意义上说，政策网络是对多元主义、法团主义的有效整合。〔7〕政策网络研究学者主张，政策网络中的任何一个参与者(无论是国家身份或社会身份)都难以独立完成某项政策活动或达成某项政策目标，而必须寻求其他参与者所掌控的资源方可有效解决政策问题。那些拥有核心资源的参与者在网络结构中处于优势地位，甚至主导整个政策过程而拥有自由裁量权。                 二、政策网络对政策结果的理解                 政策网络理论的初衷在于诠释“政策网络结构特征与政策结果之间的因果关系”。〔8〕在政策网络理论视野里，结构不仅仅是正式的政府组织结构，还包含网络行动者之间实际或潜在存在的关系。〔9〕在早期学者看来，政策网络结构可以是中观层面的部门关系或者次级部门(sub-sec-tors)关系，这种结构观以英国学者为代表。例如史密斯(Martin Smith )在研究英国农业政策时指出，正因为英国农业政策领域存在一个由全国农民协会与农渔食品部组成的政策社群，使得农业政策制定倾向于表达农民利益，而那些消费团体、环保团体则被排除在政策过程之外；里德(Read)在研究英国烟草政策时发现，英国烟草政策的制定基本上由烟草产业、财政部、贸易部三个部门所主导，使得有利于这三个部门的政策利益诉求比较容易成为最终的烟草政策。〔10〕除此之外，政策网络结构也可以表现为微观层次的人际关系组合，这种结构观以美国学者为代表，如有美国学者在研究健康保险政策时指出，影响华盛顿决策的是那些游说网络中作为社会资本的“弱链接(weak ties)”。〔11〕许多学者在评价美国政策过程时指出，美国一个典型的政策网络就是由参众议院议员、国会幕僚、政府官员、某特定政策领域中的个人或利益集团代表组成的次级系统(sub-system)。                 总之，早期政策网络学者试图通过对国家与社会在政策过程中所形成的关系模式来描述、解释、预测网络结构对政策议程、政策方案或政策执行等政策过程，借此诠释政策网络与政策结果的因果关系。换而言之，初期政策网络理论关注点在于政策过程的结构层面，强调政策结果的结构效应。假如分析者能够辨别出政策网络结构(关系模式)的显著特征，他就能解释或预测政策网络影响政策结果的程度。通过大量案例研究发现，那些强链接、高度整合的政策网络(如政策社群)往往产生可预见的政策结果，而弱链接、低度整合的议题网络等政策网络则产生不可预见的政策结果。〔12〕前者是类似于封闭结构的政策网络，在政策过程中有利于统一指令的形成、传播与执行，有利于塑造行动者之间的道德规范与义务；后者是类似于开放性的政策网络，这种网络结构是国家和社会行动者整合、决策民主、信息资源的重要基础。                 由此看来，政策网络对于政策结果的描述、解释或预测具有结构主义色彩倾向，这种解释或预测以“结构—后果”为逻辑，其基石是“关系模式(结构)”。然而，正如同吉登斯(Giddens )等学者在论证结构与行为(struc-ture and agency)关系时指出的那样：“结构主义者一贯忽视甚至排除了人独立于结构之外采取有效行动的可能性，从而使得人可以创造成为不可能，它塑造的是一幅悲观主义画卷：人支配于结构而几乎或完全没有自我。”〔13〕很显然，“结构—后果”的逻辑观严重忽视了人在政策网络中的能动性，而一味地强调结构决定论。                 在“结构—后果”逻辑观看来，政策网络影响政策结果似乎是自动发生或者说政策过程是一个“暗箱”。这种观点有其合理性，但由于完全忽视了政策网络中行动者的能动性、自主性而遭到了众多学者的质疑。学者都丁(Keith Dowding )在批评政策网络理论集大成者罗茨和马什的结构主义观点时一针见血地指出，政策网络诠释政策结果的自变量不是结构主义代表所推崇的网络结构自身而是网络中的参与者。〔14〕基于理性选择理论的启发，他主张政策结果是网络参与者讨价还价的后果。而罗茨和马什也不得不承认政策网络本身不能令人十分信服地解释政策过程与政策结果的因果关系并声明：“政策网络因真实描述了政策过程中国家与社会的基本关系而提供了一整套判别标准……作为一个启发理论或者理想模型，它的解释力需要得到进一步。”〔15〕因此，他们在修正政策网络理论时指出，政策结果也可以看作是网络参与者战略互动的产出。无独有偶，迈克菲尔森(Mcpherson)和拉波(Raab)认为，互动使得资源交换成为可能并塑造了网络参与者在政策过程中的影响力，政策结果就是人际互动的产物。〔16〕                 不难发现，学者在针对“结构—后果”逻辑观的缺憾进行检讨时，逐渐倾向走行为主义道路。在行为主义的政策网络学者看来，政策网络影响政策结果的解释变量是网络中个体或组织的行动者，政策过程被看作是这些行动者的行为及其目标、偏好的体现。所谓政策网络，就是嵌入在关系结构之中的行动产物。政策网络中直接或间接的网络关系塑造了“法定”的行为模式，而网络位置决定了行动者在政策网络内的行动空间与机会分配。与“结构—后果”逻辑观相比，这一观点的逻辑是建立在“行为—后果”基础之上的。它在分析政策网络时具有化约主义和功利主义两个鲜明特征：一方面，将政策网络现象看作是个体行为的总体后果；另一方面，又将政策网络中的政策行为看作是自我利益算计的产物。                 无论是“结构—后果”逻辑观，还是“行为—后果”逻辑观，片面强调结构或行为的局限性不言而喻。结构主义与行为主义的偏执，使得学者们努力去寻求“结构与行为”的互动理论。马什与史密斯由此出了辩证分析模型(the dialecticalmodel)，试图说明“结构影响行为，行为又影响结构，而结构、行为与环境也相互影响”。〔17〕遗憾的是， Marsh-Smith模型不能阐释特定的政策行为与特定后果之间的因果关系。为此，本文将从能统合结构与行为于一体的新制度主义视角，来诠释政策网络如何影响政策结果，并进一步解释特定政策网络行为与特定政策结果之间的因果关系。                 三、政策网络与政策结果：新制度主义的检讨                 政策网络理论学者主张，政策网络是“国家与社会行动者在政策过程中的互动关系模式”；〔18〕而新制度主义者则宣称：“制度建构了互动关系借此影响政治后果。”〔19〕两者实际上是对同一个问题从不同侧面加以关注的。前者关怀的是政治生活中互动关系模式，而后者则重点关注这些政治关系模式是怎样建构的。如果将两者整合，政策网络就是关系与制度变量作用下的一个函数。这种整合不仅可行，而且十分必要。相应地，政策网络对政策结果的影响逻辑则由“结构—后果”、 “行为—后果”演变为“政策网络—制度—政策结果”，或者“制度—政策网络—政策结果”。                 与传统政策网络分析视角相比，该分析视角不再坚持网络分析的结构论观点，把对政策结果的解释“建立在关系模式之上”；而持网络分析的个体论观点，并主张把解释“建立在双重嵌入的行为模式之上”，即分析双重嵌入的网络行为及其对政策结果的影响程度。一方面，网络行为嵌入在因某一议题所形成的政策网络内，这也就在互动过程中搭建了这些行动者的行动舞台(action arena)。另一方面，政策网络行为又镶嵌在制度之中，不同的国家或社会行动者只能在制度所提供的条件——规范下采取行动，这就是双重嵌入行为的行动情境(action context)。由此，分析者依托对行动者特定的行动舞台、行动情境及其相应的人性假设，就能具体预测网络行动者的行为及其后果，从而有力地诠释了政策网络与政策结果的因果关系。                 根据新制度主义的观点，政策网络参与者在决策过程中主要采取“算计途径(calculus approach)”与“文化途径(cultural approach)”两种模式，它们相应的人性假设分别是“结果逻辑”( logic of consequence)和“适切逻辑”( logic of appropriateness)。每种行为对政策结果的影响大致可分解为三个步骤加以理解：个体或组织是如何行动的？制度究竟发挥了什么作用？制度为什么随时间变化而总发挥作用？〔20〕                 政策网络行动者的算计行为是在“结果逻辑”指导下进行政策利益的“算计”。这种利益算计最终是一个纳什均衡，因为政策网络参与者各自对政策有不同的需求和资源，基于博弈规则，通过相互妥协、资源交换达成相互能够接受的政策方案。在这里，制度是政策网络行动者策略选择的情境，它“通过界定政策方案的选择范围与顺序、提供相关信息或者降低政策过程的不确定性来建构互动行为，使得‘在交换中获利’，引导行动者做出某种算计以期获得更好的社会与政治后果。”〔21〕在算计行为过程中，制度为什么随时间变化而持续发挥作用？这是因为，“一旦对制度上产生了某种逻辑上的需求，它就会被理性的行动者创造出来，而这种创造过程是个体竞合的结果。”〔22〕                 显然，结果逻辑的政策网络算计行为在方法论上是个体主义的，在研究假设上持理性主义的主张。对于政治生活中的无效率、超理性现象，结果逻辑下的算计行为就显得有些心有余而力不足，而“适切逻辑”下的“文化行为”在这方面提供了独到见解。所谓适切逻辑，是指(特定的)身份是行为的动机，社会身份认同是行动的目标。〔23〕秉承这种行为逻辑的网络行动者认为，“行为受制度驱动，行动者不得不根据不同情境中相应的身份规范在左右为难的选择中采取行动。这种行动，是社会身份或角色的再现，而且要符合特定身份义务或特定情境角色。这种行动，与其说是为利益而动，不如说是为身份认同而发；与其说是个人对自我理性期望的抉择，不如说是个人对行动规则的选择。”〔24〕因此，适切逻辑的政策网络行为追求的是一种切合所处决策情境的政策结果，这种政策结果是一个满意决策。对于制度而言，它在此种网络行动中的作用主要体现为制度给行动者诠释行动及其情境提供了道德或认知模版。行动者只是嵌入制度场中的实体，而由道德、符号、图谱与惯例等构成的制度充当这些实体诠释情境与自身的过滤器，行动就是经由制度过滤之后才得以建构的。制度不仅为行动提供了管用信息，而且影响行动者的偏好、身份认同与自我形象(self-image)。〔25〕那么，政策网络行动者为什么要“为身份认同而发”而不是“为利益而动”呢？帕森斯(Parsons)一语道破了天机：行动者之所以遵守这些规范，不是因为他们的期望目标因此而自动实现，而是因为制度带来了社会建构的利益由此而生成了有组织的激励体系。〔26〕                 如同卡茨纳尔逊(Katznelson)所强调的那样：“传统政治学者忽略了时间要素，将政策问题以契约方式表达，狭隘地考察政策结果。”〔27〕算计行为与文化行为的政策过程也是如此。前者视政策过程为“策略性契约订立”；后者把政策过程看作是“合法性信念的培养”，从契约视角而言，这就是心理契约的订立。在这些学者眼里，政策结果就是契约缔结的产物。推而言之，政策网络与政策结果呈一种线性因果关系，这种线性关系是政策网络行动者逻辑推导(如工具算计、意义框架)的结果。然而，在现实世界中，许多政策结果并非是线性作用的。新制度主义的制度主义学派告诉我们，非线性作用的政策结果至少有两个重要因素在发生影响：一是时间因素，二是政策网络中权力的非对称性。历史制度主义学者用“关键转折点”(critical junctures)来解释前者的影响，后者被表达为“否决点”(veto points)。关键转折点观点认为，在某个“危机时刻”内的任何重大选择会决定下一阶段的历史发展道路。〔28〕这一关键转折点的出现，极有可能使得那些结果逻辑或适切逻辑的政策方案不能获得通过而导致意外政策结果的发生。否决点理论认为，制度化行动者对最终政策结果的否决权是影响决策的重要因素。任何一个获得通过的最终政策结果，必须得到那些拥有否决权者的接受。在这个意义上说，如果在决策链的某一点出现了否决点，政策就可能在这一点上流产。这一点并不是实体(physical entities)，而是一个战略否决的不确定性位置。                 即使是选举结果或正式制度的一个细微变化或微调，否决点的位置与战略重要性都会随之而变。〔29〕伊姆格特(El-len. M. Immergut)指出，如果我们把这一政策流产的决策点看作是某一制度的否决点，则任何一个制度中都存在着这样一个否决点。不过，决策否决点的位置主要由各个国家内部决策体系决定。                 四、走向新的政策网络理论及其涵义                 任何一项政策制定、执行必定涉及或多或少的利益关系，这些过程更多地表现为利益交换、立场妥协的博弈。政策网络理论的应运而生，根本原因在于国家机构制定、执行公共政策时已经越来越不可能通过政府动员到所必需的、分散的政策资源，转而被动依赖官僚机构以外的社会行动者的合作和社会资源的投入，在社会资源依赖中形成了频率不同的互动、整合程度不同的“国家-社会”的关系模式，这些纷繁复杂的关系模式就是政策网络。有的国家与社会关系十分紧密，有的关系则随着政策议题的出现而结合并随之解决而消散。政策资源的互赖驱使国家与社会代表之间必须合作并排除其他异议者，从而确保了共同政策偏好被实现以促成特定的政策结果。政策网络理论对政策制定与执行的理解提供了一个全新视野，它生动、深刻表达了政策过程中国家与社会关系的变迁。一方面，政策制定与执行不再完全由国家(政府)主导，而是包含社会(团体或者个人)在内的多元互动；另一方面，政策制定与执行从公私对立到公私协力，从过去的命令控制到合作协商。                 从理论层面看，在政策网络理论发展的30年光景过程中，学者们围绕着“国家与社会”的互赖关系，试图描述、解释与预测政策网络对政策后果的影响。以罗茨为代表的早期政策网络理论学者力图通过“结构—后果”逻辑来实现这一目标。然而，这种分析方法遭到了行为主义学者的批评并相应地发展出了重视行为的分析方法，该方法通过“行为—后果”逻辑来阐释政策网络对政策后果的影响。如此一来，使得政策网络研究又深陷了“结构—行为”经典之争。政策网络的新制度主义分析视角缓解了它们的论争，通过“政策网络—制度—政策后果”或者“制度—政策网络—政策后果”逻辑重新建构了政策网络与政策后果的因果关系。政策网络的新制度主义认为，算计行为受到制度所提供的“策略选择背景”影响，产生了“结果逻辑”的政策后果；文化行为受到制度所提供的“道德或认知模版”影响，产生了“适切逻辑”的政策后果；而当制度所提供的“否决点”或“关键转折点”采用或出现时，政策网络行动者采取了一种权变行为而产生的是意外的政策后果。                 从现实层面看，政策网络理论在中国的运用既有其问题也有其优势。一方面，中国社会不存在类似于西方发达国家的多元决策结构，因此还没有出现像西方那样的政策主体结构的碎片化、分权化和“中心缺失”的问题。相反，中国决策的“中心”位置是非常清晰可见的。需要指出的是，尽管政策网络的分析焦点置于整个政策领域中的社会角色与国家角色，但不等于忽视国家行动者所扮演的角色和国家利益。在一定意义上说，政策网络可以视作一种扩张国家自主性的工具，因为它是政府提供更多人民团体、社会组织或者个人参与政策过程的一种协商机制并借以扩展社会基础结构权力。另一方面，作为一个“关系型”的社会，中国的决策过程存在可能比西方更为复杂的政策关系网，运用“政策网络”方法对于这些关系网进行具体的研究，显然比简单运用—规范模式或国家—社会模式的研究更有解释力，特别是在我国的政策过程中“人格化结构”比较明显的情况下。〔30〕因此，政策网络理论在中国具有一定的研究价值和现实意义，尤其是在“那些国家机关觉得不重要的政策领域”、发生新问题的政策领域或者高度冲突的政策领域。                 〔〕                 〔1〕米切尔·黑尧.现代国家的政策过程〔M〕.北京：中国青年出版社， 2004. 7.                 〔2〕Jens Blom-Hansen， A New InstitutionalPerspective on PolicyNetworks，PublicAdministration， Vo.l 75， p. 672.                 〔3〕〔5〕〔10〕DavidMarsh& R. 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