我国教育财政投入法律救济的问题及对策
关键词：教育财政投入；法律救济；问题；对策
目前，教育财政投入的保障在实际生活中仍不尽如人意，“人人享有受教育的权利”的目标还远未实现。造成这种状况的缘由固然很多，但教育财政投入法律救济制度的缺陷是最重要的因素之一。教育财政投入救济作为事后的补救与事前保障相对应，共同构成权利保障的完整体系。教育财政投入的保障除了立法、执法和监督的事前保障之外，还必须有相应的法律救济保障。本文就此作粗浅的探讨。
一、教育财政投入法律救济的意义
1. 保障学校及师生的合法权利
通过教育财政投入法律救济可以保护教育法律关系主体特别是学校、师生在教育活动中的合法权益。“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利”，民主最基本的涵义是公民的合法权益不受侵犯，受到侵害之后能够得到恢复和补救。实现这一点的要求，关键在于要为相对方的合法权益提供必要的保障，在教育财政投入领域中也是这样。我国的学校及其师生作为社会生活中的法人和公民，具有自己的多项权利，其中最重要的是教育财政投入经费到位的权利，尤其是《教育法》、《教师法》及其他法律法规又赋予了他们一些独特的与教育财政投入相关连的权利，这些权利都需要得到保障。如果没有教育财政投入法律救济，那么当这些权利受到侵害时，没有途径使其得到恢复和补救，有关教育财政投入法规也就成了一纸空文，变得没有意义。因此，强化教育财政投入救济保障，能更好地保障教育财政投入相对人如学校及其师生的合法权益。
2. 维护教育财政投入法律的权威
通过教育财政投入法律救济维护教育财政投入法律的尊严。教育财政投入法律的权威性是教育法治化、规范化的起码要求。教育法律权威的维护不是靠强制力威胁，而是民众的认同。取得民众认同的渠道在于公正的执法和司法。立法者仅靠诠释法律的公正性还不足以维护教育法律的权威性，政府财政部门、教育行政机关在财政投入和管理过程中的公正性是维护教育法律权威性的根本。通过教育财政投入法律救济，对教育行政部门以及其他国家机关的违法行政或管理的矫正、对受侵害的相对方进行法律上的补救，则是维护教育法律权威性的重要措施。
3. 促进政府依法治财
以法律手段管理教育财政投入是国家的一个基本经验。长期以来，我国只注意到通过制定法律、实施法律，使学校、教师有法可依、有法必依。而对于政府权力的滥用有可能带来的消极影响却认识不足，因此在法律上对政府权力的控制和约束较少。尤其是对教育财政投入不到位、不合法缺乏制约。而法律救济制度，尤其是其中的行政救济制度，其着眼点在于保护行政相对人的合法权利和规范、监督行政权力，如我国的两大行政救济法《行政复议法》和《行政诉讼法》都在第一条开宗明义地指出，立法的目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。教育财政投入法律救济制度具有制约政府教育财政投入行为，预防和控制国家教育机关及其授权组织的侵权行为的功能，能够促进国家机关加强内部监督管理，增强国家工作人员的法制意识，如果教育财政投入相对方能够明确自己的合法权利，寻求司法或行政救济，这就能够促进政府财政部门以及有权部门加强自我管理。在根本上说，教育财政投入法律救济可以促进政府财政部门、其他国家机关依法行政和管理，确保其教育财政投入活动的合法性、公正性和合理性。这对于督促政府依法治财是很有意义的。
二、我国教育财政投入法律救济的问题
1. 教育财政投入法律救济受案范围太窄
我国对教育财政投入法律救济的理论研究还跟不上形势的，教育财政投入法律救济理论研究还比较薄弱。无论从理论上，还是从司法体制上，对教育财政投入的法律救济问题一直存在较大争议。从理论上看，教育财政投入的性质和司法保护手段尚无定论；从实践上看，现行司法体制虽然建立了行政诉讼制度，在一定程度上为学校和相对方告政府提供了某种可能，但是行政受案范围不包括因受教育财政投入不足受到侵害而起诉政府的案件。如行政诉讼的受案范围只局限于具体行政行为，法院无权对抽象行政行为和内部行政行为（比如教育财政投入问题）进行审查。法院以不属行政诉讼范围为由避开对教育财政投入的裁判，表明对教育财政投入的行政行为采取诉讼途径寻求救济有困难，立法范围对教育财政投入行为作为内部行政行为不可诉是起诉被驳回的原因。这就导致了我们的教育财政投入法律救济理论不能很好地为实践的发展提供有效的理论支持。因此，我国亟需加强对教育财政投入法律救济制度的理论研究，以推动我国教育财政投入法律救济制度的进一步发展和完善。
2. 教育财政投入法律救济规定不健全，各个法律、法规之间多有冲突
国外宪法对教育财政投入的保障都有规定，正如大须贺明分析《日本宪法》第26条时所言：“一方面，该条款对作为受教育权者的国民，保障了他们具有请求国家采取措施以完善各种教育外部条件的具体权利，即为教育提供必要的财政支出、设立和管理有关设施、制定有关制度等等；另一方面，为了确保教育内容能够得以实现，它又对国家课赋了这样的具体义务，即规定国家必须履行上述积极性作为。” 但我国宪法对教育财政投入的规定相当粗略、含糊，义务教育是否免费都无规定，至于学习机会和条件权方面的规定就更抽象了。总的来说，我国教育财政投入的“方针条款”色彩极其浓厚，加上违宪司法审查制的阙如，实际上教育财政投入只是国家政策的裁量目标，不具有可诉性。教育财政投入中的行政权具有主动性和广泛性的特点，其对我国教育的各个领域、各个层面影响甚大。因此，有关教育的法律、法规虽然较多，但其重心并未放在行政相对方权利的救济上，涉及教育财政投入法律救济内容的极少。这反映出传统的治国思想对我国立法指导思想仍有极大的影响。与此同时，处于少数地位的一部分法律救济规范规定得也比较原则、抽象，有些甚至模糊不清。就行政检察监督制度来说，我国行政监察法虽然规定对行政教育财政投入进行监督，但对监督的方式、途径、效力等方面的规定不甚明确，缺乏可操作性，从而导致现实中对政府教育财政投入的检察监督往往流于形式。
3. 财政投入司法制度不健全
我国的教育司法制度处于起步阶段，尚在探索之中，还没有形成完整的体系。因而，教育财政投入司法制度也就不健全，主要表现在：第一，教育司法专门职能机构亟待建立和健全。教育法庭组织上的专职化和相对独立化是建立和健全教育司法专门职能机构的当务之急。虽然我国在个别地区人民法院内部设立了专门的教育司法职能机构———教育法庭，但目前只是处于试点和探索阶段，而且其组成人员往往是兼职的，审判职能也常常由其他职能法庭代理，缺乏相对独立性和职能的完整性。同时在认识上也不到位，在司法理论和实践中，仍存在着有无必要设立教育法庭的争议。这不仅影响教育财政投入司法救济的进程和质量，而且也阻碍教育财政投入救济的途径。第二，教育财政投入行政裁决缺乏制度化、法律化。教育财政投入行政裁决不仅是行政机关的执法活动，也是行政司法活动的重要表现形式。在我国，教育法律、法规只规定当事人可以申请行政机关裁决纠纷，但是由哪一个行政机构来裁决，按何种程序裁决，具备什么样条件的行政机关予以裁决等，缺乏具体规定。如《教育法》，并未明确规定由哪一个部门以及这个部门的哪一个机构处理，同时，受理机构的权限、职责以及受理程序等也未具体规定。
4. 教育财政投入法律救济的程序不规范，职权划分不明确
我国的法律救济包括了内部救济、司法救济、权力机关救济和国家赔偿等多个部分。各个部分之间的关系如何，它们之间如何衔接、救济的程序等并不是很规范，这也就造成了职权不明，甚至出现各个行政救济机关互相推诿的现象，使教育财政投入法律救济的程序不规范，职权划分不明确。如《教育法》第七章教育投入与条件保障规定教育财政投入有关内容，但是对教育财政投入不到位缺乏相应的法律救济规定，如各级政府财政投入不符合法律规定，是否提出申诉，具体向哪个部门、哪个机构申诉，并无明确规定，导致实际操作困难，欲诉无门。目前，我国行政复议与行政诉讼关系分为四种情况，即先复议再诉讼、只复议不能诉讼、当事人可以选择复议或诉讼、只能诉讼不能复议。而关于这四种情况的规定分散于大量的法律、法规之中。对普通的行政相对方来讲，要对这些规定了解清楚无异于天方夜谭，就是一般的法律工作者也不一定能完全了解，因此，在这种情况下，教育财政投入行政相对方很难行使他们合法拥有的权利。
5. 教育财政投入法律救济的公正性难以得到有效保障
“自己不做自己案件的法官”是西方一个重要的法律原则。而在我国，救济机关的独立性却难以得到保障。如在行政复议中，我国政府机构中没有设立相对统一的行政复议机构，其分属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，各级人民政府和各行政职能部门根据情况设立主管行政复议的工作机构，由于行政复议机构设立的随意性很大，它很容易受到上级领导的影响，受理行政争议的公正性也就难以保障。在行政诉讼方面，法院当然是独立于行政机关之外的，在我国的现有体制下，法院在上对行政机关的依赖性非常大，这就导致了法院在审查行政行为时束手束脚，受行政机关的影响较大，难以真正做到中立，公正当然也就难以保证。另外一个方面，由于我国是一个长期缺乏民主与法治传统的国家，封建社会所形成的“官贵民贱”、“民不能告官”、“忌诉”、“息事宁人”等思想仍存在于部分人的头脑中，一些地方的政府官员官僚作风严重，崇尚人治，轻视以至否定法治，从而使教育财政投入的法律救济制度得不到很好的执行和实施。在一些地方、一些部门，主要领导的一个表态、一张条子，就足以使教育财政投入的法律救济扭曲变形。
三、健全我国教育财政投入法律救济的对策
1. 扩大教育财政投入法律救济的范围
为有效地保护行政相对方的合法权益和监督政府教育财政投入行为，教育财政投入救济的范围应扩大。因此，立法机关应进一步明确规定教育财政投入法律救济的法定期限、诉讼管辖权及申诉程序，立法机构应健全诉讼制度，使诉讼进一步规范化、法制化，充分发挥诉讼对教育财政投入救济的重要作用。
笔者认为，教育财政投入法律救济范围的扩大应从救济的受案范围、行政救济的被诉主体范围和受审查行政行为的范围三个方面进行完善。在受案范围方面，由于我国救济的范围比较狭小，随着救济制度的完善，对教育财政投入的行政行为应尽量使其都能得到救济。在受审查行政行为方面，应将抽象行政行为和行政不作为的教育财政投入行为纳入到行政救济的范围。正如我国有关学者所认为的那样：“抽象行政行为的司法审查暂时阙如；大量的特别权力关系领域还没有受到行政诉讼法的调整，权利的司法救济讳莫如深……以刑事侦查为名规避行政诉讼的事件时有发生。”对抽象行政行为和行政不作为的教育财政投入行为的审查是保障行政相对方合法权益和监督行政主体依法行政的必要前提。
2. 建立健全教育财政投入司法制度
要通过建立健全教育财政投入司法制度等措施，保证教育财政投入的法律规范尊严，维护教育财政投入法的权威，确保教育财政投入救济途径的司法制度。当前各国教育司法制度大体有以下值得借鉴：首先，建立教育系统内部司法制度。中央和地方教育行政部门设有专门机构行使教育行政裁判权和司法仲裁权，负责对涉及教育行政人员的诉讼案件和教育财政投入违法案件的行政惩处和裁决。其次，建立教育系统外部行政司法制度。国家可设立单独的行政仲裁制度和机构，专门受理涉及教育财政投入违法行为的诉讼案件。这类行政司法机构有权对包括违背教育法律在内的一切行政违法行为作出裁决，有权受理涉及包括教育行政人员在内的公务人员的财政投入诉讼案件。再次，对国家机构的财政投入活动的专门稽查制度。可借鉴国外独立设立国家审计机构，负责对包括教育机构在内的公共机构的财政活动进行监督、审计、裁定。通过以上方式，建立健全教育财政投入法律救济司法制度，确保教育财政投入的到位。
3. 明晰教育财政投入法律救济的程序
法律救济程序是法律救济机关对行政行为侵犯公民合法权益所造成的损害进行救济的方式、方法、步骤以及时间延续性的总和。在我国执法与司法实践中，历来重实体轻程序，认为只要实体问题处理得当，遵不遵守程序无关紧要。于是在实践中经常出现为了解决教育财政投入实体问题而不择手段，轻视乃至漠视行政相对人程序权利的违法案例。实际上，程序权利和实体权利同样重要。教育财政投入法律救济程序公正不仅是实体公正的有力保证，其本身同样具有重要的价值，它是人性尊严、政府责任和民主行政的应有之意。因此，要在教育财政投入中防止暗箱操作、秘密运行的做法，加强教育财政投入救济程序的透明度，以使教育财政投入的行政相对方切实了解救济的具体程序，只有在彻底了解法律的基础上，人们才能服从法律，也只有如此，才能使教育财政投入相对方真正地拿起法律的武器来保护自己的合法权益。
4. 提高教育财政投入法律救济的效率
教育财政投入法律救济是保障公民权利和监督行政权力滥用的一种法律制度，应当讲，追求公正是其重要的目的之一。我国在最初构建法律救济制度时忽视了法律救济的效率问题。然而，效率与公正并不是非此即彼的关系，如果教育财政投入法律救济效率低下，相对方为此将耗费大量的精力、时间，显然在经济上（主要是原告）付出的代价也是相当大的。这样，即使到最后达到了行政对方所期望的结果，成本与收益的比例也不会维护在一个合理的水平上。同时，教育财政投入法律救济效率的低下也会导致社会公共管理的目标不能实现。因此，教育财政投入法律救济的效率必须提高，这样才能适应社会的需要。
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