公益性民间非政府组织与行政指导

摘要：当前，我国正处于建设有特色社会主义、创建和谐社会的关键时期，如何认识社会上广泛存在且日益壮大的公益性民间非政府组织并充分发挥其积极的社会作用，对于吸纳民间资源自觉参与国家建设，促进社会和谐、稳定、健康发展意义重大。本文试通过对两个治安类案例的解析，略述公益性民间非政府组织的生成基础、存在状态、社会作用与发展趋势及行政指导对其产生的重要影响，以期抛砖引玉。

关键词：公益性民间非政府组织     社会和谐发展     行政指导

背景案例（一）：“打哈欠”QQ群于去年8月由宁波网民“长明灯”发起成立，是浙江最大的民间志愿反扒队。至解散前，该反扒队共行动50多次，抓获小偷近120名。其最为宁波网友称道的是在网上发布了“小偷地图”。“长明灯”向记者描述了解散的经过：1月6日，他们抓获了包括抢女孩手机在内的3名小偷。当日晚上，一名志愿者被当地派出所要求“协助调查”，原因是小偷向警方投诉系被反扒队员“殴打”。他也被叫去问话。为不让家里人担心，“长明灯”决定解散反扒QQ群。早报记者昨日从国内多支民间反扒队获悉，他们正借助开始“联盟”———“同城联盟”甚至是“全国联盟”。而仍在建设中的全国民间反扒大联盟上，已有厦门、宁波、武汉、成都、广州等11个城市的反扒组织加入。①       

背景案例（二）：中缅边境的女子缉毒护村队。卡南村，位于中缅边境的云南省瑞丽市勐卯镇，是一个典型的景颇族村寨。过去的20年中，60%的男性村民参与吸毒贩毒，罪恶的毒品毁灭了将近一半的家庭。这个村子它是属于常住人口较少，吸毒人员较多的村寨，吸毒人员多数为男性公民，寨子的寨容寨貌十分恶化，邻里关系较差，偷盗现象也时有发生。2002年的1月，深受毒品危害的卡南村妇女们终于站了出来，在当地政府和公安边防部队的支持下，她们成立了卡南村缉毒女子护村队。她们分别是：队长排相南，队员赵来友，金会花，杨翠英，排麻途，麻宝，石勒边，孔麻孟，因为她们的介入，在近五年的时间里，寨子里没有增加一例吸毒人员，村里更是没有人贩卖毒品。②

非政府组织，全称是Non-Governmental Organization(简称NGO)，或Non-Profitable Organization(简称NPO)，也叫Third sector(第三部门) 。就是我们日常所称的“民间组织”或“社会团体” ③。关于非政府组织的特征，根据美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·M·萨拉蒙教授的观点，主要表现在以下几个方面：一是组织性，二是私有性，三是非营利性，四是自治性，五是志愿性。④有关非政府组织的总体概念和特征，笔者对上述观点基本表示认同。本文时下关注的是中国的非政府组织按照什么标准如何分类以及公益性民间非政府组织在中国当前非政府组织体系中的定位问题。目前对非政府组织的分类可谓标准不一，类别多样。出于本文论述的考虑，笔者试作如下划分：根据是否经过官方主管部门审查、登记为标准，非政府组织可分为正式非政府组织（已审查、登记）与民间非政府组织（未经审查、登记）；根据是否合乎现行国家立法为标准，民间非政府组织可分为合法性的民间非政府组织（如案例二中的护村队）与非法性的民间非政府组织（如黑社会组织）；根据组织行为的利益趋向的不同为标准，合法性的民间非政府组织可分为私益性民间非政府组织（如同乡会）与公益性民间非政府组织（如反扒队）。至此，笔者可以将公益性民间非政府组织定义为：公民志愿且自发组成的以实现社会公益为目的未经政府有关部门审查、登记就开展活动的自治性、非营利的一种合法民间结社形式。（本文仅从治安类公益性民间非政府组织的角度进行论述，公益性民间非政府组织还存在环保、扶贫、救济、、赈灾、福利等诸多种类，在此不作阐述。）

一、公益性民间非政府组织的生成基础简析

    从社会人类学的角度看，人的行为源于一定的动机，动机又源于一定的需要。就公益性民间非政府组织的形成而言，这种需要除了源自组织成员内部的需要之外更多的是源自组织外的社会大众的需要。以目前国内许多城市的“反扒队”大量涌现为例就足以说明这种需要的迫切程度（见案例一）。村里吸毒的多，治安乱，所以我们就团结起来，保护我们的村寨（见案例二）。随着社会改革的不断深化，关系到民众切身利益的许多社会问题必将不断凸显亦或滋生出来，只要有社会问题出现，社会必然要以一定方式来应对。如果问题突出，影响较大，甚至关系到国计民生，一般来说国家都会出台一些、政策、办法，组织相应的人员、机构着手去解决。但问题在于不论国家力量如何强大、应对措施如何到位，也总有一些政府鞭长莫及甚至不宜由政府出面解决的社会问题出现。由此，在社会问题治理方面会出现政府管理方面的真空地带，而这一真空地带产生的问题又亟待解决。如此，公益性民间非政府组织的出现便不难理解了。以上可以概括为社会需要是公益性民间非政府组织生成的社会基础。

自从人类进入阶级社会，国家出现以来，在社会治理方面除了国家这一重要管理主体之外，社会本身作为一个自我管理主体在社会问题处理方面可以说从未缺席过。只不过在不同的历史时期其参与社会问题治理上的广度与深度有所不同罢了。如出现在西方资本主义世界的“小政府大社会”与“大政府小社会”的反复博弈就足以说明社会本身的自我管理在人类社会发展过程中的不可或缺。国家与社会在处理社会问题上除了有分工同时还存在合作的情形，即有些领域国家与社会分工明确，有的领域则属于国家与社会共同管理。由于管理主体的不同，在各自的管理形式、方法等方面相应的会存在一些区别。目前我国正处于建设社会主义和谐社会的重要历史时期，和谐社会，不是没有矛盾，而是在出现矛盾的时候能够以和平的方式化解矛盾。按照马克思主义的矛盾理论，在国家与社会二元结构的对立统一关系中，社会不仅仅是被管理者，还是社会问题的参与者、解决者和管理者，是矛盾的一方主体。因此社会问题离不开社会本身的参与。而民间力量参与社会治理的主要载体就是民间组织。群体的力量永远是大于个体的，荀子的“人能群”⑤早已给出了民间成立组织的理由。社会不能缺席与自身相关的社会问题的处理可以说是公益性民间非政府组织生成的又一缘由。这是公益性民间非政府组织生成的学及基础。

关于公益性民间非政府组织的合法性问题目前尚有争论。以案例（一）中的民间反扒队为例，山西省社科院研究员秦永雄说，民间反扒符合人们嫉恶向善、扶危助困的普遍道德准则，具有道德示范意义。他说，民间反扒有法可依，根据中国刑事诉讼法规定，“对正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的人等四类人员，任何公民都可以将其扭送司法机关处理……”。太原市公安局副局长张金维表示，从大体上来说，对太原市的民间反扒行为，公安机关予以肯定和提倡，但前提是只能抓不能罚，不能越权。山西社科院政法所研究员温万名说，目前对反扒行为的范围没有明确界定，民间反扒的度很难掌握，也难以监管，群众出于义愤，难免失去控制，进而侵犯小偷的人格权和人身权。民间反扒人员若动机不端正，则可能适得其反，甚至与小偷一样危害社会。有关专家也表示，靠民间自定制度规范反扒行为并非权宜之计，国家应尽快出台相关法律法规，对民间反扒作详细界定和规范。⑥浙江公安高等专科学校治安理论教研组专家陈晓济认为，民间反扒“值得在精神上赞扬，但却不值得在现实中鼓励”。这种“私力救济名不正则言不顺，是以公权力的依法行使来限制私力救济和同态复仇，宁波‘打哈欠’反扒队的‘私力救济’并不符合法治精神”。

⑦山西省社科院社会学所副研究员、副所长丁润萍：“民间反扒队”的出现有其必然性。它针对的是一些公共场所出现的经常性的抢包、盗窃等违法犯罪活动，而这恰恰又是警方控制不了的薄弱区域。对于打击违法犯罪、保护群众人身财产安全、维护社会秩序，“民间反扒队”起到了积极的促进作用，同时也感染更多的人与犯罪分子做斗争。就弘扬见义勇为精神而言，是值得肯定和提倡的。但是，民间反扒组织的存在毕竟缺乏法律依据，依法应该解散。⑧结合案例（二）中官方的支持态度，不难看出。对待公益性民间非政府组织的合法性问题主要存在两种对立观点，一种是支持、提倡，主要来自官方与部分学者及广大民众，一种是认为不合法或合理但不合法，主要来自学界。对于这两种观点，笔者支持前者。理由如下：

首先，公民组建公益性民间非政府组织有法律依据。如：宪法第35条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；宪法第2条第3款：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理和文化事业，管理社会事务。”上述两条款为公民结社和参与国家、社会事务管理提供了宪法依据。《民法通则》第93条：“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失而进行管理或服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用”。刑法第20条：“为了使国家、公共利益、本人或他人的人身、财产免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任”。刑事诉讼法第六十三条：“对于有下列情形的人，任何公民都可以立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理：（一）正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；（二）通缉在案的；（三）越狱逃跑的；（四）正在被追捕的”。这几个条款又为公益性民间非政府组织参与社会及司法事务提供了基本法律依据。其次，关于成立民间组织一定要符合《社会团体登记管理条例》中的成立要件并履行审查、登记程序的说法，笔者认为是不妥当的。符合该条例的规定，当然可以成立相应的社团组织；不符合该条例的规定要件不能成立符合该条例规定的组织但并不意味着不允许成立其他类型组织。总之，民间组织存在的形式很多，即包括符合《社会团体登记管理条例》等行政法的组织，也包括不符合条例但符合其他法律的组织，一句话，民间组织生成与发展的法律依据并非只能是行政法。之所以在公益性民间非政府组织的合法性问题上出现反对声音，主要源于对上述相关法律的曲解。另外，否认公益性民间非政府组织的正当性与合法性的深层原因笔者认为可能是对公权力只能由国家机关行使的偏见。以上可以说是公益性民间非政府组织生成的合法性基础。

二、当前公益性民间非政府组织生存状态及环境解析

通过对上述两个案例的分析，笔者认为公益性民间非政府组织在当前的生存状态及环境可以作如下几个方面的概括：

（一）组织结构较松散，成员一般限于熟人亦或志趣相投的人群之间，规模一般不大，活动以地域为限。组织者与成员间私人关系紧密，互信度高，上下级关系不明显，民主色彩浓厚，组织的领导者主要是基于个人威信与工作能力而被组织成员所公认。成员之间没有明确的具体分工，职责一般相同，分工往往在处理具体问题时临时做出安排。组织易成也易散。

（二）活动经费基本是成员自己承担。组织成员的兼职性、行动的公益性决定了公益性民间非政府组织不同于经过官方正式审批的正式的非政府组织需要办公场所、员工工资、注册资金等庞大费用支出，虽然需要一定的活动经费，但一般仅限于少量的、通讯等费用，组织成员一般能够自行负担。

（三）从组织行动上看，一般由组织者负责成员联络，安排任务，协调各方面关系，进行必要的内部经验交流与培训。活动方式灵活，有定期不定期之分。活动内容一般仅限于组织成立目的之范围。在组织活动时能有意识地自觉在现行法律框架内行为，表现出很强的守法性与自保性。
（四）社会接受程度较高。公益性民间非政府组织因其活动性质的公益性决定了他们能够得到社会民众的普遍支持与认可。但不可否认存在反对的声音，如案例中的小偷、贩毒、吸毒者与一部分学者。

（五）官方与学界的态度。官方基本持肯定与支持态度。从现有的资料看，目前还没有发现来自官方的明确的反对声音，最多是不表态。相反，学理界除了部分学者支持外却也有部分学者明确提出了反对意见。官学两方之所以在此出现对立，笔者认为官方可能更多的是考虑公益性民间非政府组织在实践中表现出的公益性有利于自己的社会管理工作并且行为本身不违法，官方注重的除了行为合法性之外更多的是关注行为的社会实效性。对于官方的这种明确支持至少是不反对、默许甚至是冷眼旁观、不表态的明智做法笔者是极为欣赏的，如若社会问题政府处理不好又反对民众自己去解决进而激起民愤那才是十足的傻瓜政府，反之，放手让群众去解决政府解决不好群众又喜欢自己解决且不违法的社会问题，政府名（宽容、民主之名）利（群众替政府分忧、政府又不用买单）双收，何乐而不为呢？而学界部分反对声音可能表明学术理论界更偏重于从完善、加强、巩固各自即成理论体系的角度看待公益性民间非政府组织，至于在社会过程中不断生发的一些新生事物与现象对业已定型的原有理论的冲击缺少必要的反思与足够的关注。

从背景案例可知，来自官方的态度对于公益性民间非政府组织的影响很大，有时甚至决定其生死存亡。案例（一）中的反扒队在队员被诉后从现有资料看没有得到官方的明确支持，仅仅因被叫去“协助调查”怕家人担心就导致解散。而案例（二）中的护村队在得到官方明确支持后，不仅组织规模日益壮大，且历时5年而不衰。成员有着强烈的自豪感、成就感和归属感。笔者认为出现此种反差更主要的原因不只是护村队知道自己行为合法，而是得到了官方的明确支持甚至是赞赏，对于的普通民众而言，官方行动上的支持可能要比国家立法的支持更合法。例如郭春辉案，在得到官方明确支持的情况下，即使郭因此牺牲，不但没有导致反扒队解散，反而激励该组织进一步发展壮大。⑨

（六）法制环境尚待完善。关于公益性民间非政府组织的合法性问题前文已做分析，这里不再赘述。笔者在此需要说明的是完善的法制需要在立法上能及时地予以明确的表达而不是让人们通过对国家相关立法的综合分析再去做出正确的逻辑判断。诚然，法制的完善在社会变革急剧发展的今天不可能指望在朝夕之间，它需要一定的时间。然而从的角度看，法制的不完善是绝对的，绝对完善的法制永远是法治社会的目标而不可能是阶段性成果，立法者的任务是使现行不完善的去不断接近目标而不是达到。因此，对待处于社会流变进程中的公益性民间非政府组织这一新生事物，社会能否给予一个宽容的环境对于它的发展而言可以说是至关重要的。尤其是处于社会智识之颠的学术理论界，在完善现行法制，推动社会进步，扶持新生事物方面更应当起到积极的建设性作用而不是相反。

三、公益性民间非政府组织的社会作用试析

从前文所述两背景案例内容可知，公益性民间非政府组织在社会上所起的积极作用应当说是非常明显的和主要的。结合本案，其积极作用可概括如下：第一，对盗窃贩毒分子给予了有力的打击，有效地改善了当地治安环境，保护了当地群众人身财产安全。（反扒队四、五个月抓获窃贼近120名，护村队连续5年保证村里不增吸毒人员不进贩毒人员）；第二，节约国家司法资源，降低治安社会成本（活动经费自筹自支，人员不占国家编制）；第三，缓解警力不足，提升政府形象（中国警力严重不足已是不争的事实，政府对该类组织的支持从社会实效上必将得到人民对政府的支持）；第四，密切干群关系，利于社会和谐（坚持群众路线的具体体现）；第五，激发公民社会责任意识及主人翁意识，养成社会正义理念，增强民主法治观念；第六，为公民直接参与社会管理提供活动平台，利于锻炼和培养民间人才与社会精英。
在看到公益性民间非政府组织的积极社会作用的同时，也不应忽视其潜在的和可能的消极影响。由于此类组织没有经过国家有关部门的审查、登记，缺少官方的必要监控，从学理上分析存在异化的可能，即转化为违法的民间组织（尽管这种可能性并不很大）。但我们完全可以通过官方积极的行政指导与其加强沟通，并给予必要的监督从而做到事先防范（案例二就很典型）。鉴于该类组织结构松散又无必要的组织财产作支撑，一旦在行动中组织成员遭遇到伤亡等不测事件亦或给组织外人员、财产造成损害，就很容易使组织在承担法律责任问题方面陷入被动并进一步影响组织的存在发展（见案例一）。当然，这一问题也可以通过法律技术手段加以解决，如为组织成员购买相关保险，通过立法表彰抚恤相关人员，也可以设立专门的基金会为公益性民间组织的行动提供资金支持。

总之，公益性民间非政府组织的社会作用是利远远大于弊，而所谓的“弊”通过有关方面的努力也是能够克服的。即使暂时不能克服避免，也是瑕不掩瑜。因此，可以说公益性民间非政府组织的存在与发展对于建设有中国特色社会主义，创建和谐稳定的社会关系是起着巨大促进作用的，社会各有关方面应当予以重视。

四、公益性民间非政府组织的发展趋势分析

通过上述分析，再结合西方国家非政府组织的发展状况，从经验主义和多元主义的视角看，公益性民间非政府组织作为一支重要的民间力量参与社会建设其发展势头是日益强劲的，也是符合发展的。但就公益性民间非政府组织在一个特定国家的特定历史阶段的发展状况来说则可能存在许多变数。目前我国的公益性民间非政府组织在发展问题上可以说是机遇与挑战并存，影响其发展的因素很多，既有组织内部的各种有利与不利因素，又有来自组织外的综合环境的影响。笔者认为，当前我国的公益性民间非政府组织在发展趋势方面基本呈现出三种态势。第一种是没有得到当地官方的明确支持，官方的态度是睁一只眼闭一只眼，对其存在发展持旁观态度，组织行为对社会、国家有利，其不表态最多暗自高兴，如果出了问题则一切要你组织自己扛。对于这类组织而言如果其本身缺乏必要的风险意识、法律知识和有效的自我保护措施，又得不到社会有关方面（如知识分子阶层的智力）支持的话，极易在遇到“问题”时走向解体（如案例一）。反之则能够继续发展下去。第二种是在得到官方明确的支持、肯定的情况下，通过接受来自官方的行政指导，⑩组织合法性得到有效保证，组织成员普遍具有自豪感、成就感、荣誉感、归属感，只要组织任务长期存在，该组织一般就能坚持发展下去（如案例二）。第三种情形是如果前两类情况下的公益性民间非政府组织能够长期存在发展，在内外有关条件改变，时机成熟后，有可能依据《社会团体登记管理条例》转化为受行政法规范的正式的非政府组织。

综上所述，笔者建议，对待目前社会上日益增多的公益性民间非政府组织，政府不宜用高标准的《社会团体登记管理条例》限制其发展，也不应放任自流，任其自生自灭。应有所作为，通过必要的行政指导的方式来支持、引导其发展。对于学术理论界而言，应充分发挥自己的智识优势和社会影响力，对公益性民间非政府组织多加关注、宽容与支持。对公益性民间非政府组织自身而言，应当一定程度的加强组织内部的管理与成员自律，在处理涉法问题时一定要学会依法办事，依法维权，妥善处理好公益与私利的关系。以此推动我国的公益性民间非政府组织健康发展，发挥其应有的历史作用。

--------------------------------------------------------------------------------

【1】 引自：中山国际网∕资讯∕浙江最大民间反扒队无奈解散。摘自：东方早报，2007－01－19。

【2】 引自：CCTV.COM—[新闻会客厅]中缅边界的女子护村队。

【3】 何云峰、马凯：《当前我国非政府组织（社团）发展面临的主要问题》，载《上海师范大学学报哲社版》，2004年，第一期，第26页。

【4】【美】莱斯特·M·萨拉蒙等著，贾西津等译：《全球公民社会——非营利部门视野》，社会出版社，2002年，第3—4页。

【5】《荀子·富国》

【6】 引自：长城在线∕新闻中心∕中国出现民间反扒队，专家呼吁立法加以规范。2006－05－10。

【7】 引自：中山国际网∕资讯∕浙江最大民间反扒队无奈解散。摘自：东方早报，2007－01－19。

【8】 引自：人民网∕山西视窗∕社会生活∕路见盗贼就出手――对话山西首个“民间反扒队”。

【9】 见：新浪网∕新闻中心∕郭春辉被追认为革命烈士，2007－02－15，转自《河北日报》。

【10】根据行政法的基本原理，行政指导应当成为行政主体的不具有强制力的法定职责行为。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等出版社，1999年10月第一版，第十五章第一节，247－251页。