权利与权力博弈的制度变迁―――行政诉讼原告资格的宪政诠释
内容提要：行政诉讼原告资格所关注的对象主要是公民权益受到行政权侵犯后寻求司法权保护的问题。但行政诉讼原告资格本身也是一个“场”，它向我们提供了社会主义宪政化的特性和基本走势。根据我国宪法规定，行政诉讼原告资格所依据的仅仅是一种人权推定，这种规定的模糊性却导致了理论和现实对原告资格的曲解，必须在宪法中对此进行明确。原告资格背后所反映的是司法积极主义的一种彰显，实际上透露出社会主义中国在宪政道路上对于国家主义和个人主义的徘徊和抉择，不仅是继受传统理论的产物，更是面对国家治理难题的应对之策。
关键词：宪政 行政诉讼 原告资格 国家主义 个人主义
Abstract：The subject matter of standing in administrative litigation，which is mainly about the judicial protection of “individuals”aggrieved by an alleged misuse of administrative power ,is itself an area where the characteristics and basic trend of the constitutionalization of socialist China are vividly demonstrated.Accoding to the constitution ,standing in administrative litigation is administrative litigation is a presumption of human rights the ambiguilty of which has led to some misunderstanding in theory and reality and needs to be clarified .The underlying background of the standing in administrative litigation is the reflection of the demand for “an active judicial role”as well as the illustration of the hesitation and choice of socialist China between govermentalism and individualism towards its constitutional democracy, which is not only a product of absorbing conventional theories but also a response to the difficulities in government regulation.
Key Words：constitutional democracy administrative litigation standing
governmentalism individualism
设立原告资格所要解决的问题是具备何种条件的主体可以成为原告。依据《布莱克大辞典》的解释，原告资格又称为“起诉资格”，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分。从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告“如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益；另一方面原告资格解决的是法院是否享有审判某一司法争端的权力”。〔1〕 (P 1260---1261)然而行政诉讼原告资格本身就是一个“场”，它符合了当代中国的多重因素。因此，它就成为我们分析中国现实社会中某些问题提供了一个角度，一种方法。透过它，我们可以对某些价值趋向作出判断，在权力和立法技术上对中国的宪政理念作出一种诠释。从某种意义上来讲，行政诉讼原告资格只是一个象征性的符号，它向我们展示出了社会主义中国“宪政化”的特性和基本走势。
一、行政诉讼原告资格依据的宪法推定
行政诉讼原告资格所关注的对象主要是公民权益受到行政权侵犯后寻求司法权保护的问题，而公民的权益和国家权力又是与宪法的相关规定相联系的。宪法的核心就是规定公民权利与公共权力之间的关系，这在宪法学界已经得到了较为统一的认识。行政法作为动态的宪法、宪法的具体化，更是把这一关系体现得淋漓尽致。
理论界一般认为，行政诉讼原告资格的宪法依据是宪法第四十一条第一款，该款规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。这里的“申诉、控告或者检举的权利”具有非常宽泛的内涵，类似于传统的请愿权，既有权利意义上申诉权和控告权，也有非政治的申诉权和控告权。前者可视为实体性的权利，可纳入监督权的范畴；后者则多属于程序性的权利，即“获得权利救济的权利”。[①]
外国宪法一般均明确规定公民享有接受裁判的权利，其中包括民事诉讼权和刑事诉讼权以及接受公正审讯的权利等一系列权利[②]。《公民权利和政治权利国际公约》也已将其列入重要地位加以详细规定[③]。所谓接受裁判的权利，又可称为裁判请求权，根据日本芦部信喜教授较为公允的界说，指的是任何人均可平等地要求超然独立与政治权力之外的公平的司法机关（法院），对其权利和自由进行救济，而且不受该种公平的法院以外的任何机关之裁判的权利〔2〕 (P230)。我国在现实中实际存在着具有特定内涵的裁判请求权，但现行宪法并没有对该项权利作出明文规定。可见在制定宪法之初，制宪者并没有把行政机关及其工作人员与公民之间可能出现的纠纷可以通过诉讼途径得到解决考虑进来。至少，宪法制定者对行政诉讼的出台是缺少宪法准备的。为此，在目前的情形下，只能通过宪法解释学的技术对第41条的申诉权和控告权加以扩大解释，进行人权推定，从中引申出裁判请求权的内涵。
对人权进行推定，是人权分类中不得已而采用的方法。在人权有可能被列举宣告的时候，应尽量避免使用推定的方式。理由主要是，被推定出来的人权如果缺乏制度上对其认可的效力，如立法解释中的认可或司法判决中的认可，则其仍是可以随意被人曲解和践踏的。“人权在需要推定的时候，时常抵挡不住公权力侵害的危险。人权推定只有与国家的义务推定共同作为制度确定的时候，前一种推定才可能是有效的。这后一种推定指的是国家权力要对公民生活予以干预，必须负有自证根据的义务。即对公民而言，可推定法律所不禁止的都是可为的，换言之,都是自由的；对国家而言，可推定为凡未找到法律作为准予干预的依据,则其干预就都是无效的，凡干预就是侵权。当这两种推定同时成为一种制度时，权利推定才是有意义的。”〔3〕
行政诉讼原告资格宪法依据的缺失，退而甘求一种人权推定的模糊规定的做法，形式上无疑使行政诉讼原告资格这一重要的裁判请求权利缺乏宪法的支持。由于我国不存在宪法诉讼和违宪审查制度，宪法规定的基本权利的保障是通过部门法实现的，是一种相对的，间接的保障，这就要求部门法与宪法之间存在良好的协调机制。法律技术上的完善尽管能弥补这规定的模糊，但明确规定裁判请求权和原告资格无疑是最优选择，诉权作为公民基本权利的保障性权利也应该由宪法明文规定在公民基本权利的专章之中。一方面对诉讼法尤其是行政诉讼法更好地贯彻宪法精神和理念，另一方面也是民主、人权保障的必然要求。同时，这也是我国履行国际公约的缔约义务与国际接轨的需要。在人权方面，中国在90年代开始积极参与国际人权活动，到目前为止，中国已是二十一项国际人权公约的缔约国〔4〕 。1997年中共十五大和2002年十六大的报告中都提倡尊重和保障人权，并且随着中国加入WTO以及保障人权在宪法修正案当中的规定，人权保障的法制化已是发展的必然选择。
二、制度变迁下的人权保障[④]
行政诉讼法第2条的规定“公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。而《若干问题的解释》第12条规定的“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可见焦点主要集中在三个变量：行为、司法保护的对象以及两者之间的因果关系。三个变量的任意变化都会导致制度设计的迥异，这三个变量中在我国变化最大的无疑是司法保护的对象从合法权益发展到法律上利害关系。“各国行政诉讼制度允许具诉权起诉之广狭，考虑到确保行政之灵活、法的安定性、避免滥诉所生之诉讼过量殃及司法之功能等”。〔5〕 (P138)可见，任何一个变量的变化都是各种因素综合权衡的结果。
而“任何制度安排都不过是宏观环境制约下要素结构变化的结果” 〔6〕 (P222)行政诉讼原告资格的变迁反映的绝非从1989年到1999年的十年间的变化，更多的是体现出建国以来，乃至建国之前中国社会的宪政意识和发展历程。同时“法律根植于文化之中，它在一定的文化范围内对特定社会在特定时间和地点所出现的特定需求作出回应”〔7〕 (P155)。为什么会出现这种变化？
“数千年来，官员总是说，刁民太多，管理太难——所以，官员总是把法律当作管理百姓的工具。数千年来，百姓总是说，贪官可恶，不治不行。——因此，百姓总想叫法律严格对待官员。”〔8〕 (P1)那么设定原告资格的本意是站在“官”的立场，还是反映“民”意呢？行政诉讼原告资格实际涉及到了中国宪政化的国家机关与民，以及如何处理权利与权力之间的关系等问题。1989年的《行政诉讼法》或者更往前推至1982年的《民事诉讼法(试行)》，乃共和国成立之后中国公法的真正起步。从立法上来看，《国家赔偿法》、《行政处罚法》《行政监察法》《行政复议法》等法律都是在这十年间颁布的。法律的内容涉及到了行政权力行使过程中的监督救济和事后监督救济，可见制定法的立法目的都转到了规范行政权、保护公民合法权益上面[⑤]。新中国成立后相当长时期内,学术界认为社会主义国家的法律都是维护人民大众根本利益的，不存在公、私法划分的问题，或者干脆说都是公法，然而这些观点并没有维持太长时间，中国社会结构自体制改革后开始了公与私的界分和对峙，并在人们的感情建构中取得一席之地，行政诉讼制度的建立是新的社会结构与感情建构在政治与法律上的体现，同时标志着行政法与宪法的肇端。〔9〕
江泽民同志在党的“十五大”报告中指出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”独立公正的司法制度是正确解决纠纷，对受害的公民提供充分救济、保障法律正确实施和实现司法公正的关键，也是当前法制建设的重要内容。一般认为行政权与司法权都是代表国家权力，之间是相互配合，只是分工不同。把行政权与司法权在执行法律、实行专政、综合治理等方面的共同性盲目扩大，导致了司法权严重的行政化。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。……如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量”〔10〕 (P156)。
对私人权益进行司法保障，其背后的基本是：“1、行政机关在本质上倾向滥权而侵害人民权益；2、容易滥权的行政机关必须受法律的约束；3、不论是避免行政机关滥权或保障人民权益，都必须藉由独立公正并具有法律专业的法院进行。”〔11〕 (P10)而在中国传统社会中，司法与行政不分且隶属于行政。在这种体制下，司法不仅不可能独立而且很难形成一套的审判制度和程序制度。
政府“法外行政”的传统意识深刻影响它对法治的接受能力、限度、速度，新中国建立的行政主导型的国家、社会体制强化了政府的权力，司法因诸多政治、历史因素的制约并没有取得和形成在现代国家所应有的独立性和尊荣地位，反而被融入行政体系之中，导致其依附性，更遑论权威性。如1951年制定的《人民法院暂行组织条例》，将各级法院视为同级人民政府的组成部分。我国在新中国建立以后的相当长的时间，司法一直受到行政部门的领导和监督，尽管1954年宪法废除了行政与司法不分的体制，建立了独立的司法机构和制度，确立了司法机关依法独立行使审判权的法制原则，然而1957年反右斗争的扩大化，导致司法独立被当作资产阶级的法制原则而受到彻底批判和否定，而公检法联合办公、当整理到审批案件、行政与司法不分的体制在实践中得到了广泛的应用。尤其是我国自社会主义改造完成之后，建立了高度集中的经济管理体制，行政权力介入社会生活的各个方面，司法机关的人财物都受到政府部门的管理和控制，司法机关事实上成为政府的职能部门，并且以保障行政权作为司法诉讼活动的直接目的。〔12〕 (P493)司法机关内部也实行行政官吏制，审判活动采取下级服从上级的行政模式进行操作，在这种情况下，司法机关不仅不可能独立，而且也不可能监督行政机关守法。〔13〕 (P296)
梅利曼所言“大陆法系的法律秩序的实行要依靠两个因素，一个是法典生效的时间，另外一个则是司法机关对此的反应”〔7〕 (P150)。行政诉讼法从颁布到现在已经经历了十几个年头，司法实践中关于行政诉讼争议的案件层出不穷。由于“立法时常‘超前’，又经常 ‘滞后’；法律规定有时流于泛泛，有时又失于琐细；一方面，人们经常抱怨无章可循，另一方面，人们又经常地漠视和违反规则。诸如此类的矛盾还可以举出很多，而不论原因可能是什么，有一点很明显，即这种情态客观上为创造性的司法活动保留了一个相当大的空间”。〔14〕 (P100)最高人民法院两次颁布司法解释试图来弥补制度漏洞与实践操作的鸿沟。司法解释无疑是司法机关最有法律意义的反应，法院对法律进行司法解释有很多规则，然而如何更深入地挖掘实在法的深层含义，也成为司法机关面临的难题之一。正如格雷在论《法律的性质和渊源》的讲演中所说：“之所以出现所谓的解释的困难，是在立法机关对之完全没有概念的时候——当时的立法机关从未想到今天会对该制定法提出这个问题；这时法官并不是确定当年立法机关心中对某个问题是如何想的，而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图”〔15〕 (P5)。最高人民法院根椐中国社会行政纠纷的现状及其所表现出来的多样性制定了新的司法解释，通过借用第三人的概念来规定利害关系人的原告资格，把原告资格的权益标准扩大到“法律上的利害关系”。
从合法权益到司法解释所确立的“上的利害关系”， 司法机关对公共行政的审查范围呈逐渐扩大之势，实际上所表现出来的是司法积极主义的彰显。尽管这完全符合社会的趋势和保障公民权益、监督行政机关依法行政的要求，然而司法解释对此作出规定的法律效力却颇值得人去玩味。新司法解释的所有规定都不能超越《行政诉讼法》的立法宗旨，这是由司法解释的地位所决定的。虽然新司法解释确实在许多方面给人以耳目一新之感，但是这种“新”决不是突破《行政诉讼法》的“新”，只是表明原来的司法解释在有关方面作了不恰当的解释，或者司法实践中作了不准确的理解。新司法解释或是恢复了《行政诉讼法》的本来面目，或是澄清了长期以来人们在有关问题上不准确的理解。《立法法》第42条第一款规定“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”而最高人民法院只有法律解释要求权，并无解释权。加上整个行政诉讼机制都是建立在宪法第41条这种推定的机制上，更使得行政诉讼原告资格的认定缺乏雄厚的宪政底蕴。一方面是司法实践中大量司法解释的涌现，另一方面却是法律对法律解释的明确限制。由此可见，最高人民法院的司法解释似乎有些师出无名的意味，司法积极主义若真正落到实处，必须是立法、司法、行政三方面的配合，而这都必须在宪法的文本中得到明确规定。
而原告资格某种程度上又成为限制行政救济的一道门槛。根据现行法律规定，越是法治化高的环节，人为设置的障碍越多，越是不畅，复议比信访的门槛高，限制多、诉讼比复议的门槛高，限制多，这样，就使绝大多数行政被侵权人进不了复议机关之门，更进不了法院，只能被迫去信访。而当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，其在信访路上还下不来。因为其往往错误认为，只要坚持信访下去，似乎哪一天总会有解决问题的希望（事实上也确有通过信访解决问题，甚至解决得比复议、诉讼还好的先例），以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多；〔16〕 因此，原告资格的设置必须考虑到在人权保障这个公共目标之下行政救济制度之间的配合和协调。
三、行政诉讼原告资格的宪政使命
美国学术团体联合会主席凯茨介绍的一个关于宪政定义的共识，包括三个方面：（1）宪政是由一组用于制定规则的自足或自觉的规则构成的，即宪法是“法之法”；（2）宪政是由意识形态和文化决定的一系列特殊道德观点，如尊重人的尊严、承认人生而平等、自由并享有幸福的权利；（3）任何有意义的宪政概念必须考虑到“合法性”（国家权力、公共政策和法律的合法性）和“同意”（人民对政府及其行为的承认和赞同）。〔17〕 恰当地说，行政诉讼原告资格包含了中国对宪政的不同理解，表达了不同的范式。
从宪法文本上看，1975年宪法和1978年宪法都把公民权利和义务一章放在国家机构一章之后，但现行宪法的修宪者决定将这一章的位置提前，以表示国家权力属于人民，先有公民的权利，才有国家的权力；同时，不仅增加了公民权利条款的数量，而且恢复了1954年宪法关于法律面前人人平等原则，扩大了公民的权利范围，增加了对公民权利的程序性保障条款。宪政意味着对于政府权力和公民权利的制度安排，它保障公民权利并制约政府权利。行政诉讼原告资格恰恰是中国宪政过程中的一个缩影。界定原告资格的目的“是为了防止滥诉，正确地执行司法审查的职能，是司法审查成为解决争端、保证行政机关核发地行使职权、尊重个人权益的工具，而不是成为妨碍行政的绊脚石”〔18〕 (P617)。 “如果没有一种由社会规范或惯例形成的制度制约，没有一种内化的或身体化的意识形态的约束，没有不同权力的相互制衡，我们没有理由相信由公职者代表的国家就一定会——且不说坚持不懈地——为社会的公益而工作”。〔19〕 (P18) 设定行政诉讼原告资格的出发点就是对政府行为“合法性”的质疑，拒绝对政府任何行为的同意和服从。
“西方自启蒙以降的，对包括行政诉讼在内的法律及其他社会制度的生成、发展与完善产生深刻、持久影响的思想观念无疑是自由主义的政治理念。”〔20〕 (P21)强调个人自由无疑是自由主义的核心内容。在自由主义的观念里，个人在社会群体当中具有优先性，社会群体仅仅是实现个人利益的途径。约翰•密尔认为，中国社会几千年停滞的原因，就在于“使一族人民成为大家都一样、叫大家都用同一格言同一来管制自己的思想和行为”，他并且将这种“使一切人都成为一样”的做法叫作“中国理想”。〔21〕 从发生学角度来看，中国社会的法治发展选择的是一条与西方法治截然不同的道路。用意义上的法治来衡量，中国的法治是一种外发型的法治，是随着西方列强的尖船利炮而来。中国的先进分子从“中学为体、西学为用”式的温柔的抵抗到主动漂洋海外学习西方的政治法律制度的转变也是一种痛苦的认识过程。从一开始宪政在中国更多的是一种“宪政之梦”，它饱含无数中国人国家富强的梦想。因此，从国家富强的目标出发，“国家优先、个人在后”便是社会主义中国宪政的主要理念。毛泽东同志在关于1954年宪法的草案的讲话中进一步阐述了这样的理念：“我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的写的。”〔22〕 (P131)因而，从宪法开始引入中国的那天起，宪政图景开始在中国人脑海中不再是海市蜃楼时，宪政就被注入深深的使命，也背负了沉甸甸的历史包袱。所以，“宪政从西方的‘个人人本主义’转换为中国的国家主义是非常的事情。”〔23〕 (P172)在50年代至70年代，由于国家对社会高度的垂直整合，中国人基本上都是通过作为“纵式社会”的基层组织的单位或社队参与社会过程的。人们的社会活动一般是代表单位(城里人)或社队(社员)的活动，或者是在单位或社队内部发生的活动。近20年的改革开放使城里人不再完全依附于单位,使人从社员变为村民，于是，个人的归属(客观的)和认同(主观的)在制度上具有了从单一性向多样性变化的条件。〔24〕 就法的属性来讲，不同人的不同利益需求、人们对法可能产生的不同理解、法所可能产生的冲突的解决，在当时特定的年代里都被消解在统治阶级意志的经典命题中。[⑥]从80年代早期延续到90年代，围绕法的社会性与阶级性的问题，法学界进行了较多的讨论。〔25〕 这场讨论面对现阶段我国统治阶级（人民）内部的利益分化现象，强调法应当具有调整人民内部利益的功能。行政诉讼法当中原告资格的存在，无疑表明公民具有了自己独立的利益主张，也摆脱了法仅仅是阶级统治工具的束缚。
“在中国，宪政在1905年似乎就有了端倪，但是，必须在文化上先有突破，否则，真正的民主制度难以建立”。〔26〕 (P228)中国传统文化中从未有过权利这一概念，其进入中国端赖鸦片战争后的西学东渐，并且极大地影响了其后的中国政治历程。不论是清末的新政，还是民国政府，都可以看出“权利”在其中挣扎求活的努力。但是，20世纪前半期一方面是因为内外交困的国际局势，更重要的因为中国传统极权势力的巨大惯性，“权利”始终难以成为中国政治的主导性话语，并于1949年以后彻底从中国政治话语的辞典中消失殆尽。它的重新出现，要等到1978年的改革开放。但由于对这一词汇的生疏，在80年代前半期，中国知识阶层中不少人甚至分不清“权力”与“权利”之间的差别。到了今天，混用这两个概念的文字依然不时出现。
1987年实行的《民法通则》在第7条规定“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家计划，扰乱社会经济秩序”，第73条更是强调“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。而对个人财产的规定仅仅是在第75条规定“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”很显然对公民的个人权益的规定采用列举的方式，但从逻辑上看却不周延，难免挂一漏万。令人欣喜的是宪法修正案当中规定了 “国家尊重和保障人权”，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，把对合法的私有财产放到社会主义公共财产同等重要的地位。这次修宪对私有财产权和人权的处理，既是大势所趋，也是民心所向。私有财产（包括生产数据和股权等非劳动收入）在中国的大规模存在已是不争的事实，非公有制经济在国民生产总值中的比例已近一半；修宪前的调查发现，93%的城市居民希望修宪以保护私有财产〔27〕 。从立法政策上来看，立法的重心已经不仅仅是强调国家权益，而是逐渐突出私人权益在社会中的地位和比重。这表明中国社会开始由单一的国家主义开始逐步向国家主义、集体主义和个人主义多元化倾斜。[⑦]
四、 合法权益：国家权力与公民权利的博弈均衡
行政诉讼原告资格预设了需要协调的是行政权与相对人之间的关系，行政权与司法权的关系、司法权与公民权益之间的关系。如何理顺司法权与行政权的关系，是始终贯穿于行政诉讼法的一条主线。“从整体上来看，行政诉讼中司法权与行政权的关系应当表现为行政权自觉接受司法权的监督，司法权尊重并公正地审查行政权。”主要表现在两个方面“一是在横向上体现为行政诉讼受案范围的宽窄，反映司法权对行政权监督的广度；二是在纵向上体现为司法审查程度的深浅，反映着司法权对行政权监督的深度。”〔28〕 这就需要涉及到司法权的本质是什么？需要考虑到行政诉讼制度设置的本意是什么？而探求这些问题的答案无不和宪政息息相关。
原告资格是顺应宪政？还是对宪政化的背离？这就不得不涉及到对“合法权益”的理解。《民法通则》第75条第二款规定“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”应当可以看作行政诉讼法合法权益表述的渊源。合法权益对原告资格的制约作用表现为：原告所主张的要求司法权予以保护的权益应当是受法律确认和调整的权益；应当是基于公民、法人或者其他组织法律地位和身份所享有的合法权益。依合法权益来确定原告资格，确实大大增加了司法解决行政纠纷的效率、且简明扼要，更便于法官的实际运用和操作。在当时特定的年代里，也确实起到了应有的效果。
从利益上的一致性到利益的多元化，从法定权益到利害关系的变化，这一方面说明人们权利意识的增强，另一方面也说明诉讼利益保护的范围确实在逐渐扩大。法定权益的局限性表现在立法的滞后性，不能囊括万物、穷尽宇宙。一旦原告所主张的权益在法律找不到依据时，就有可能被排斥在救济途径之外。厘定合法权益范围的路径主要由三种：其一，法律未禁止或反对的；其二，法律确认的；其三，法律明确规定的。并且，在表面上，三个路径因强调之重点不同，其有关合法权益范围的结论似有从宽到窄之差异。但实际上，合法权益只是一个形式要件而非实质要件，即只要具体行政行为与原告权益有利害关系，即可赋予其原告资格，而不是要求原告权益必须是合法权益。原告权益的合法性审查与保护是诉讼程序开始以后的事情。原告对诉权的行使是为了保护其在行政法律关系中的合法权益，而原告对起诉权的行使和原告资格的取得是为了保护诉权的真正行使。我们很难想像，某个具体行政行为属于可诉案件，但与该具体行政行为具有法律上的利害关系的行政相对人或者相关人，却因以其权益不合法为由而不能取得原告资格和起诉权。原告资格和起诉权作为启动诉讼程序的保障，只是一种程序性的救济权利，只要存在法律上的利害关系，其本身就是合法的和受法律保护的。“无论各项制度创新或改革之间存在怎样的差异，无论提供制度产品的政府行为之内容是怎样的迥然不同，公法的使命依旧是万变不离其宗的。一言以蔽之，公法旨在追求和确保政府行为的合法性。”〔29〕 由此可见，公民的权利是否合法与政府行为合法性之间不存在必然的联系，换句话说即使公民的权益与法律规定不一致并不能得出政府行为就是合法的结论。
目前的实践做法，实际上是把合法权益的适用范围扩大化、审查期间提前化。制度设计的一厢情愿，而忽略了行政诉讼本身所应具有的价值趋向和性，而把把实然应然化。原告资格的如此设定既和行政诉讼所规定的诉讼目的相适应，又暗和了二十世纪90年代社会所处的特殊时期。一方面是中国传统文化与宪法相结合所转化的“国家主义”，另一方面是改革开放以来“个人权利”逐渐成为公众话语的趋势。原告资格在制定之初，更多的是一种协调，通过协调国家主义和个人主义在中国社会中的比重，使国家权力和公民权利在国家运行状态中达到一种和谐与平衡。行政诉讼原告资格对公民权益既保护和限制的双重职能，止于合法权益，是国家权力与公民权利博弈的暂时均衡，反映了在现有宪政结构下国家控制公民的限度。我国行政诉讼原告资格体现了中国当地行政法学者建构行政法治的初步努力，它不仅是继受传统理论的产物，更是面对国家治理难题的应对之策。
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[①] 根据申诉、控告的原因是否涉及到自己法律上的合法利益为标准划分为政治性权利和非政治性的申诉权、控告权。可参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版第232页。
[②] 如美国宪法第5、14条修正案；日本宪法第31、32、34和38条；德国基本法第101、104条。
[③]《公民权利和政治权利国际公约》第14条。
[④] “由于国家——社会关系理论尤其注重考察制度与其所处的社会环境二者之间的相应互动关系，因此，它对于分析近代上变迁中的社会及中国当前的体制改革运动，尤其具有重要的参考价值。”参见吴清：《国家－社会关系：变迁与的政治动力之迷》，《上海社会科学院学术季刊》，1994年第3期，第97页。当我们从国家与社会关系角度来探究制度变迁的动因时，实际上是以系统论和制度发生学的解释模式从制度与环境之间的互动关系为逻辑起点的。换言之，制度、社会、国家之间的多元互动行为构成了制度形成与变迁的一般过程。
[⑤] 《行政处罚法》第1条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”《行政监察法》第1条规定，“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能根据宪法，制定本法。”尽管这些法律都涉及到了或在客观上起到了保护公民合法权益的目的，但立法目的还是主要集中在对行政权的规范，保障和监督行政机关有效地实施行政管理。
[⑥] 郭宇昭在阐述法的概念时，注意到我国除了工人阶级外，还存在农民和其他劳动者。但是作者用“广大劳动人民的意志”消除了可能的利益冲突带来的潜在紧张，圆通地维护了“法反映的统治阶级意志具有统一性”的经典命题。参见郭宇昭《试论法的概念》，《法学研究》1981年第2期。
[⑦] 如果从规范主义角度来看，中国社会这种立法重心的转变同样可以看作保守主义和自由主义之间的均衡。“保守主义者们更有可能信任我们统治者的德性和高贵精神，而自由主义者们从‘个人主要受自利动机的左右’这一假定出发，急于确立一套专为保护个人自由而设计的原则和规则。”（参见【英】马丁·洛克林《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第89—145页）而行政诉讼原告资格目前的规定一方面在某种程度上满足了保护个人自由的需要，而另一方面则维护了国家主义的威权。
