权力、责任与宪政：兼论转轨中政府的大小问题

一、关於「最好政府」的考证与傑弗逊－梅逊共识

　　「最好的政府是管事最少的政府」，这句名言历来被认为是古典自由主义「小政府大社会」、「守夜人国家」等主张的经典表述。但如此有名的话最早出自何人？这却是思想史上长期没有解决的问题。

　　人们明确知道的是十九世纪美国思想家梭罗（Henry David Thoreau ）有过更为极端的表述。他於1849年出版的名着《论公民的不服从》（Civil Disobedience）宣称：人们都说最好的政府是管事最少的政府，但其实还应彻底一点，「最好的政府是根本不管事的政府」。可见在梭罗时代前一句名言已经广泛流传。而美国历届总统中，明确宣布这句话作为执政理念而且有据可查的，我所知最早的是第23届总统、共和党人哈里森（Benjamin Harrison ，1889-1893年在任）。1当然，无论梭罗还是哈里森都不是这种说法的创始者。

　　至今为止，世界最普遍的说法是：此话出自美国开国元勋傑弗逊（Thomas Jefferson）。从学术专着到一般读物，这种说法十分流行。2而中文着作中称引这句「傑弗逊名言」的更是比比皆是。但是现存的各种傑弗逊文集与书信中都找不到这段话。专门以搜集傑弗逊文字为务的美国傑弗逊遗产协会以及弗吉尼亚大学阿德尔曼图书馆傑弗逊资源库中也检索不到这段话。

　　1999年，傑弗逊遗产协会主席科茨（Eyler Robert Coates ）鉴於查询此话的人之多，特在网上发表答贴，指出「几乎可以肯定」傑弗逊没有讲过这句话乃至类似的话。除了现存傑弗逊中查不到此言之外，科茨认为此话也不符合傑弗逊关於与政府问题的一贯思想。他特地引出傑弗逊1788年致史密斯（Samuel Smith）的信，傑弗逊在信中说：「我们现在正摇摆於太大的与太小的政府之间。但是钟摆最终将会停止在中间位置上。」科茨说：如果傑弗逊认为最好的政府就是最小的政府，他怎么会认为政府还有「太小」之说？科茨认为，从其一贯思想看，如果傑弗逊要以一句话来定义「最好的政府」，那只能是「最好的政府就是最遵从民意的政府」。3不久，科茨又写了两篇《伪造的傑弗逊引文》（"SpuriousJefferson Quotes"）和《最好的政府是……》（"That Government Is Best…"），收入他主编的《傑弗逊主张：以傑弗逊作品为基础解说当今的社会与政治问题》（The JeffersonianPerspective ：Commentary on Today's Social and Political Issues Based on the Writingsof Thomas Jefferson ）一书。在此二文中，科茨引述了傑弗逊强调政府责任的许多言论，并说：「最小的政府最好」的说法过分集中地关注那作为一种体制化权力的政府，但傑弗逊的政府思想则是关注作为顺从人民意愿的服务者职能，武断地让政府「管得最少」未必有助於它更好地履行自己的职责。

　　科茨指出傑弗逊没有讲过那句话，这看来是对的──毕竟无人能举出傑弗逊说此话的出处。科茨还考证出「最好的政府是管事最少的政府」最早是十九世纪前期着名的政论家、傑弗逊的崇拜者、《美国杂志》与《民主评论》的撰稿人约翰。欧苏利文（John O'Sullivan ）於1837年讲的，也正是这个欧苏利文最先把这句话归之於傑弗逊。这个考证也没有遇到质疑。但问题在於：即便这句话是欧苏利文而非傑弗逊最先讲的，毕竟欧苏利文是个当时公认的「傑弗逊主义者」，他那句话即便不是傑弗逊的原话，至少也是他归纳出来并自以为属於傑弗逊的思想。那么傑弗逊是否确有类似的思想？科茨对此的否认就大有争议了。

　　因为众所周知，美国建国之初以汉密尔顿（Alexander Hamilton）为首的联邦党人与以傑弗逊为首的民主派进行的那场旷日持久、影响深远的论战，正是以要不要一个强大的联邦政府为争论焦点的。双方态度鲜明：汉密尔顿要，而傑弗逊不要。论战中傑弗逊关於政府（尤其是中央──联邦政府）权力太大会威胁公民权利与人民自由的言论可谓比比皆是。并不是科茨徵引的「钟摆论」可以抵消的。「小政府」论毕竟不是无政府主义，尽量限制政府权力也不是完全不要政府。而既有政府，必然会有一定规模的机构。从机构角度讲政府不能「太小」，与政治意义上讲「小政府」即限制政府权力也未必是矛盾的。而正是在后一意义上，傑弗逊的确讲过一些极而言之的话，着名的如「宁可无政府而有报纸（指自由舆论），不可有政府而无报纸」等。与傑弗逊同属民主派的一些人对政府权力的消极评价更是着名。如潘恩（Thomas Paine）在《常识》（Common Sense）中说：「政府在最好的情况下也只是必要的恶，而在最坏的情况下它完全不可忍受」。

　　於是针对科茨的说法，美国的古典自由主义（美国式的「保守主义」）思想界提出了反驳。着名保守主义思想库──加图研究所研究员多恩（James A.Dorn ）写了〈政府地位的上升与道德的堕落〉（"The Rise of Government and the Decline of Morality"）一文，在引证了傑弗逊有关「好政府的哲学」之后他指出，傑弗逊民主的思想在十九世纪正是被欧苏利文、梭罗等人所吸收和弘扬。「最好的政府管得最少」虽然由欧苏利文首言，但的确反映傑弗逊的思想：政府正当的管理职能应当被严格局限於保护公民那些基本的平等权利和维护社会秩序，其他公益领域应当让民间本着「志愿者原则」与「自由原则」实行自治。4在我国，着名傑弗逊研究专家和傑弗逊文献中译者刘祚昌教授也认为，傑弗逊虽然未必讲过那句原话，但显然有类似的思想。这不仅基於他在国内与联邦党人对立的反中央集权态度，而且出於他长期旅欧使欧，对当时欧洲无论传统封建政府还是「革命的」法国政府滥用权力的恶果都深有体会，因此决心不让美国重蹈覆辙。5

　　与古典自由派的辩驳相反，科茨的观点立即引起美国与「保守主义」对峙的「新政自由主义」（在欧洲常被认为类似社会民主主义）思想界的共鸣。事实上长期以来，「新政自由主义」一直有一种「傑弗逊困惑」。因为在传统上傑弗逊与汉密尔顿通常被认为分别倾向於下层民众和上层精英，分别体现了美国二元政治中的「左」与「右」、民主（或自由民主）与保守（或自由保守）两支传统。但是二十世纪美国出现以罗斯福（Franklin D.Roosevelt）新政为路标的「自由主义转向」后，自认为继承傑弗逊平民倾向的新政自由主义所主张的福利国家政策却与傑弗逊反联邦党人时表现的「小政府」主张产生严重的紧张。

　　推行新政的罗斯福总统本人就陷於此种困惑之中。罗斯福早年就是一个傑弗逊崇拜者和汉密尔顿批评者。1925年11月，他曾就鲍尔斯（Claude Bowers ）写的《傑弗逊与汉密尔顿》（Jefferson and Hamilton）一书在纽约《世界》（World ）杂志发表评论说：汉密尔顿拥有高度组织化的财富、显赫出身、商界与传媒势力支持，而傑弗逊「只能指望那分散的、无经验的、难以接触更难以组织的劳动群众」。然而「如果汉密尔顿赢了，公众能有甚么可高兴的？」而今天「我所担心的是，在一又四分之一个世纪过去后，（与傑弗逊）相同主张的力量没有再次动员起来」，「我们今天有许多汉密尔顿，但是视野所及，能有一个傑弗逊吗？」6而正是这位以傑弗逊传人自许的罗斯福，执政后他那「为穷人谋利益」的新政恰恰是以傑弗逊当年极不喜欢的「强国家」方式推行的。在新政中他曾发表着名的「麦迪逊广场演说」，严厉抨击自由放任政策：「全国因政府充耳不闻、视若无睹、无所事事而吃了12年苦头。人民看着政府，然而政府掉过脸去。……今天，某些强大势力企图恢复那样的政府以及它关於最好的政府就是甚么都不管，一切不操心的政府的理论。」7这里罗斯福把当时普遍认为是傑弗逊主张的「最好政府论」几乎骂了个狗血淋头，这对於他一个傑弗逊崇拜者而言应当说是十分尴尬的事。

　　因此不难理解，当科茨证明傑弗逊并未主张过「最好的政府最不管事」并恰恰强调政府对人民的责任时，罗斯福的支持者们是多么满意。事实上，科茨本人就是个傑弗逊－罗斯福主义者。他的这一考证并非只出於学术兴趣，这从其书名的副标题「以傑弗逊作品为基础解说当今的社会与政治问题」就可以看出。不过，假如傑弗逊确实认为政府的权力应当受到最严格的限制──简单化地说可以表述为：最好的政府是权力最小的政府。那么这是否意味着他必然主张政府对其委托者人民甚么责任都不必负？或者说：傑弗逊认为「最好的政府就是最不负责任的政府」吗？当然不。早在当年新政时代罗斯福支持者陷於「傑弗逊困惑」的时候，着名新政自由主义者、专栏作家与政论家李普曼（Walter Lippmann ）就指出：「最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府。」8其实，如果撇开那句原话而就傑弗逊的思想论，可以说如今双方的解释都是有根据的：傑弗逊既如古典自由主义者所说的那样坚决主张限制、缩小政府权力以维护人民的自由，也如新政自由主义者所说的那样坚决主张重视、强调政府有不可推卸的重大责任为人民提供「公仆」服务。

　　换言之，所谓政府或国家的「大小」可以从两个意义来谈，这两个意义是不能混淆的：傑弗逊主张权力意义上的「小政府」，但同时主张责任意义上的「大政府」。多恩与科茨各自从一个意义上对此都作了成功的证明。但他们以今天的问题意识去套十八世纪的前人，於是陷入了一场「鸡同鸭讲」的争论。

　　其实当年不仅傑弗逊主张好政府应当有「小权力、大责任」，与联邦党人对立的他们那个「民主派」9中人大都如此。即使人们普遍把「小政府」理论归之於傑弗逊，但从没有人把傑弗逊的同乡兼同事、另一位美国开国思想家和弗吉尼亚人梅逊（George Mason）关於「最好政府」的说法看成是对傑弗逊的反驳：梅逊撰写、弗吉尼亚议会於1776年六月十二日通过的《弗吉尼亚权利法案》称：「在所有各种形式的政府当中，最好的政府是能够提供最大幸福和安全的政府。」

　　在傑弗逊因为使欧未能参加制宪会议时，梅逊是在这一会议上反对联邦党人的主要「民主派」代表。他与傑弗逊的立场是一致的。显然，梅逊讲的「大政府」是对国民的「幸福和安全」承担「最大」责任的政府，而不是拥有无限「最大权力」的政府，正如傑弗逊讲的「小政府」是权力最有限的政府而不是最不负责的政府一样。在限制政府权力、重视公民权利方面，梅逊与傑弗逊并无分歧，因此他的《权利法案》紧接上面那段话就说：「当发现任何政府不适合或违反这些宗旨时，社会的大多数人享有不容置疑、不可剥夺和不能取消的权利，得以公认为最有助於大众利益的方式，改革、变换或废黜政府。」

　　可见傑弗逊与梅逊的共识实质上可以表述为：「最好的政府」是权力最小、而责任最大的政府。亦即从限制公民自由方面来说是「小政府」而从提供公共服务来说是「大政府」。
二、「次好政府」与「最坏政府」：宪政与前宪政下的不同「问题」

　　但是这种「傑弗逊－梅逊共识」所追求的好政府可能存在吗？常识告诉我们：一个完全没有权力的政府事实上是无法对任何公共服务承担责任的。又要马儿跑，又要马儿不吃草，世上不可能有这等好事。在《独立宣言》与《权利法案》的时代，傑弗逊与梅逊等美国先哲们的「问题意识」在於摆脱英国殖民统治当局的强权而争取自由，他们既指责英国人滥用强权损害北美人民的自由，也指责英国人不负责任未保障北美人民的福利，因此他们可以同时提出政府权力最小化与政府责任最大化的诉求。而这样的诉求与其说是倾向「大政府」或「小政府」，勿宁说首先是倾向宪政政府；与其说是追求「自由放任」或「福利国家」，勿宁说首先是追求民主国家。

　　从制度安排的「人预设」10出发，可以认为无论在任何「文化」中，如果没有制约条件，统治者都可能趋向於权力尽可能大，直至予取予求；而责任11尽可能小，乃至不闻不问。而被统治者则相反，他们都希望兼享最大自由与最大福利保障，因此要求统治者权力尽可能小而责任尽可能大。一方面，统治者希望没有甚么事情是他不能做的，同时没有甚么事情是他必须做的。另一方面对老百姓来说，理想的统治者必须按他们的意愿做尽量多的事，同时不能违背他们的意愿做任何事。统治者希望做有权无责的「人主」，而被统治者但愿要有责无权的「公仆」。这样，统治者与被统治者双方就权力与责任、或曰权利与义务达成协议或契约就成为必要。这个契约要规定政府必须做甚么（即规定政府的责任），为此被统治者授予其相应的权力。同时更要规定政府不能做甚么，被统治者有哪些统治者不能剥夺的权利。这样一种契约安排，就是所谓的宪政。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予。而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下无条件的权力（无论是王权还是「多数人权力」）没有合法性。而「无代表不纳税」、对民而言无权利不应有义务，对国而言无服务不应有权力，则成为共识。

　　另一方面，「被统治者」包括各种各样的利益群体，他们所希望的政府服务通常很不相同。例如富人也许更希望政府能够保护财产，而穷人可能希望政府提供更多福利，等等。因此政府究竟要对社会提供甚么服务、承担那些责任，要有一种机制来决定。一般地说，由於每个人都是、并且只是他自身利益的最佳评价者，社会最大利益的评价就只能以自由表达－多数决定的方式进行。或者更确切地说，自由表达－多数决定对社会最大利益的偏离最小。这就是所谓的民主。

　　因此宪政与民主可以说是两回事：前者追求权责对应，后者追求多数决定。前者讲的是权力运用的规则，而后者讲的是权力的来源。上曾经有过无宪政的「民主」，也曾经有过无民主的「宪政」，於是今天也就有了宪政与民主哪个更重要的争论。但是历史又表明这两者实际上是互为依存的：无民主则宪政原则不能贯彻到底，无宪政则民主机制更会走向反面。没有民主的「宪政」，例如中世纪作为宪政雏形的「大宪章」或贵族宪政，只能使统治权力对一部分（通常是少部分）被统治者负责；而没有宪政的「民主」例如雅各宾式的「大民主」则常常导致「多数人权力」的不负责任滥用，到头来也损害多数人自身。人类社会经过长时期的「试错」，民主与宪政都逐渐成熟而融会为的宪政民主或曰民主宪政。

　　但是今天人们对任何宪政民主国家──从瑞典到美国──仍有许多批评，这是理所当然的。宪政民主即便成熟到今天的程度，它的「理想性」仍然有限：宪政政府不是也不可能是权力极小责任极大的「最好政府」。同时宪政政府也仍然是各种各样的：在宪政民主之下公民们打算授予他们的「公仆」哪些权力以便要求后者承担哪些责任？是授与政府更多的权力以便要求它承担更大的责任、为社会提供尽量多的福利与保障，还是授与政府很小的权力因而也就无法要求政府承担甚么福利责任，便成为一个引起争议的问题。──这实际上是一个关於甚么是「次好政府」的问题：是权大责亦大的政府好呢，还是权小责亦小的政府好？在不同的国家，乃至同一国家的不同时期，人们对这一问题给予了不同的答案。经过二十世纪初的「进步主义」、30年代的「新政」和60年代的民权立法，美国实际上趋向於梅逊式的「最多服务的政府」。到了80年代出现「里根政策」，又强调坚持傑弗逊式的「最少用权的政府」。两者形成「自由主义」与「保守主义」的对峙。

　　而在欧洲，类似的对峙则被称作「社会主义」（即瑞典式的社会民主主义，不是共产主义）与「自由主义」的分歧。这种分歧集中体现为「福利国家」还是「自由放任」的选择──前者似乎是「大政府」，国家被授与较大权力来履行提供公共福利的责任；后者则是「小政府」，国家权力小责任也小。冷战结束之初曾有人认为后者已经成为最后的选择，是为「历史的终结」。但是这样的说法后来不断被显示出是过於武断了。如今「福利国家」的危机虽然严重，「自由放任」的问题也还不少。而那种「既非自由放任又非福利国家」的「第三条道路」究竟如何走，也还远未见分晓。

　　事实上，由於人对於自由的追求（对束缚的排拒）与对安全的追求（对风险的排拒）同样出於天性，而且尽管今天自由主义者与社会民主主义者存在着包括明确划分「群己权界」、群域民主己域自由、以及多数基本领域的群己界分已有定论这「三大共识」，但是人类生活中的一些领域到底属於群域还是属於己域，是「边界游移，情景决定」的，不可能有固定的划法。12因此人类永远会有「左右派」。人类的「终极选择」是甚么，乃至可不可能出现「终极选择」，实可怀疑。在「政府」问题上，权力极小责任极大的「最好政府」从未实现，而在权责对应基础上，甚么是「次好政府」──是权责都较大的政府（例如社会民主政府），还是权责都较小的政府（例如古典自由政府）也未必能够有公认的结论。

　　不过历史虽然并未「终结」，但历史毕竟在「进步」。人类宪政的历史，乃至启蒙时代以来三百年人们关於「国家」问题上的理论探讨与实践努力如果说有甚么公认的成就，那不在於它实现了「最好政府」，也不在於它分辨出了「次好政府」，而只在於它揭示了甚么是「最坏的政府」：那就是权力最大而责任最小的政府。我们可以把这几类政府的逻辑异同图示如下：

　　图1各种政府的权责关系

　　显然，「最坏政府」的特点就在於权既不受限，责亦不可问。这样的政府过去曾经在东方与西方都十分流行，今天它则已经日薄西山──在一些地方它已被历史淘汰，在另一些地方它的合法性资源也日渐衰微了。

　　但过去的时代并非如此。

　　我们知道十八世纪时自由主义是在新旧大陆同时兴起的，而且应当说美洲自由主义的源头还是欧洲自由主义。但「最好的政府最不管事」的想法却只出自美国的傑弗逊、欧苏利文、梭罗、哈里逊等人，十八世纪的欧洲自由主义思想家强调权力制衡、治权民授、限权分权的言论很多，但没有人像美国人那样谈论「小政府」。为甚么？

　　我看主要的一个原因是：在已经实现治权民授、权责对应的美国，没有人会设想很少承担公共服务责任的政府还能拥有很大权力来剥削和禁锢人民。可是在十八世纪绝大多数国家仍是专制制度而非民主制度、「家天下」而非「公天下」的欧洲，国家机器在很大程度上还是为统治者私人或小集团服务的，在公共服务领域「最不管事」的政府同时却拥有强权来汲取民脂民膏、侵犯国民自由，并不是甚么奇怪的事情。在这种「既非福利国家又无自由放任」的状态下，单纯强调「不管事」并不一定意味着自由主义者心目中的「最好政府」──正如那时「管事最多」的政府也未必是社会主义者心目中的「最好政府」一样（请想想马克思对「重商主义」、对俾斯麦体制的憎恶）。专制政府是权力不受制约的政府，同时也往往是对人民不负责任的政府，因此在专制条件下，政府推卸责任并不必然意味着放弃权力或接受对其权力的约束，政府很少提供公共服务也不意味着它不会最大程度地弄权自肥。换言之，在这种情况下责任意义上的「小政府」与权力意义上的「大政府」是完全可以同一的。

　　而在这种情况下，不分权责的「大小政府之争」就不会有甚么意义。相反，限制国家权力的自由主义要求与强化国家责任的社会民主要求在这个时代是可以一致的。这正是今天多恩那样的古典自由派与科茨那样的新政民主派都可以祖述於傑弗逊的根据。道理很明显：既然有责无权的政府可欲而不可能，有权无责的政府可能而不可欲，则人们可以争论的就是政府权大责亦大好呢，还是权小责亦小好。但是这两者都以权责对应为前提，而能够权责对应的政府就是宪政民主政府。因此在宪政民主之前的专制时代这种争论就无法成为「真问题」。在统治者权既不受限、责亦不可问的情况下，只有先以宪政消除了权大责小的「最差政府」之弊，甚么是「次好政府」的争论才有了现实意义。这就如安徒生童话中的那个国王只有确实穿上了新衣，这衣服好不好看才能成为真问题一样。

　　今天「右」如美国，「左」如瑞典，都在民主宪政的基础上实现了权责对应──虽然相对而言前者权小责亦小，后者权大责亦大。於是人们不分权责地争论「大政府」还是「小政府」，或褒瑞贬美，或褒美贬瑞，也就有了某种合理性。
　　可是如前所言，这种争论如果放到傑弗逊的时代，就容易造成混乱。当时的「两党」中傑弗逊是「左派」，但他却主张权力意义上的「小政府」，这使罗斯福时代的「左派」感到尴尬。其实这算甚么？当年比傑弗逊更「左」的人不也更主张「小政府」乃至宁可更偏向「自由放任」吗？马克思主张社会主义，可从来不主张国家主义。他高度评价主张「自由放任」的重农主义而蔑视主张「国家干预」的重商主义，高度评价魁奈（Fran？ois Quesnay ）、亚当。斯密（Adam Smith）而鄙视柯尔贝（Jean-Baptiste Colbert ）、李斯特（FrederichList）。列宁鼓吹「美国式道路」而反对「普鲁士道路」。不都是这样吗？傑弗逊时代的「自由左派」反对「大政府」，而罗斯福时代的「自由左派」主张加强「国家干预」，这不是因为罗斯福比傑弗逊更聪明或者更高尚，而就是因为罗斯福时代的宪政民主已经比傑弗逊时代成熟多了，因而不再可能出现权大责小的聚敛政府。脱离这一点而仅仅因为罗斯福比傑弗逊更时髦更新潮更前沿，就在宪政民主程度还不如傑弗逊甚至不如俾斯麦的时代「强化国家干预」，那就不是甚么「自由左派」，而是比汉密尔顿、比托利党甚至比柯尔贝都更「右」，与其说像罗斯福，不如说像俾斯麦、像重商主义者甚或更等而下之了。

　　反过来说，在专制条件下把国家不负责任说成是「自由主义小政府」，就像把同样条件下政府拥有无限权力说成是「福利国家」一样荒唐。而把专制条件下统治者既有无限权力又不负甚么责任，或者说是拥有「社会主义式的权力」却只负「自由主义式的责任」这样一种病态，说成是「超越了社会主义与自由主义两者」的「第三条道路」，那就更加荒唐。

　　如果真有甚么「超越」这两者的更高的「主义」，那恐怕应该是只有「自由主义的权力」却要负起「社会主义的责任」才对。这也就是作为「傑弗逊－梅逊共识」的「最好的政府权力最小而责任最大」。如前所述，当年傑弗逊与梅逊们的这一理想并未实现，现在多数发达国家倒是的确自由与福利都更了。即以美国而论，许多论者都提到罗斯福传统到60年代「民权政治」而极，此后美国似乎又「回归保守主义」，「政府制造的问题比它解决的问题更多」之说大为流行。但是据政治上倾向民主党的哈佛大学波克（Derek Bok ）教授指出，事实上就在这种说法日益得势的同时，从60年代到世纪末这三十多年家政策的实际趋势却相反：无论在环境保护、公共卫生、扶贫济老还是在增加妇女及少数族裔机会等各个方面政府作用都在明显加大。13因此所谓这三十多年的「保守主义化」实际上恐怕只是反映人们对个人自由提出了更高的要求。但同时他们对政府福利责任的要求也在提高。

　　当然，即使这样，美国也还远远谈不上实现了傑弗逊－梅逊共识。也许这个共识根本就是乌托邦。不过大概要算一种「有益无害的乌托邦」，对它「取法乎上，仅得乎中」也是社会之福，起码它不会造成社会之祸。它比那种一说「社会主义」就只要不受制约的权力、一讲「自由主义」就只推卸政府责任的做法都可取得多。

　　三、转轨时期的限权问责与宪政问题

　　要之，在迄今为止的人类探求所及范围内，最好政府是不可能有的，次好政府（宪政前提下权责均大的社会民主政府还是权责均小的古典自由政府）是难以确定的。我们可以确定的是：甚么是最坏的政府？那就是权力极大而责任极小的政府。无论自由主义者还是社会主义者，在他们能够进行有意义的争论之前，首先要做、也首先能做的是消除、改变这样的政府。

　　当然，不是说这时自由主义与社会民主就没有区别。也许最重要的区别是：自由派在这个阶段最关心限权，而社会民主派最关心问责。但是，以推卸政府责任来偷换对政府限权这样一种「伪自由主义」与真自由主义之别、和以强化政府权力来偷换向政府问责这样一种「伪社会民主」与真社会民主之别，恐怕更为重要。这里要强调的是此所谓「真伪」并非价值判断而是事实判断。笔者不怀疑那些「伪主义」者不仅可能具有良好动机，甚至可能充满学理上的自信──因为完全有文本上的根据说明：宪政体制下的的古典自由主义者是主张为政府卸责的，正如宪政体制下的社会民主主义者主张政府扩权一样。（在这种体制下，只有反对或至少轻视宪政原则的少数极左派14既要求政府放弃权力又要求其承担更大责任。如「九一一」之后的乔姆斯基（Noam Chomsky），等人既抨击政府的安全对策而要继续扩大美国传统的个人自由，又反对现行的社会体制而要政府在福利上大包大揽。反之，也只有少数极右派既要政府扩权又替政府卸责。如现今美国某些在以安全、反恐为由实行强硬管制和减少福利责任两方面都很极端的「双重鹰派」。）但是从本质上讲，自由主义的要旨在於政府限权以保障人民自由，只是宪政下权责必然对应，因而限权不能不意味着相应卸责。反之，社会民主主义的要旨在於问政府之责以推进福利与平等，只是权责既然对应，则问责不能不相应扩权。如图2所示：

　　图2宪政下的政治谱系

　　但是在权责不对应的非宪政体制、专制体制下，图2所示的逻辑关系就大有不同。由於权责不对应，卸责未必导致限权，扩权也未必导致问责。而作为人的统治者当然乐得既扩权又卸责。事实上在专制之下，鼓吹扩权总比要求限专制者之权讨好而无险，鼓吹卸责也比问专制者之责讨好而无险。所以我们虽然不能因此对具体的论者作诛心之论，但在这种体制下某些「左派」劝上扩权而回避问责之制，某些「自由派」为上卸责而回避限权之要，的确很容易得到社会学上的解释。

　　而真正的自由派以对上限权为宗旨，在卸责未必导致限权时不言卸责。所以在宪政发达之前傑弗逊只讲权力意义上的小政府，而不谈责任意义上的小政府。同样，真正的社会民主派以问上之责为能事，在扩权不能保证问责时自然不讲扩权。所以普列汉诺夫说在一个「警察国家」社会民主党人当然要反对土地国有制。这时自由派与左派各自的真伪之别如图3所示：

　　图3宪政以前、专制下的政治谱系

　　图3说明：在非宪政体制下自由主义者如果只为上卸责就会异化为「伪自由主义」，而社会民主主义者如果只劝上扩权也会异化为「伪社会民主主义」。这样两种「伪主义」在宪政条件下是不存在的。今天西方许多论者根本不会面对这种问题，他们的古典自由主义似乎只有「福利国家」（或社会民主主义）这一个敌人。只要国家不负责福利，他们就认为是「自由化」了。反过来在他们的对立面即所谓左派中，也有不少人眼中只有自由主义这一个钉子，只要有贫富分化，他们就认为是「自由竞争」所造成：一旦国家弄权限制自由，他们就认为这是基於公共责任。这种逻辑下无论左右的许多人已经把契约国家当成既成的事实自明的前提，往往直接以责任之大来证明权力之大，或者反过来以责任之小证明权力之小。这样的逻辑在当今西方宪政制度的背景下可以理解，但用到别处就要出大问题。

　　中国传统政治中缺少权力－责任（权利－义务）关系和契约国家的清晰论述（当然至少在儒家中，某些因素还是有的）。西学中本来倒不乏这些内容，但西方国家既已通过宪政民主解决了权责对应问题，不分权责地论「大、小」对於他们中的许多人来讲，就成了逻辑上虽不严谨、但实践中并无大害的语言习惯。15可是本来权责关系就稀里糊涂的国人如果接过他们的这种语言去讨论「他们的问题」，就会产生大弊。把上的「国责不下县」说成是「国权不下县」，还只是学术之弊，以下这些说法就是现实之弊了：

　　今年非典流行期间，以自由主义者自许的王怡先生在网上发表文章，批评要求国家为非典病人承担医疗费的主张。他宣称政府没有责任负担这种医药费，而且如果要求政府对此负责，就等於「将政府摆在了一个全能政府的地位。你严厉要求它负上很多的责任，也就是大方地授予他无限的权力。」看来他认为当今那种不受制约的权力是「要求它负上很多责任」的公民「大方地授予」的，只要人民不「要求」政府，让它不负责任不管人民死活，它自然就没有权力了！昔人有「直把杭州作汴州」之句，王怡先生则大概有点「错把中国当瑞典」了。而另一方面，自许左派（「自由左派」）的王绍光先生居然也有完全同样的「错认」。虽然他的立场好像与王怡相反：王怡讨厌瑞典，而王绍光似乎喜欢瑞典（或者喜欢罗斯福等），所以他大力鼓吹要强化国家权势，增强政府对全国财源的「汲取能力」。似乎他认为统治者对人民不负责任就是因为它「汲取」民脂民膏的权力太小，只要它权大无边，放手「汲取」，人民自然就有了「福利国家」。但是两位先生都没有看看历史：在并无宪政基础的时代，扩大朝廷的「汲取」权力只是产生了秦始皇而不是产生了罗斯福。反之，不负责任不问民间疾苦百姓死活的皇上不是更像里根、撒切尔夫人，而是更像那个当百姓纷纷饿死时质问他们「何不食肉糜」的晋惠帝。

　　王绍光先生在主张政府扩权时的确常以政府承担的责任作为理由，但他从不谈有甚么机制可以保证权责对应。过去他不谈宪政，但曾主张要一个「强大的民主国家」，然而后来他在《南风窗》撰文说，由於「民主」往往使人想到西方那一套，他现在已不想讲甚么「民主国家」了。而现今政府的「汲取能力」尽管仍未达到王先生设计的标准，比当年他提出「能力报告」时无疑是强大得多。而正如王先生自己近来多次指证的那样，中国的贫富差距与社会不公平在这些年间不是下降而是急剧上升。他以此作为「汲取能力」还应进一步提高的理由。但是他没有解释迄今「汲取能力」与社会不公何以同步上升，此后这种同步又何以不会继续？

　　尽管如此，笔者对王绍光先生追求「福利国家」的目标不持异议，如同对王怡先生追求「自由放任」的目标也不持异议一样。但是如果两位王先生不是对美国或瑞典，而是对中国谈问题的话，那么王绍光先生多谈问责而少谈扩权，王怡先生多谈限权而少谈卸责，才有利於实现两位各自的目标吧？
　　实际上，在非宪政条件下「无福利即自由」之说与「有强权即福利」之说同一逻辑而且同样荒谬。此种逻辑如能成立，那么全民公费医疗的瑞典就应当被视为最极权的法西斯国家，而没有任何公共卫生责任的「雍正王朝」该是天字第一号民主政府了。而使问题变得更荒谬的是：王怡批评的人还并非主张「福利国家」，也不是要求普及公费医疗，他们只是鉴於恶性传染病患者作为传染源无权自由选择就医与否，甚至人身自由也已受到非常限制，他已不可能自我负责，而社会与国家已经对他行使着非常权力，当然也就必须对他承担责任。即使假定最极端的自由放任论者会否定一切福利保障乃至主张「饿死活该」（这往往是左派攻击自由主义的口实，实际上几乎没有这样的自由主义者），他们恐怕也不会否认非典这类患者应该得到全额公费医疗。因为「饿死」涉及的是本人，而恶性传染源涉及公众，这种已经不是福利保障问题，而是公共安全问题，因此难免具有强制性。而公众与政府有甚么理由强迫一个本身已遭不幸的患者自己承担公共安全费用？其实，让政府不负责任地不作为，与让政府不负责任地胡作非为本来就是一回事。王怡先生如果不主张让传染源自由扩散又不要求政府为其付帐，那就是让政府强制他自掏腰包，这不是最严重地破坏自由主义原则吗？

　　与这种颠倒权责的论点方向相反而逻辑相同的，是那种国家主义的主张。例如：本来意义上的「义务」原是指国家承担提供免费教育的义务、公民享受免费教育的权利。但国内现在有人却把它理解为：政府有权强制公民出钱接受指定的教育，却并无义务提供足够的教育经费，公民有义务接受政府指定的教育，却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的「官逼民智」报道。16实际上，如果我们公共财政真的负担不起，政府的免费义务少些也就罢了，权利义务倒过来的那种官有权民有责的「官逼民智」不论有甚么实行的理由，说它是「义务教育」都是不通的。

　　另一个例子是所谓「土地福利化」的提法。有人提出土地福利化意味着必须按「反私有化」的方向调整土地关系，因为「社会保障在任何国家都是不能私有化」的。因而农民的土地处置权应当弱化，政府有权限制农民转让土地、取消「三十年不变」的承包权而改为更频繁的定期重分等等。这种看法也是权责颠倒的。无论我们在上是否赞成「土地私有化」，它与「社会保障制度」不应当有甚么关系。这里姑且不论传统的福利国家理念受到的质疑和当代不少国家的「社会保障市场化」改革的是非，仅从传统的社会保障概念而论，所谓「社会保障不能私有化」的说法若能成立，其含意显然是指提供保障的义务不能「私有化」，而决不是指享受保障的权利不能私有化。道理很简单：所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、或其他社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对於被保障者而言，享受保障则是他本人的（亦即「私有」而非公家的）权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力「逼其自保」，这样一种状态就根本不能叫做社会保障。举例而言，公费医疗是社会保障，而官府强制百姓自己掏钱看病（哪怕是出於好意）就不是社会保障。「土地福利化」正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供甚么，而是由农民耕作自己的土地来给自己提供「保障」，「社会」要做的只是行使权力禁止农民自由处置土地以强制农民承担「保障」自己的义务。应当说，这种把「保障」不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务的做法即使有理由存在，它也不能称之为任何意义上的「社会保障」。正如「官逼民智」也许有某种理由，但它与「义务教育」无关一样。「官逼民自保」也决不是「社会保障」。「社会保障不能私有化」就是说政府或「社会」不能把自己的义务推卸给农民（农户），而「土地福利化」等於是政府让农户自己保障自己，这就已经把保障义务「私有化」（而且是强制私有化）了，这还谈得上甚么「不能私有化」呢？

　　我国如今仍然是不发达国家，社会保障网尚不能惠及多数农民，实事求是承认这一点并不丢人。如果自欺欺人地把事情说成是：我们没有「国家福利」，但有「土地福利」，却可能使人误以为我们的农民已经具有了「另类的」社会保障，从而取消了建立社会保障体系的任务。这无疑是有害的。

　　在西方，传统上左派喜欢强调义务教育、社会保障等等，而右派可能不以为然，但在权利义务（或权力责任）颠倒的情况下把单向的强制当成保障，则是左右都不会犯的「底线」性质的误解。当人家的左、右派在争论政府的义务有多大时，我们干脆将权利与义务颠倒过来。人家左派主张政府必须多出钱供百姓受教育，右派认为不必出那么多钱。而我们有些人则认为政府可以把百姓抓起来逼其出钱受指定的教育。人家左派主张公家出钱为百姓办医疗、养老等等，右派认为公家包不了这许多，而我们有些人则认为公家可以把农民的土地控制起来令其耕田终老，以使农民进城贡献青春后不许留在城里给公家添乱。这类主张不管有无「现实的」道理，与人家的「左右之争」究竟有何关系？强迫陷入绝境的弱势者支付本应政府负责的公共安全费用，这难道仅仅是在拒绝「福利国家」？街头公审贫困学生家长，这难道仅仅是在反对「自由放任」？不解决这些「真问题」，不实现共同的底线，我们有甚么资格妄称「左」「右」、标榜这种或那种文明中的「主义」呢？

　　四、「尺蠖效应」与「天平效应」：两种截然不同的「左右互动」

　　出现这类问题的根本原因，就在於我们缺少一个治权民授、权责对应的机制，即宪政民主机制，「自由放任」与「福利国家」共同以为基础的机制。没有这样一种机制，权力太大责任太小的国家就不可避免。这样的国家可能一直「左」着，或者一直「右」着。前者如我国文革时，后者如苏哈托、皮诺切特时代的印尼与智利，两者都会造成积弊。

　　而第三种情况是：在不受制约的权力之下一会儿「左」，一会儿「右」：同样依托专制强权，先以「左」的名义抢劫，再以「右」的名义分赃。以「社会主义」为名化平民之私为「公」，以「市场经济」为名化「公」为权贵之私。「国有部门」在「左右循环」中成为「原始积累之泵」：以不受制约的权力为强大的马达，一头把老百姓的私产泵进国库，一头又把国库的东西泵进权贵的私囊。这可比「资本主义」条件下富人在市场上通过交换「私对私」地兼并穷人要「高效」得多了！我把这称之为「尺蠖」效应：你看那尺蠖一会儿收缩，一会儿放直，可是无论收与放都只朝着一个方向──有利於权势者而坑了百姓的方向。正像俗语所说：一个萝蔔两头切，左右都是他得。

　　这样的「左右之争」有甚么意思呢？我既不认同这样的「左派」，也不认同这样的「右派」。我甚至也不愿意自诩为介於它们两者之间两头讨巧的「中间派」。

　　但是，在另一种情况下，我是既可以接受「左派」，也可以接受「右派」的：在宪政民主条件下，「左」有左的道理，「右」有右的好处。而一会儿左，一会儿右，更是正常现象，并且是有益的现象。「左」的时候福利、平等和社会保障受到重视，国民可以真正享受到「社会主义优越性」。但是左过了头，竞争不足效率不高，选民又会推「右」派上台，自由竞争，鼓励投资，提升效率，社会得以真正获得「自由主义的生命力」。待到竞争过了头，贫富分化大，选民又回过头选左派。反正不管谁上台都是民意使然，左派再怎么「国家干预」也只是尽福利之责，不至於任意没收百姓财产。而右派再怎么「自由放任」也只是让老百姓各显其能，不会「放任」贪官污吏横行霸道。这样的「左右循环」我也好有一比，谓之「天平」效应：那天平的两端晃晃悠悠，但都是在一个公平的支点附近左右摆动。天平因此在许多文化中成为公正的象徵。

　　因此真正的问题不在於「左」还是「右」，而在於是「尺蠖效应」中的左右呢，还是「天平效应」中的左右？而这两种效应之区别，就在於专制威权，还是宪政民主。今天的，左派抱怨公共资产被盗窃，右派批评私有财产受侵犯。其实在一个「权力捉弄财产」的社会里，无论公产私产都是权力刀俎下的鱼肉。人们常说宪政民主国家私有财产是不可侵犯的，其实在这些国家，公共财产受到的保护也比我们这里严密得多。福利国家瑞典的公共财力堪称雄厚，自由市场美国的私人财富也很惊人，但无论瑞典还是美国，公私财富的比例也许不同，但公产私产同样是不可侵犯的17.

　　而在专制时代，就像北宋后期那样，王安石主张国家统制，而司马光主张自由放任，两「党」也是你上我下，轮流得宠了好几个回合。可是双方都不是受权於民，而且弄权无制约，尽管理论上好像双方都很高尚：王安石说是要「摧制兼并，均济贫乏」，似乎颇有「社会主义」的味道。而司马光主张「国家不与民争利」，似乎很有「自由主义」丰采。不幸的是实行下来，王党的「国家统制」严厉地束缚了「阡陌闾巷之贱人」的经济，而马党的「自由放任」则使「官品形势之家」得以放手聚敛。王得势则朝廷禁网遍地，民无所措其手足，马得势则贪官污吏横行，民无所逃其削刻。国家的「自由放任」只能放出无数土皇帝与土围子，却放不出一个中产阶级，而国家的经济统制也只会「与民争利」，却统不出个社会保障。王安石搞不成「福利国家」，正如司马光搞不成「自由市场」，而这两种政策轮番上场到后来都加剧了王朝的治理危机，北宋也就在「尺蠖」的一放一缩中走向危机，最终在危机中灭亡。

　　在这种情况下，你让我选择做王党？马党？骑墙党？得了吧我谁也不选。因为我是人，又不是尺蠖。

　　另一类「左右」又怎么样呢？一位朋友在周游美国与北欧一圈回来后发表见解说：美国的「自由主义」只讲个人自由、公民权利，忽视了社会平等，不利於保护弱者。而瑞典的「社会主义」只讲社会平等、福利保障，忽视了个人自由，不利於发挥效率。我们都不能学。听完高论后我对他说：是的，我也同意无论瑞典的福利还是美国的自由我们今天恐怕都还搞不了。不过您说美国的个人自由太过分，那么美国的社会保障如何？不会也「过分」吧？您说瑞典的社会福利太过分，那么瑞典的个人自由如何？不会也「过分」吧？当代美国的社会保障体系已经相当发达。那里有联邦财政负担的、覆盖全国统一标准的养老保险，有联邦与州两级财政共同负担的失业保险、老年援助与儿童援助，还有体现「矫正正义」、具有道德补偿性质的对黑人、印第安人等上曾经遭受不公正对待族群和其他弱势群体的特别帮助。二十世纪80年代以来美国的社会保障开支通常佔到GDP 的13%左右，虽然达不到瑞典式的「从摇篮到坟墓」，但其最低生活保障功能是十分健全的，更不用说他们还有发达的NGO 志愿公益部门来参与社会保障了。

　　同样，除了高额累进税对个人资本积累形成的限制外，瑞典的企业在市场上的自由空间还是受到法治保障的。那里的老板可能不敢惹工会，但用不着害怕当官的，更不会担心八九十个「公章」与「大盖帽」都来吃你的「唐僧肉」。而宪政制度下当今瑞典的公民自由更是可圈可点，起码不在其他发达国家之下。

　　那么我们呢？我们的公民自由赶不上美国，但是我们的社会保障能达到美国的水平吗？我们的福利制度赶不上瑞典，但是我们的公民自由能有瑞典的程度吗？如果美国的「自由过分」我们学不了，学学它的社会保障如何？如果瑞典的「平等过分」我们学不了，学学它的公民自由如何？据说美国的社会保障与瑞典的公民自由水平都「太低」，经常出国的您老兄可能已经不稀罕这么「低调」的社会保障与公民自由了，但是如果您不是只盯着「国际前沿」而是能够多关注我们自己的问题，您可能会发现这些「低调」的东西对一般老百姓还是非常有用的。而根本的问题在於：如果这样「低调」的自由与社会保障对於我们尚且是奢望，又何谈美国式的高调自由或者瑞典式的高调平等，甚或介於美瑞之间的「中庸」程度的自由平等，乃至「超越」美瑞之上的更高自由与更高平等？
註释

　　1原话为："To govern best is to govern least".见www.jeannepasero.com/bh23.html

　　2笔者於2002年底曾经在网上用google搜索引擎检索least government及jefferson ，共有184个网页，绝大多数都提到傑弗逊讲过上述「最小政府」的话。但是没有一篇注明出处。

　　3www.geocities.com/Athens/7842/archives/quote017.htm 4James A.Dorn ，"TheRise of Government and the Decline of Morality"（www.cato.org/pubs/catosletters/cl-12.pdf）。

　　5刘祚昌致杨玉圣函。笔者感谢杨玉圣先生代向刘祚昌先生请教以及刘祚昌先生同意笔者他的宝贵意见。

　　6Arthur M.Schlesinger ，The Age of Roosevelt ，vol.1，The Crisis of theOld Order ，1919-1933（Boston：Houghton Mifflin ，1957），104.7www.fdrlibrary.marist.edu/od2ndst.html（罗斯福总统图书馆网站）

　　8Charles Forcey，The Crossroads of Liberalism ；Croly，Weyl ，Lippmann ，and the Progressive Era ，1900-1925（London：Oxford University Press，1972），139.9人们常常把傑弗逊时代的民主共和党人与联邦党人相区别并称之为民主派，这里加引号只是因为其实联邦党人也不能说是反民主的专制者。

　　10作为逻辑预设的「人」并非事实判断更非价值判断，因此既不能以统治者大善大德的「事实」、也不能以「经济人」是否可欲的价值批判来质疑，它与某种「文化」是否相信「性恶论」也无关。参见秦晖：〈「经济人」与道德的底线〉，《南方周末》2002年3月29日。

　　11这里所谓责任是指统治者必须对被统治者负责，必须提供后者所要求的服务而言，也就是所谓的「公仆」义务。我国近代宪政实践中所谓的「责任内阁」、「责任政府」即指此而言。如谭嗣同曰：「君也者，为民办事者也；臣也者，助办民事者也。赋税之取於民，所以为办民事之资也。如此而事犹不办，事不办而易其人，亦天下之通义也。」（《仁学》之三十一）显然这与统治者主观自许、自行解释的「伟大理想」、「使命」之类不是一回事。曾有人说当年饿死几千万人是在「履行化的历史责任」。这正如说中世纪宗教法庭把人烧死是要拯救死者的灵魂为死者负责一样。按这种逻辑权力与责任将无法区分，天下也将没有不负责任一说。笔者所谓政府责任显然与此种逻辑无关。

　　12参见秦晖、杨支柱：〈「群己权界」三原则与特定情境下的公域/私域之分──关於公民权、共同底线与「低调社会民主」的讨论〉，见「学而思」网站（www.wtyzy.net ）。

　　13Derek Bok，The State of the Nation：Government and The Quest For A BetterSociety （Cambridge Mass.：Harvard University Press ，1996），405-6.14当然，当代西方许多激进左派只是言论上激进，行为并不激进。乔姆斯基本人就是一个典型。

　　15例如：在那里不管你同意还是反对「最小政府」论，你至少不会把傑弗逊、梭罗的上述主张理解成：最好的政府就是根本不管事却又甚么都想要的政府。因为宪政制度已经排除了这种政府存在的可能。同样，反对罗斯福的人会论证政府责任过大是不合适的，但不会指责罗斯福想弄权自肥。

　　16如2001年11月1日《南方周末》头版新闻：〈街头公审辍学孩子家长〉讲述的贵州安龙县平乐乡故事，该乡多个农民因贫困交不起学费等原因而子女辍学，结果司法部门择赶集日「在大街上开庭」对他们进行「示众性的「公审」」。

　　17所谓公产不可侵犯，是说公产不能违背公意地被某些人私佔私吞；经由公共选择程序的「民主私有化」当然不能说是「侵犯公产」。这正如任何保护私产的法治国家都只是禁止把私产强行充公，而不会禁止若干公民自愿集资形成公共财产一样。