辽宁省土地承包经营权流转的影响因素及对策
摘要通过对辽宁省土地承包经营权流转现状进行深入分析,揭示了影响辽宁省土地承包经营权流转的限制因素,进而提出了发展辽宁省土地承包经营权流转的对策。
关键词土地承包经营权流转;存在问题;影响因素;对策;辽宁省
辽宁省土地承包经营权流转已有20多年的实践,在这个过程中有经验也有教训。据初步统计,截至2009年10月底,全省有42.68万农户将15.29万hm2承包地对外流转,分别占总数的4.59%和7.16%;在2008年末6.98万hm2流转面积的基础上,有4 873.33 hm2流转到期,过去没有到发包方备案的4.22万hm2民间流转土地得到了规范,新增加流转面积4.58万hm2;流转方式主要采取转包和出租,面积分别为9.59万hm2、3.29万hm2,2项合计占流转总面积的84.25%。各地在引导土地承包经营权流转的过程中,坚持从实际出发,因地制宜,探索出许多有效模式,并呈现出流转数量和规模增长、流转对象多元化、流转对促进农业增效和农民增收的作用越来越明显;流转由自发盲目向要求基层组织帮助的趋势。总体看,目前辽宁省农村土地承包经营权流转工作是健康有序的,促进了现代农业发展和农民增收。
1存在的问题
流转规模与现代农业发展的要求不适应[1]。现代农业要求规模化经营,小规模的分散经营无法适应现代农业发展需要。目前,辽宁省流转面积占耕地总面积的4.59%,远远低于全国平均水平(全国流转比率为9%),流转规模远远无法满足现代农业发展的要求。二是流转手续不健全,流转行为不规范[2]。农民之间以口头约定、不签流转合同的居多。一些农户流转土地,特别是3～5年的短期流转,不向发包方备案,双方简单签订协议,甚至不签任何协议就将土地承包经营权流转出去,这样的民间私下流转在农村仍比较普遍。同时,一些地区仍然习惯于靠简单的行政手段,强行推动本地区土地承包经营权流转,侵害了承包方的流转权利。另外,流转后改变用途的现象还时有发生。地区之间不平衡。从全省各市流转情况看,地区间差距较大。从流转面积看,有的市达到6.67万hm2,有的仅有666.67 hm2;从流转面积占耕地总面积的比例看,有的市接近10%,有的尚不足1%。四是流转时经常出现多数人同意,但因少数人不同意而难以实现。在调查中,很多地区的基层干部、农民抱怨:上农业产业项目,需要流转一定规模的土地,而恰恰该区域内极少数农户不同意,虽然村里、乡镇三番五次做工作,仍然解决不了问题,从而影响整个项目的落实。
2影响因素
2.1市场经济发展要求的现代产权制度在农村未很好落实
现代产权制度的核心内容是归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅。这就要求土地承包经营权流转时:一是土地承包经营权的权属要明确,不能因为流转或者多次流转而使原承包方丧失土地承包经营权;二是权利义务要明确,流转双方签订的合同(协议)内容不能对抗法定权利与义务;三是依法严格保护所有权人和用益物权人的权益,除继续履行且坚持公平外都应当坚持流转关系的稳定;四是确保流转双方自由进出交易市场,不得强迫或者限制流转。而在实际工作中,由于土地承包权属不明晰,造成发包方随意收回调整承包地,或者用行政命令推进土地集中,使农民权益受侵害;责权不明确,造成农民不珍惜土地或者流转受让方随意将土地“农转非”,耕地保护难落实;保护不严格,造成原承包方不愿意流转,或者流转期限较短,流转关系不稳定;流转不顺畅,造成流转价格较低,或者流转无序化比较严重,经营难以成规模。
2.2政府在市场经济发展中的管理与服务不到位
政府是公共服务的提供者,也是市场的监管者。目前,土地承包经营权流转中存在的问题,与基层政府的管理和服务不到位有一定关系。一是尽管辽宁省连续3年搞专项治理,省政府三令五申要求各地将土地承包经营权落实到位[3],但全省还有58万户农民的承包合同签订、承包经营权证入户工作未完成。二是尽管省政府就做好土地承包经营权流转工作专门发了文件,还制定了流转合同标准文本,但流转工作仍不到位。宣传不到位使基层干部和农民群众对流转的意义认识不清,服务不到位使流转双方当事人不履行流转手续而产生纠纷,管理不到位使流转规则形同虚设,出现纠纷又不能及时调处,造成农民对流转出现抵触情绪。三是流转价格形成机制尚未建立。流转价格是流转双方议定的结果,但它是一把“双刃剑”。价格低,挫伤农民转出土地的积极性;价格高,影响受让方继续扩大经营规模的积极性。如果流转价格长期不变或者变动过于频繁,都影响到流转关系的稳定,极易引发纠纷。
2.3农村社会公序良俗等社会风气未很好贯彻
《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)提出了按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,协调推进农村经济、政治、文化、社会和党的建设。全省各地做了大量工作,制定了村规民约,但在具体问题上,由于存在个体之间的差异性,靠道德约束无法解决实际问题。如在流转问题上,虽然农业发展项目前景看好,但由于少数农民或者对村干部不满意,或者对其他村民有个人恩怨,排斥土地承包经营权流转,靠村干部的说服教育、利益调整也不满意,往往造成了一些好的农业发展项目无法落实。
