浅谈“农村公共产品与公共服务”国内研究现状述评

    论文关键词：农村 公共产品 公共服务 述评
    论文摘要：本文通过对中国期刊网和人大复印刊资料上农村公共产品与服务文献的检索，分析和评述了国内有关农村公共产品与服务的研究现状及成果。从目前的文献来看，近几年来，国内学者越来越多地开始关注农村公共产品与服务问题，其研究内容大体集中在需求与供给的现状、供给机制、筹资机制和利益表达机制以及西方经验等几个方面。论文在综述的前提下提出值得进一步研究的问题。 
　　公共产品和公共服务是具有非竞争性和非排他性的社会产品和服务,而农村公共产品和公共服务是相对于城市公共产品和公共服务而言的,主要是指用于满足农村公共需要的公共产品和服务。根据公共产品的“公共”程度不同，农村公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品在消费过程中体现了完全的非竞争性和非排他性，如农村环境保护、农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、农业发展战略研究、农村发展综合规划等。准农村公共产品则在消费过程中体现了不完全的非竞争性和非排他性，如农村公共卫生、社会保障、义务教育、文化馆建设等。农村公共服务属于农村公共产品的范畴，是为了满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定非排他性和非竞争性社会服务，是不具备物质形态，而以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。 
　　农村公共产品与服务研究在近几年越来越引起各方面的重视，原因主要在于随着城乡差距的不断扩大和城乡二元结构的日趋严重，加强农村公共产品与服务被诸多学者视作是缩小我国城乡差距的有效途径。同时，随着我国加入WTO，要求政府的公共服务职能做出相应的调整，对农村的扶持政策需要由价格支持转为竞争力支持，而国际贸易协定允许的这种支持主要就在于提供农村公共产品与公共服务上，比如，农村科技服务、病虫害防治、基础设施、环境规划等。可以说，在我国全面贯彻落实科学发展观的现阶段，统筹城乡发展并为此构建覆盖城乡的公共服务体系，已经成为一项重要的历史任务。而关于当前农村公共产品与服务需求和供给的现状、问题、供给机制和筹资机制的完善都是当前研究的热点，本文尝试对上述研究热点做出梳理与述评，并提出值得进一步研究的一些问题。 
　　一、农村公共产品与服务的供需现状问题 
　　当前大部分相关研究是集中在农村公共产品上,研究农村公共服务的学术论文相对较少,相关学术专著更是少见。而关于农村公共产品一般都强调随着经济社会的发展，农村公共产品的需求迅速增长、总体供给不足。针对这一问题，很多研究都笼统地提出了要加强农民的表达机制和整合机制建设。对于供给现状，大多数研究有以下的共同认识：1、相对于城市公共产品，农村公共产品供给严重不足。而供给不足的主要原因是政府没有承担起足够的供给责任或者是政府对农村公共产品供给的责任划分不尽合理。比如义务教育、环境保护都应由政府承担，中央政府应无偿供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助。2、财力有限，特别是县乡一级的财政紧张，在“税改费”后，很多地方财政都沦为“吃饭财政”，形成了“养人收费，收费养人”的恶性循环。3、相对于供给不足，在“政绩”工程上却出现建设过多、政府机构臃肿、人员过多的“供给过剩”的悖论现象。4、农村公共产品和城市公共产品的供给差距过大是影响城乡两极分化的重要原因，针对于此，研究者建议政府应对城市和农村提供均衡的公共产品，消除目前对农村的忽视现象。 
　　二、农村公共产品与公共服务的供给机制问题 
　　当前对供给机制的研究主要集中在以下四个方面：1、供给主体与供给责任划分不明。各级行政力量如何分别负责哪些公共产品的供给？政府和村民自治组织之间的供给责任又该如何划分？当前在农村公共产品供给责任上乡村两级负担过重。虽然从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但却没有一个法律明确规定各层级政府在供给责任上的具体划分，而各层级政府和村民自治组织的供给责任也非常相似，相互推卸责任的后果必然导致基层政府和村民自治组织的负担过重。所以，众多学者呼吁通过立法明确各级行政力量的供给责任，切实改变乡镇政府的财政状态，使基层政府的事权与财权相对称，才能真正做到减轻农民负担。2、供给机制与农民减负。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分担，许多研究认为，现阶段农民负担过重的主要原因是农村公共产品供给机制的不合理，由此提出农民减负不能单纯依靠行政命令，更重要的是要完善农村公共产品与服务的供给机制。但是，当前研究还没有能全面的回答什么是有利于农民减负的合理、完善的供给机制。3、农民是弱势群体，政府（尤其是中央政府）应承担起更多的更多的供给责任。农民负担沉重，为购买公共产品和服务付出的代价昂贵，但获得的公共产品和服务却不尽如人意。在这一点上，农民相对于城市居民明显地处于弱势，作为弱势群体的农民需要更多的利益倾斜和政策扶持，同时，加入WTO以后，原来可能产生贸易扭曲的国内支持减让承诺的“黄箱”政策不能再使用了，而必须尽快使用不会引起贸易扭曲的“绿箱”政策，而所谓“绿箱”政策是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对生产者没有影响的农业支持措施，这些政策都可以免于减让承诺。这就意味着政府必须尽快加大对农村公共产品和服务的投入。4、农村公共产品和服务供给渠道单一与农村社会化服务体系衰落现象并存。一方面，不少学者提出，在市场经济条件下公共产品的供给需要行政力量和市场力量的共同参与，在以行政力量为主的前提下，可以大胆地尝试政府与企业、政府与私人合作的模式，采取民办公助、鼓励私人投资等多种方法实现公共产品与服务的高效供给。另一方面也有很多研究认为，当前许多地方政府不恰当地把本该由政府提供的公共产品和服务推向市场、推向社会。凡是要农民交钱的工商、税务、财政等都在加强，而农民需要的技术服务部门，诸如农业技术推广站、渔业技术推广站、林业技术推广站等统统转制，走向市场，这样的改革势必导致农业技术推广体系“网破、人走、技黄”。这里就提出了一个有待深入研究的重要问题——哪些是可以市场化的公共产品与服务？怎样建立适合农村实际情况的高效农村公共产品供给机制与服务体系？