从管制发展看政府管制角色的变化
[内容提要]：本文以西方管制的实践和理论脉络为线索，通过分析近几百年来，垄断产业管制改革的主要经验以及理论发展的逻辑，揭示政府管制和市场竞争关系的演变和发展。
[关键词]：管制、放松管制、管制改革
一、大时代的管制更替
尽管早期的古典学家倡导自由竞争思想，但从16世纪初重商主义出现到19世纪末垄断形成漫长的四百多年期间，政府的微观干预作用都或多或少地存在。英国经济思想史学家罗尔指出，“（国家干预）的思想并没有消失，直到今天都不时地披着不同的外衣再出现，甚至有时这种重新发现的古代真理被认为是出奇地符合情况而大受欢迎” 。因此，研究早期的管制形式对现代管制的实践影响是非常有意义的。
管制最早可以追溯到重商主义时期。这个时期可以被称为“古典管制主义鼎盛”阶段，如英国维多利亚都泽王朝的“工匠法”等。在重商主义时期，由于重商主义者认为财富的形成是从贸易中获得的，他们主张君主对贸易进行管制，以保证财富的积累。因此，在这段时期中，竞争是受到了很大约束的，全面的保护和管制政策是该时代的特点。从其形式来看，以英国为例，行业管制有三种形式：议会制定的法规、王室公告和严格规定的特许权以及皇家法院的命令。从其内容看，对进口货物实施关税或禁运，禁止输出工具和熟练的手工艺人，鼓励原料进口或在国内生产原料，对产品质量的监督，以及给发展新工业者以补贴 。这些管制的实质是在保障特权利益的基础上，鼓励出口，限制进口，反映了重商主义的广泛干预性质。
实际上，重商主义关于国家管制政策的实施对当时商业资本主义兴起有着重要的推动作用。罗尔 认为工业和商业管制逐步加强的真实意义瓦解了中世纪超经济的限制，通过推动贸易，加速了工业资本主义的兴起。但随着早期资本主义发展为成熟的工业资本主义后，管制主义逐渐完成了它们的使命，呈现出没落的趋势。到了工业革命时期，微观的管制在很大程度上被市场竞争所替代，市场竞争为英国工业化积累了巨大的财富和经验，但随着市场竞争成为调节经济活动主要的配置机制之后，人们开始逐渐关注公用事业部门的问题，亚当·斯密在《国富论》第五章就专门讨论了政府对公共产品干预的必要性。在斯密的观点中，国家的作用仅仅是维护性的，而不是积极的。只需要“守夜人”的角色，即保护领土的完整（国防）、维护司法公正（司法经费）、提供一定的公共工程和公共机关的运行以及保持社会的正常运转（包括公共工程和费用）等方面。约翰·穆勒 更深入地讨论了政府的积极干预作用。他区分了政府的必要职能和其最优化职能。认为政府不仅仅要实现“守夜人”的必要职能，更要实现最优化职能，强他的最优化职能是强调在自由放任规则下，“为某种巨大的好处的需要”的条件，如允许政府在消费者保护、普通教育、环境保护、有选择的强化基于未来经验的永久性合同（如婚姻），公共设施调节和公共慈善事业等领域进行干预。可以说古典经济学家基本上为政府的微观干预奠定了理论基础。
以庇古为代表的旧福利经济学对市场失灵的讨论则为政府的微观干预提供必要的理论前提。他们通过对公共产品的特征进行具体、详细的描述，进一步分析了纯公共产品的均衡问题，成为早期管制理论经典的代表，即“实证理论的规范分析”。在这种理论背景下，早期的公用事业部门的无一例外地都采取了国家干预，即国有的组织形式。但到了19世纪末，英国公用事业部门开始创造性地引入了市场竞争方式，以促使公用品效率改进。特别是在水供给中采用了投标权拍卖方式，以事前竞争代替事后垄断，基本上符合现代管制改革的逻辑。成为早期管制改革的先驱。
尽管早期的管制理论出现是围绕着自由竞争基本原则的补充，但它内在地体现了国家干预和自由放任的政策之间的矛盾。从重商主义的市场经济形成开始，一直蔓延到垄断资本形成，甚至在当今也以不同的面目出现。其根本上体现了对理想的竞争状态和真实竞争的不同理解。完美的竞争模型尽管为我们展现了一幅市场机制尽善尽美的一面，但它不能够忽视市场经济发展过程中对真实利益的争夺的现实。尽管早期的管制理论缺乏完整的逻辑体系和独立的视角，但他们深刻的思想内涵已经为现代管制理论和实践提供了丰富的营养和底蕴。
现代管制活动最早出现在美国1887年对铁路业的管制。其标志性的事件是最高法院对铁路业管制的裁决，它为垄断的管制奠定了基础。自那时起，以美国为代表各西方国家在近百年的经验性实践中大体上都经历了管制—放松管制—管制改革三个阶段。
十九世纪末，正是美国市场呈现巨大变革的时期，在这个时期中，市场的自然垄断产业逐渐形成，公共产品和公共服务也逐渐受到了人们的关注。1877年，美国缅因州和伊尼诺斯州对谷物传输和仓储设定了管制费率标准。这在很大程度上体现了管制原则，即个人的自利性追求不能够影响社会整个利益的损失，为阻止垄断者榨取消费者剩余提供了管制基础。1887年，铁路业的迅猛发展，铁路开始对不同消费者实行歧视性定价，受损的消费者呼吁政府干预，同时铁路业的价格变动对稳定的宏观经济产生影响。在这种压力下，联邦贸易委员颁布了联邦贸易法案（ICC法案），对铁路实行费率管制。此后管制的边界扩展到公共事业部门，甚至竞争部门。随着联邦贸易委员会对美孚石油公司美国烟草公司、美国钢铁公司、IBM公司等反托拉斯的调查 ，大大扩展了管制的范围。从法律的角度，最高法院对经济管制下了更广泛的定义，认为即使在竞争性产业中，政府有权力采取任何政策以使产业符合公共利益，这就为管制彻底撕开了法律上壁垒。此后在1933-1940，1973-1980联邦管制权力获得了极大的增加，其管制范围几乎涵盖了美国所有的产业部门。在这一阶段中，以公平公正为目标的资本回报率管制和完全成本补偿方式也在实践中得到了确立和实施。
伴随着管制实践的急剧发展，现代管制理论逐渐开始从产业组织领域中独立出来，以谢尔曼法、克莱顿法和联邦贸易委员会法等相关反托拉斯法为背景。在这一阶段中，管制理论成为产业组织理论的重要组成部分，管制理论中特别是针对公用事业部门市场结构、行为的管制工具等方面得到了很大的进展。但从理论逻辑上看，该时期发展的理论仍然脱离不了“结构主义”和“竞争主义”的逻辑，仍然延续了福利经济学的传统假定，从规范意义上强调了管制作为工具的最优方式，即“应该如何”，先验地假定政府是万能的、恩惠者和全知的 ，将管制的失灵问题视为“黑箱”，忽略了管制的代价。事实上，无论是理论还是实践，对“管制失灵”产生的根源以及治理方式都缺乏进一步研究。
三、以私有化为导向的放松管制
20世纪70年代以后，管制出现了巨大的变化，一方面，技术变革促使了传统的自然垄断部门的产业链发生了巨大的变化，原有企业内规模经济的产业可以通过企业之间的分工和专业化进一步扩大和加深产业的发展，经济成为该类产业的另一个重要特征。另一方面，实践和理论都广泛地存在对现有管制方式的批判，如政府决策能力的怀疑、管制方式的低效率以及管制体制的代价等，因此，以美国AT&T拆分案为契机，立法机构首先为这些产业颁布放松管制法案，为私有化提供了法律准备。在这次私有化浪潮中，管制机构放松了许多竞争性领域的进入限制，包括汽车、运输、等行业，也包括了一些不完全竞争领域，如电信、有线电视、电力、城市供水等公共事业部门。私有化的主要目的在于通过缩小公共部门的范围、作用和规模，改变被管制企业的所有权关系，从原有的政府直接干预转向了由董事会股东形式，改变了企业的组织结构和激励结构，促使被管制企业提高效率，追求赢利目标。增大现有公共部门在资产利用上所承受的市场压力。迫使公共部门进行新的结构重组，促使其与私有部门展开竞争，提高效率。
随着管制实践的深入，管制理论开始出现了大规模的反思。集中讨论了由管制导致的各种代价。管制效应分析 从生产效率角度讨论了这些产业的“X”低效率和过度投资问题。这些文献的批判分析主要是建立在对被管制企业的行为和经验性分析上，缺乏整体的理论框架。
利益集团理论 以及公共选择理论则从层面分析了管制决策中的成本，即“管制俘获”（Regulation Capture）。公共选择中的寻租问题从垄断导致的“哈伯格”三角形的净福利损失开始引出的，塔洛克则将分析的视角扩展到管制的政治决策过程中，认为被管制企业有动机要求政府垄断权 。通过讨论创租、抽租和护租，分析管制面临的政治成本。从公共选择的角度对管制过程中官僚角色进行了进一步研究，通过对政治市场的分析，强调官僚追求自身利益的动机，认为管制为官僚创造了寻租的场所，实质是创造租金、分享租金的工具，公共利益的假设在这里是失效的。其主要代表人物是克鲁格、布凯南、塔洛克、尼斯凯南等。
俘获理论 （又称利益集团理论）建立在实证分析的基础下，也将视角扩展到管制的制定过程中，对政府的强制力假定进行了怀疑，对管制的目标取向及管制的政治决策过程进行了深入的分析。其主要代表人物是施蒂格勒（Stigler）、配兹曼（Pelzman）、贝克尔（Becker）、波斯那（Posoner）等。该理论强调指出管制不仅仅是经济过程，更重要的是政治决策对经济资源重新分配的过程，认为管制的目标不是为公共利益的，而是取悦于特殊利益集团。政府干预过程中的权力是滥用和过度的。
整体上看，公共利益理论为整个管制理论的解释提供了一个基本的框架，先验性地强调了政府在市场失灵过程中的资源配置作用，忽视了政府在制定和实施过程的成本。管制效应理论、俘获理论和寻租理论从不同的角度批判了公共利益理论的基本假设，认为管制不仅仅存在巨大的成本，而且还为寻租提供了条件。管制效应分析从被管制企业行为出发，认为管制的政策对企业行为影响是负面的，它促使了企业的许多非效率行为。俘获理论和寻租理论则扩展到管制制定的政治程序和执行过程，核心认为实际管制并不是为了公共利益，而是成为少数利益集团创造租金的场所。在这一阶段中，理论更多地分析了管制的实际成本，强调了最优管制的不可能性，但没有分析决定这些成本的背后动机以及管制的治理机制。四、引入竞争的管制改革
从八十年代末、九十年代初开始，私有化浪潮开始衰退，私有化尽管在一定程度上缓解了美国的衰退，但它并没有根本地解决这些产业利润目标和社会目标的内在矛盾。在这种条件下，美国以及其他西方管制国家都不同程度地实行了管制改革。一方面，规范和缩小管制的范围和权限，重组管制职能。在许多垄断的公共产品领域采取了投标权竞争、不对称管制方式，鼓励进入。其次，从限制性进入的经济性管制转向社会性管制。改变原有以资格审查、数量限制、许可证等限制性进入的方式，放宽了管制的经济进入范围。但大大加强了质量、环境、最低服务水平等社会性管制。另一方面，在管制方式上也进行了较大的改变。改变了以往将管制和竞争相对立的思想，逐步建立了竞争性的管制框架。强调管制和竞争关系的相互依赖性，管制的机制设计主要是为建立更有竞争力的环境，而不是替代竞争。在电信拆分之后，产业链条的核心层仍然受到了政府较为严格地价格和进入管制，在核心层基础上的相关产业部门都逐步建立了在管制机构和政策指导下的“竞争”，称为有限度的竞争 。管制机构采用了激励性定价方式，从资本回报率管制转向了最高限价管制，使得管制体制更加具有弹性。以电信为例，美国以公平竞争为指导，采取了较为激进的改革措施，基本放开了进入管制和价格管制。英国则以提高效率为中心，采取了较为慎重的方式，在实行了七年的双寡头竞争后，逐步放开市场。日本则在政府主导型的市场体制下，对不同类型的电信采取了分类管制的模式
八十年代后期到九十年代后期。以该时期的“放松管制”为背景，引入竞争机制，重新构造管制体制成为管制实践和理论的主要内容。管制理论出现了以下几个方向的变化：其一、以可竞争理论 为基础，对自然垄断产业的规模经济和范围经济提出新的理论解释。可竞争性的思想主要强调在沉没成本为零（或不大）的条件下，在自然垄断产业链条内的仍然会受到潜在进入者的竞争，这种竞争的结果会导致可维持价格均衡，以达到近于完全竞争的效果。该理论从技术角度，以成本次可加性为条件，重新划分了管制和市场边界，为自然垄断产业的纵向拆分、放松市场进入奠定了理论的技术基础。其二、以新制度经济学为基础，交易费用理论为框架，研究了管制的边界问题。科斯（Coase）开创性地将企业和市场作为一种不同类型的制度安排，纳入到行为人选择过程，为管制以及替代制度的比较提供了理论背景。威廉姆森（O.Williamson）则从交易费用角度，进一步分析了不同交易规制结构的决定，认为在不同的交易结构条件下，制度安排是不同的，为管制的交易边界提供了有效的理论支持。其三、以合约理论为基础，研究了管制合约的最优设计 。拉吉（M.Leob）和马盖特（W.Magat）（1979）将信息引入管制设计的框架，提出了管制最优设计机制问题。布朗（D.Baron）和麦耶逊（R.Myerson）（1979），沃格桑（I. Vogelsang）和冯森格尔（J.Finsinger）（1979），萨平顿(D.Sappington)和斯伯利（D.Sibley）(1988)都从不同角度深化了对该问题的认识，拉丰（J.Laffont）和蒂罗尔（J.Tirole）(1993)初步构建了管制机制设计的合约理论框架，总体上，该理论强调了管制者和被管制企业的动机选择，只有达到“激励相融”的条件，管制才能保证其有效的边界，它为激励性管制提供了理论基础。
五、当代管制理论的趋势
当代的管制理论进一步涉及到以经济为特征的产业领域。网络产品有其不同与普通产品的特征：其效用不仅仅取决于自身的特征，而且取决于其他相关物品，即需要几种相同或互补的产品共同使用才能促使产品的功能充分发挥；消费者在获得效用随着产品的数量的增加而上升。在这样的假定条件下，管制理论进一步对网络产业的定价理论，特别是接入定价方式进行了研究，即如何确定网络产业的“颈瓶部门”以适当的价格，既满足自身的利润最大化，又不影响上下游产业福利减少。早期的相关确定了拉姆齐定价原则 。在这个原则下，鲍莫尔进一步提出的ECPR（按要素定价原则） 。该定价原则强调了使用者的使用费用相当于每提供一单位的接入服务的直接增量成本加上使用者最终服务的增量机会成本（即不竞争条件下，原有纵向一体化产业部门自身提供最终服务获得的单位利润）。从本质上看，ECPR是一种将最终产品价格和中间产品价格联系起来的不完全管制方式。它是符合静态效率 ，ECPR的理论前提是可竞争市场理论，只有当完全对称条件，即进入者和原有企业具有相同的接入成本、零售需求以及新进入者没有市场势力，最优接入定价才满足ECPR水平。在不完全对称条件下，最优接入定价就不等于该水平 。拉丰和蒂罗尔 （J.Laffont, J.Tirole）进一步提出了最高限价原则，强调了（1）接入服务与最终服务同等对待，即接入服务与最终服务在同一个价格上限中；（2）价格上限所采用的权重是外生给定的，并且与相关服务的预测数量成比例。这种定价方式的优点是，虽然平均价格是由管制机构控制，但个别服务的费用则可以以分散化方式由最终服务来确定。
六、若干结论：重塑政府与市场的关系
从产业管制发展过程的经验看，管制的发展变化实际上是经济发展变化过程的一个缩影。首先，管制和制度、裁决具有很强的相关性。各种管制法的出现为管制的目标确定、实施程序等奠定了各阶段的标准。法律不仅仅为管制的具体实施，管制的目标确定以及管制过程中利益平衡奠定的最根本的基础，为管制者的自由量裁权利划定的有效的范围。
其次，管制的发展变化和市场结构、技术变化和经济环境密切相关，十九世纪末和二十世纪初正是美国垄断组织形成时期，企业自利行为会损害消费者利益，迫使了政府对这些行为进行了干预。大危机年代使得美国经济遭到了极大的破坏，政府大规模地制订管制法案是为经济复苏提供条件，五、六十年代能源危机也给政府对能源管制提供了经济背景。进入七十年代之后，技术发展促使了传统的自然垄断产业的技术分离，管制本身的问题也逐渐暴露，这些都促使放松管制成为管制过程的核心环节，也成为提高产业竞争和绩效的主要工具。
再次，管制理论发展脉络的过程也反映了政府与市场之间关系变化趋势。长期以来，政府微观干预与市场机制作为配置资源的工具是相互替代的，这种替代性在市场失灵的条件下更为明显，其引申的含义是只要市场能够做的尽可能由市场机制配置，市场不能做或者存在缺陷的，则通过政府干预来实现资源的配置。但事实上，现代的理论和实践表明不仅仅市场是有缺陷的，政府干预也存在失灵的一方面。低效率、寻租、分配非公平性等等大量问题在政府直接管制下暴露表明，管制是需要与市场竞争结合在一起，尽可能降低管制的代价。这体现了管制与市场竞争之间的互补和协调作用。它表现为两个层面：首先，工具内在的结合。任何一种管制工具都会直接或者间接地影响各个企业策略性行为，这些策略性行为又会回馈管制工具。这种交互的、交叉的关系在很大程度上共同地影响了产业的绩效。其次，工具与规则的结合。围绕着公平和效率，以效率为标准，在引入市场竞争工具条件下，实行各种必要的管制规则，以保证市场的秩序和分配的效率。实际上在公用事业部门中，市场不完全程度更为严重，需要政府实施相应的干预政策，但关于管制工具在各种公用事业部门的绩效，在理论上仍然没有定论。从总体上看，管制与市场由原来可以相互替代的平行关系日益转变为相互交叉、相互补充的混合关系。尤其技术进步促使许多在纯公共领域原来不可分的投资逐渐变为可分的、可竞争的类型，市场力量在很大程度上表现得更有活力，这已经成为管制领域中不可避免的趋势。
文献
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