中国公共财政面临的挑战与对策
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：财政改革；税制优化；公共产品；和谐发展
一、引言
二十多年的改革开放使正经历着近代以来最好的经济发展时期，年人均国民生产总值增长率高达9%.中国惊人的经济成就，赢得世人普遍赞誉。应该看到，我国经济发展也面临种种挑战，如地区差别，城乡差别，贫富差别，人口老龄化，社会保障体制不完善，公共消费品不足，投资欠缺，环境污染，等等。所有这些问题都影响中国社会和谐与经济持续发展，也都与公共财政有关。本文探讨如何通过公共财政改革，解决上述这些问题，促进社会和谐与经济持续发展。
公共财政涉及到政府的收入和支出，税收政策制定，及种种干预措施。斯密（1776）在《国富论》中指出，每个人在市场上追求个人利益可以达到促进社会利益的目标。然而，市场会失灵，市场运作的结果可能不是社会理想的结果。例如，市场决定的收入分配可能不公平；市场决定的教育投资可能不够；市场决定的污染环境的产品产量可能太高；市场决定的公益品的产量可能太低；等等。这就产生了对政府干预的需要。斯密本人也并没有否定政府的作用。[1]
许多发达国家在经济起飞阶段也曾出现过中国目前出现的问题。18世纪英国发生革命，之后蔓延欧美。机器开始代替手工，工厂代替作坊，私营企业自由竞争，市场调节经济，劳动生产率大大提高，城市化开始，财富急剧增加，贫富悬殊增大，环境污染加剧。经济的大发展和市场失灵促使作为研究政府行为和干预措施的公共经济学产生和发展。一个多世纪以来公共经济学不断发展，并直接影响政府行为和决策。工业化国家加强了劳工保护的力度，限制工作长度，保障工作条件，制定最低工资，提供医疗保障，发放退休金、失业救济金，实行中小学义务教育，等等，从而缓和了社会矛盾、保证了经济持续增长。
中国也能通过改革公共财政解决目前经济发展中出现的问题。本文回顾近代的财税改革，分析目前公共财政面临的挑战，探讨如何改革公共财政以促进中国经济和谐发展。
二、近代财税改革及中国财政现状
中国财税思想源远流长。上儒法论争直接影响到财政思想和国家财政。法家强调政府的作用，要加强政府的功能。法家思想占主导地位的朝代税收就高。儒家是小政府主义者，主张"轻徭薄赋。"历史上中国财政往往很困难。税收越低，老百姓越得不到纳税的好处，因为税收尚不能满足皇室的消费需求；越得不到纳税的好处，越不愿意纳税。中国的财政长期以来就属于"吃饭财政"，税收的功能主要是为政府筹措资金。①「税制的功能除了筹措资金外，还要促进效率与公平。」
从清末起中国就试图引进新税种，但阻力重重。民国初期，军阀割据，政局动荡，税制基本沿袭清朝旧制，极为混乱。中央财力极为匮乏，政府靠举债度日，中国的关、盐两大税皆被外国债权国控制。这个时期，地方政府（主要是省政府）也发行内、外债。由于军阀割据，地方公债泛滥失控。1927年，北伐成功，中国重归一统。国民政府收回关、盐税自主权，并在30年代进行了一系列财税改革。例如，改数千年的田赋为土地税，开征统税，并引入累进的所得税和遗产税等直接税。1928年，国民政府对中央和地方公债发行权予以限制、规范。抗战开始后，中央政府统一发行公债，停止地方政府的公债发行。这个时期，中国政府向俄、英、美等国借债十多亿美元。从1946年到1949年，美国给中国政府贷款高达六十多亿美元。[2]39
1949年中华人民共和国建立后，在空前稳定的、经济形势下，国家开始推行税制改革。政务院于1950年1月发布《全国税政实施要则》。规定在全国范围内统一征收14种税，包括货物税、工商业税、盐税、关税、工薪所得税、利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用执照税。1950年政务院宣布向人口以家庭为单位征税，实行3%-42%的累进税率。
1953年，中国开始实施第一个五年计划。同时对税制进行调整。包括试行商品流通税，调整货物税，修改工商税，等等。1957年中国完成生产资料的社会主义改造，建立中央计划经济体制。政府除了向农民征农业税外，还以低价购买农产品形式向农民征税。企业实行利润留成制度，利润首先在政府和各部间分配，再在部门和国企间分配。1958年，国务院合并商品流通税、货物税、营业税和印花税为工商统一税。同时，政府停止征收利息收益税和文化娱乐税。
从1958年到1960年，中国经历了"大跃进"运动，财政出现赤字，通货膨胀严重。1961年1月起实行经济调整方针，生产开始恢复，1965年经济发展达到空前水平。1966年文化大革命开始。极左思潮把税收制度当成"烦琐"、"管、卡、压"来批判。1973年，中国进一步简化税制，把企业的工商统一税及其附加，房地产税、车船使用牌照税、屠宰税和盐税并为一种工商税。大合并后，国有企业支付一种工商税，集体企业缴纳工商税和工商所得税。改革开放前，政府财政收入的主要来源是国有企业利润。例如，1978年国有企业的直接贡献占到财政收入的50.5%②。「见财政部，《中国财政年鉴（2003）》，中国财政杂志社，第39页。」税收的大部分也来自国有企业[2].1978年财政收入占国内生产总值的比重为3111%.另外，由于农业实行集体化，政府可以征调农业劳动力。改革前政府强调重工业的发展，固定资产投资庞大，公共消费品支出很小，因此，"在人民生活方面欠了账".
1978年，在完成社会主义改造20年后，中国开始经济改革。税制改革成了整个经济改革的一个重要部分。税制改革经历了放权让利、利改税、财政包干制、利税分流等阶段。但是一系列的税制改革无法改变政府财政收入下降的趋势。财政收入占国民生产总值的比重从1978年的31.1%下降到1993年的12.6%.中央政府财政收入占总财政收入的比重1985年为40.5%，1993年下降到22%③。「见财政部，《中国财政年鉴（2003）》，中国财政杂志社，第338页。」
中央政府决心扭转这种趋势。1994年，中国建立了分税制。税目从原来的37种减至23种；税收分为三类：上缴给中央政府的国家税、地方和中央的共享税和地方税；建立了国税局和地税局；建立了税收返还系统。从此，中央政府财政收入大大改观。亚洲风暴后，中国政府又采取了积极财政政策，发行了大量债务。近年来财政总收入增长超过了GDP 的增长。表1列出从1952到2004年中国财政的基本状况。财政收入占GDP 的比重从1978年的31.2%下降到1995年的10.7%，然后上升到2004年的19.3%；中央财政收入占总财政收入比重从1978年的15.5%上升到2004年的54.9%.
三、中国公共财政面临的挑战
中国财政面临严峻挑战。一方面，社会对公共产品和转移支付需求在增大。另一方面，中国正酝酿着新一轮的税制改革，面临降低税率的压力。此外，人们对政府继续扩大债务发行也有忧虑。
1.社会对公共产品和转移支付需求在增大
随着城市化不断推进，人们需要共同消费的东西即公共品就越来越多。现代公共经济学早已证明，私人也会提供公共产品，但数量不足，达不到社会最优水平；私人之间也可以进行收入再分配，即富人直接救济穷人，但转移支付数量不够，达不到最优水平。因此，公共品需要政府提供，收入再分配需要政府干预。
多年来，政府财政支出大量用于大型公共投资工程，用于公共消费品则不够。公共消费品包括城市、道路，垃圾、污水处理，空气污染处理，公共环境卫生设备，社区公园，公立学校，公共医疗，等等。我国公共消费品不足显而易见。例如，若我们到一个普通居民区参观，就会看到居民室内和室外的景象截然不同。室内往往装修得非常豪华，一出家门就截然不同了。楼道里往往很乱，一出楼就更差了。再例如，农村有些地区的乡村街道、道路、公共卫生设施等都极差。在这些方面都需要政府增加开支。
还有政府对公共义务教育投入不足，义务教育名实不符。义务教育往往由地方政府管，而地方政府这些年财政困难。教育具有良好的外部效益（即不仅使受教育者得益，而且使社会其他人受益），应该得到政府的补助。我国教育投资占国民生产总值的比重尚不到3%，低于世界平均水平。众所周知，中国人历来注重子女教育。这样，家庭就不得不为教育付出很大的代价。目前，教育支出是低收入家庭的沉重负担。
医疗保障和养老保障体系不健全。中国的社会保障体系只覆盖城市居民，不包括农村居民。工业品价格上升，医疗费用不断增加，贫困家庭负担日益加重。随着城市化加速，农村劳动力涌入城市，传统的"养儿防老"的家庭保障体系正在瓦解，农村老人成为真正的弱势群体。中国预计在2020年出现社会老龄化，社会保障问题严重，需要跨代人之间的转移支付。
收入分配的差距增大，需要政府更多的转移支付。中国的收入差别主要表现在沿海和内陆省份之间，城乡之间，城市高收入和低收入者之间。去年农村人均收入2936元，而城镇人均收入已达9422元。这种趋势还在继续，城镇人均收入每年以8%-9%的速度增长，而农村则以4-5%的速度增长。中国的基尼系数已达0.45，超过了美国。①「联合国《HumanDevelopment Report 2004》统计的有关国家和地区基尼系数如下：匈牙利0.244，日本0.249，瑞典0.250，德国0.283，印度0.325，法国0.327，加拿大0.331，澳大利亚0.352，英国0.360，美国0.408，中国0.447，俄国0.456，香港0.500，墨西哥0.546，智利0.571.」
环境恶化，亟须治理。我国从大炼钢铁开始就乱砍乱伐树木，之后又毁林造田、围湖造田，造成生态环境被破坏。改革开放后，工业发展迅速，工业污染加大；农业中大量使用化肥、农药，造成水土质量下降。我国北方严重缺水，黄河不时断流，地下水位越来越低，许多水域污染加剧，沙尘暴袭击不断南移，严重威胁人民生命健康。要抑制生态恶化、治理环境污染，政府需要花费大量资金。
2.中国正酝酿着新一轮的税制改革，面临税收减少的压力
中国政府急需财政收入来提供公共产品和进行收入再分配。然而，国家也面临税收减少的压力。
内外资企业所得税合并已讨论很久，改革势在必行。近年来，对国内企业不平等征税的不满越来越多。对国内企业征收的企业所得税税率是33%（其中30%归中央政府，3%归地方政府），目前外资企业和外商投资企业在开放地区的所得税率只有15%或22%.此外，外国投资者还享有两免三减的优惠政策。中国企业过去靠逃税、避税来减轻税负。随着企业财务系统的不断完善和国家税收征管力度的不断加大，企业的实际税收负担越来越重。统一国内和国外企业的所得税率，降低内资企业所得税是大势所趋。国外许多专家呼吁通过取消企业所得税来提高经济效率。过去二十多年，减税浪潮席卷全球，许多国家都降低了企业所得税。比如爱尔兰将公司所得税从43%降到12.5%，成为近来欧洲经济增长最快的国家。然而，在税基未迅速增长的情况下，中国内资企业所得税率大大下降会在短期内造成国家税收的减少。①「关于资本税的改革对经济的影响，见LIN SHUANG-LIN ，China's CapitalTax Reforms in an Open Economy，Journal of Comparative Economics ，Vol.32，p.p.128-147.」
增值税改革已提上议事日程。目前我国实行的是产品型的增值税。这种增值税的税基为国内生产总值。标准税率为17%.增值税是政府的主要财政来源，占到总税收的40%以上，是世界上增值税占税收总额最高的国家之一。中国没有从增值税税基中扣除投资部分，也不扣除折旧。在欧盟国家，增值税是消费型的，投资被从税基中扣除。采用消费型的增值税的目的是刺激投资。然而，中国的储蓄率和投资率在世界上是极高的。降低增值税的试验已在东北老工业基地开始。作者最近在关于增值税的一个研究中估计，从消费型的增值税向收入型的增值税转化会使中国政府减少相当一部分财政收入。
我国已免了农业税，减轻了农民负担。2003年农业各税收入占税收总收入的4.35%.最近又将个人所得税起征点提高，以减轻城市低收入者负担。这些减税措施当然无可非议，但都会减少财政收入。
总税收是由税率和税基共同决定的。税率下降一般会引起生产提高、税基扩大。如果税率不是太高，降低税率不会造成生产和税基大幅提高，会造成税收的减少；如果税率太高，降低税率会促成生产和税基大幅提高，使得税收增加。
3.国债发行的潜力有限
改革开放后中国放弃了"既无内债也无外债"的政策。中国财政自70年代末出现赤字，但整个80年代赤字相对很小。例如，1989年的预算赤字是159亿元。1993年中国通过一部禁止财政部从中国人民银行透支的。随后财政赤字开始增加。在1997年政府预算赤字达582亿元。1997年亚洲金融危机后，中国政府采取扩张性财政政策。1998年政府预算赤字增加到922亿元，2000年2，491亿元，2002年达到3，150亿元（占国民生产总值的3%）。②「财政部，《中国财政年鉴（2003）》，中国财政杂志社，第337页。」
中国实行扩张性财政政策有其客观原因。首先，中国税收占国民生产总值的比重偏低，没有多少减税的余地。1978年财政收入占国民生产总值的比重为31%，1985年为22.4%，1990年为15.8%，1997年仅为11.6%，2000年为13.9%.③「俄国近年采取减税政策刺激经济。但俄国税本来就高。2000年税收占国民生产总值的比重为31.4%.」其次，中国储蓄倾向很高，储蓄率近年来达40%以上，减税对内需的刺激作用有限。当然，这里还有个减什么税、减多少的问题。
中国经济增长多年来领先世界。经济增长率如此之高，为什么还要实行扩张性财政政策？一种可能的解释是，中国经济发展不平衡，只有在高速增长的情况下，落后部门和地区才能生存发展，才能减轻就业压力，保持社会稳定。然而，在经济高速增长时期，实行高赤字财政政策，累积大量公债，经济衰退时怎么办？那时赤字必然更高，留给后代的债务负担会更重。因此，长时期实行扩张性财政政策终归不是上策。①「关于政府债务的作用经济学界争论已久。李嘉图早年指出，政府为了融资，可以向百姓借债，将来征税还债，也可以现在就征税，两种做法的经济作用等同。多数经济学家认为李嘉图的"债务中性论"只有在严格的假设条件下才成立，而这些条件实际上满足不了。其实，政府债务对经济是好是坏，关键取决于政府投资的效率。参见大卫。李嘉图《政治经济学及赋税原理》，商务印书馆1981年版。」此外，人们也忧虑公共投资的效率。面对局部经济过热的情形，中国政府已决定淡出扩张性财政政策。
四、改革财税体系促进持续和谐
公共财政在中国社会稳定、持续发展的过程中扮演极其重要的角色。面临社会对公共产品和转移支付的需求增加和及个人要求减少税赋的矛盾，我们应该考虑如何优化支出结构、优化税制，让公共财政体系更公平、更有效；同时，应该发挥地方政府的作用。
1.提高公共消费品支出在政府支出中的比重
上面提到中国目前公共消费品严重不足。公共消费品增加了，全民的福利水平就提高了。从社会角度讲，我们生产的目的是为了消费，为了让人民幸福。应该看到，政府征税、提供公共消费品除了能增加社会效益外，实际上也是收入的再分配，是财富从富人向穷人转移的一种方式。富人可能居住在豪华的公寓，会有自己的花园，可能不利用公园、公共医疗卫生设备和公共，子女可能上私立学校。穷人一般对公共消费品需求大。
另外，提供更多公共消费品可以让老百姓看到纳税的好处，提高老百姓交税的积极性。我们常听说中国老百姓不愿意纳税。问题在于，政府把大量的钱花在大型公共工程上，老百姓纳税后往往看不到纳税所得到的具体好处，感觉不到切身利益。在美国，纳税人可以看到政府成天不断地修桥补路；可以感觉到自己孩子上公立中小学不交学杂费；可以享受社会保障。美国地方上的公共工程进度往往慢得很，一个公共工程雇用很少的人，花很长很长时间，远不像中国这样快。这可能是为了节约成本、保证质量，但客观上也让纳税人常常看到纳税的结果。当然，缴纳的税负要比花在这些项目上的钱多。上面提到上中国百姓纳税越少，越得不到纳税的好处，也越不想纳税。我们要走出这个圈子，"取之于民，用之于民"，唤起百姓纳税的自觉性。
2.缩小政府消费，提高政府效率
中国的行政机构是计划经济时代形成的，庞大的政府机构为的是制定和贯彻国家计划。在走向市场经济的过程中，政府机构本应缩小。然而，自经济改革开始以来，政府雇员和行政性开支反而大大增加了。政府行政人员数（国家机关、政党机关和社会团体）从1978年的417万增加到2000年的1086万，比同期人口增长快得多。这几年，中国政府的裁员政策取得初步效果，行政人员数降到2002年的1053万。②「国家统计局，《中国统计年鉴（2004）》，中国统计出版社，第134页。」
中国自古"学而优则仕"，政府的雇员中相当一部分是优秀人才。大量的人才到政府工作，造成人力资本的浪费。不是不要精英到政府做官，而是中国历史上官本位思想太严重，到政府做官的精英太多了。另外，高材生到政府工作，工资少了心理会感到不平衡，就容易犯错误。美国各级政府里雇员大都是很一般的人，雇员工资比私人企业雇员低。
我们的行政管理费增长也太快。1978年政府行政管理费仅占政府总支出的4.7%，1987年增长到9.3%，2003年达到19.3%！③「财政部，《中国财政年鉴（2004）》，中国财政杂志社。」预算外行政管理费增加更快。按1978年固定价格，预算外行政管理费1982年为39.14亿元，2000年达到627.85亿元，是1982年的16倍！与此同时，其他支出增加缓慢。
例如，预算外城市维护建设费增长缓慢，仅从1982年的21.62亿元增到2000年的41.30亿元。预算外城市维护建设费占预算外支出的比重1993年为5.2%，2002年为2.9%.预算外行政管理费占预算外总收入1993年为28%，2002年为69%.③「财政部，《中国财政年鉴（2004）》，中国财政杂志社。」庞大的"吃皇粮"队伍，将税收相当大的一部分吃掉。
我们要减员，要鼓励能干的人走出政府机关，在生产中发挥作用。没有行政开支的大幅度减少，税负的降低、公共产品增加很难。最近人们总提"黄宗羲定理"，说的是历史上每次减免百姓税赋后，带来的都是以后更多的税负。这个谜并不难解。官员人数没变，暂时减税负，推迟消费，过后得补上。这些年，政府一直为减员努力，但基层减员的任务还很艰巨。
另一方面，我们要扩大政府服务，提高服务效率和质量。政府工作人员应积极为老百姓服务，真正地做人民的公仆，使人民看到纳税带来的好处。
3.完善捐献免税法，鼓励私人扶贫，增加扶贫力度，缓和贫富矛盾
中国仍然不富裕，尚不能建立像西方国家那样庞大的社会福利体系。但是，我们应该加大扶贫力度。中国幅员辽阔，各地情况不同，应该因地制宜。在重视贫困问题的同时，也要重视城市贫困问题。中国的富人主要集中在城市，城市贫富反差比农村大，更容易引起社会不安。
在政府进行转移支付的同时，应该鼓励富人对穷人的直接帮助。目前，财富通过个人渠道再分配还不顺畅。中国目前的捐献免税法规十分繁琐，很少有人利用。我国应完善捐献免税法，简化免税手续，鼓励私人捐献。在西方国家，慈善机构和教会在收入再分配中起着重要作用。西方国家（如美国）的税法鼓励人们捐献，捐献部分可以从应纳税的收入中扣除，不用纳税。有钱人向慈善机构和教会捐献（实物或货币）。有的教会要求信徒把10%的收入交给教会，教会用其帮助穷人。美国有些大富翁已宣布将来把所有财富捐献给社会，不给亲属。富人做的公益事情多了，社会就会更和谐。
另外，在中国的家庭内部、亲属之间、家族内部历来存在着收入和财富的再分配，富者接济贫者，强者扶持弱者，子女赡养父母，等等。虽然这种以家庭为单位的收入再分配具有局限性，但也能在一定程度上缓和矛盾，使社会和谐，所以应该得到鼓励。随着社会化大生产的发展，城市化加快，农业人口的大量流入城市，大家庭内部的收入再分配会越来越困难。应该清楚，只靠富人直接扶贫，只依靠家庭内部的转移支付，再分配的力度是不够的。上面提到，公共经济学里早已证明个人之间的自愿的转移支付不足于达到最优的社会收入分配，政府还得参与收入的再分配。
4.继续改革税制，优化税率
整个税制有个优化问题。好的税制应该是公平的，有利于经济增长，容易征收，能保证足够税收。这些原则有时是冲突的。比如，公平了，可能不利于增长；利于增长，可能不公平。当然，冲突也不是绝对的，税改也可能既公平，又有利于增长。我们能做到的，就是选择一种平衡，公平、效率兼顾，该增的税增，该降的降。税率不是越高越好，也不是越低越好。中国有些税的名义税率是很高的。美国财经双周刊《福布斯》最近发布报告，在全球52个国家和地区中，中国内地是全球税负第二重的地方，仅居于法国之后；中国香港则是仅次于阿拉伯联合酋长国，全球第二个税负最轻的地方。当然，对这个排名也有争议。《福布斯》的"全球2005税务负担指数"调查，度量综合税务负担的指标有5个，包括公司所得税、个人所得税、财富税、雇主及雇员社会保障金及销售税。
中国个人所得税最高边际税率为45%，美国只有35%（历史上到过90%以上），香港的单一个人所得税率为16%，而俄罗斯的单一个人所得税率只有13%.虽然税率高，中国2000年个人所得税仅占国民生产总值的0.57%，占整个税收收入的4.1%.发展中国家的个人所得税的规模都很小，而发达国家个人所得税的规模较大。例如，美国联邦政府个人所得税2001年占联邦整个税收收入的51.4%，州和地方个人所得税占整个税收收入的26%，综合起来个人所得税占整个税收的42.3%[3]488.值得注意的是，近年来中国个人所得税比国民生产总值增长快。
中国的公司所得税率也很高。内资企业的所得税高达33%.俄国的公司所得税率为24%.香港的公司利润税率为17.5%.中国的企业所得税在税收中所占的比重比美国还高。美国2001年公司所得税占联邦税收的8%，个人所得税占50%，社会保障税占35%，其他税占8%；公司所得税占州和地方政府税收的2%，个人所得税占13%，财产税占17%，销售税占20%，联邦转移支付占19%，其他收入占29%.①「See ，United States，Economic Report of the President ，2002.」综合起来，美国的企业所得税占总税收的6.5%.中国的企业所得税2003年占到总税收的13%.另外，中国还有增值税，税率为17%.增值税在世界上被称为政府的摇钱树，工厂机器一开就得交税，不管赚不赚钱。中国企业的税赋实在是不轻。图1显示中国主要税目在税收总额中的比重。增值税遥遥领先，公司所得税也不低，个人所得税很低。
中国的企业税赋应该降低。降低企业税赋会提高企业投资积极性，增加就业，促进经济持续增长。
个人所得税的潜力还很大。个人所得税最高边际税率不低，我们要严加征管，堵塞漏洞。"简化税制，扩大税基，降低税率，提高效率"是当今世界税制改革的总趋势。我们要具体情况具体分析，有增有减。
为了提供更多的公共产品，为了使收入再分配更公平，我们也应考虑建立新税种，如财产税。前面讲过，1950年我国就设置了房产税和地产税等税种，后来被取消。财产税在美国一直存在。个人所得税南北战争时候引入美国，后因违宪而被取缔，20世纪初补充宪法后才合法化。此后，所得税在税收中的比重不断提高，财产税比重在下降，两者互补调节收入再分配。中国目前没有个人财产税，个人所得税在总税收中比重很小，收入分配很难得到调节。
我们在改革税制时，一定要把税制和政府支出结合起来通盘考虑。俄国和独联体的许多国家最近纷纷实行单一的个人所得税率，税不怎么累进，但国家向全体公民提供基本的和医疗服务以及社会保障。欧洲大部分国家都实行消费型的增值税，税率也不那么累进。但是，欧洲许多国家的社会福利是相当好的。穷人虽然承受消费型的增值税的负担，但可以得到大量的社会福利。美国实行累进的个人所得税，从穷人那里征的税少，但社会福利也没有欧洲那么高。可见，各国的税制都是跟其支出结构配套的。我国在改革税制时候，一定要和政府支出联系起来。这样才能保证税制公平。
5.发挥地方政府的作用
中央政府应该提供跨地区的公共产品，在全国范围内进行收入再分配。地方政府最了解地方情况，应该提供地方性的公共产品，以及在地方范围内进行收入再分配。
在美国早期，州政府扮演着提供公共产品的重要角色。州政府主要从事交通运输等基础设施的建设，如修运河，修道路，修铁路，等等。这个时期州政府发行的债务最多。后来，地方政府（县、市、镇政府）开始大量提供公共产品，包括公共卫生系统等地方性基础设施。这个时期，地方政府发公债最多。只是到了30年代大危机后，联邦政府才开始在公共财政中扮演主角，成为政府债务的主要发行者。[4]61-82
中国1994年税制改革后，地方政府很少有过财政盈余，年年是赤字，越来越大，依赖中央政府税收返还。在地方政府财政赤字逐年增大的同时，中央政府财政财政盈余也在增加。2004年中国地方政府财政收入占财政总收入的45%；财政支出占总支出的72%（见表1）。地方政府靠中央政府财政补助（主要是税收返还）。中央的补助，级别越低的政府越难得到。这就是为什么中国乡镇的财政那么困难的原因。地方政府没有税收立法权力，没有发行公债的权力。不少贫困地区政府往往拖欠工资，靠东挪西借度日，无余力提供必要的地方性公共产品。这样，老百姓就很难直接感受到纳税的好处。
中央政府给地方政府财政补助在世界上很普遍。例如美国州和地方政府近20%的收入来自联邦政府，日本地方对中央政府的依赖更大。这当然不能全从经济角度解释了。从经济效率上讲，既然地方政府提供的公共产品多，就应该考虑在分税体系中加大地方政府的税收收入份额。另外，中国幅员辽阔，各地差别很大，不妨试行给地方政府有限的税收立法权和发行公债的权利，让他们自己解决一点自己的财政困难问题。当然，地方政府的税收立法要按照严格的程序，公债发行必须受到严格的控制和监督，避免20世纪初地方政府公债泛滥的局面。
五、
21世纪将是中国持续发展、和平崛起的世纪。公共财政在中国社会和谐和经济持续发展中起着极其重要的作用。经过几十年的财政改革，中国已建立起庞大的财政体系。目前中国面临社会对公共产品和转移支付的需求增加和企业及个人要求减少税赋的矛盾。为了保持社会稳定和经济持续发展，中国要优化财政支出结构，提高公共消费品支出在政府支出中的比重，让老百姓切身体会到政府提供的公共产品和服务的好处，提高老百姓纳税积极性；要继续改革税制，优化税率，并把税制改革和政府支出改革联系起来；要缩小政府消费，提高政府服务效率；要加大扶贫力度，建立私人捐献免税法，鼓励私人扶贫；要发挥地方政府在提供公共产品和服务和筹措资金中的作用。
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