公共服务营销策略及目标模式探析
摘要：作为产品的公共服务虽然明显区别于私人物品，然而政府在提供公共服务中可以借鉴一般产品的营销策略及目标模式，以公众的不同需求为中心来重构公共服务生产-供给的价值链，选择适当的营销策略来整合社会资源，从而实现公共服务的有效供给。
关键词：公共服务； 营销策略； 目标模式
公共服务型政府作为政府转型中新的价值诉求与执政理念，在现实的构建过程中，一方面确实存在着厘清特征、缕析职能的必要，但另一方面迫切需要摆脱一般概念层面的桎梏，注重执行过程之中的策略分析与模式探究。公共服务型政府简单的说就是履行“调节、市场监管、公共管理、社会服务”[1]的政府职能，提供公共产品为人民服务的政府。公共服务是以一定的物质、信息、技术或者劳务等形式表现出来的产品。因而，从本质上说，政府职能的履行是通过提供公共服务来实现的，公共服务就是政府管理过程中的产品输出。公共服务作为一种公共产品与一般私人物品有很大的不同，但是公共产品在市场导向和客户价值上却具有一般产品的普适性，亦即公共产品作为意义上的产品，最终也是为了满足产品对象（公民）的需求。我们认为正如政府改革中可以借鉴家精神一样，公共服务也应该借鉴一般产品的营销策略和目标模式，从而全面提升政府的公共服务水平和绩效。
一、 公共服务的营销策略分析
（一） 公共服务的产品策略
公共服务的产品策略是有效的公共服务营销策略的核心。首先，公共服务的提供者必须分析某项公共服务中的核心产品，即公民在接受某种政府服务时所能获得满足自身某种需要的效用和利益。如社会保障是满足基本公民生理上的需求，治安和医疗制度是满足公民安全上的需求，义务是针对的需求等等。在公共服务的提供过程中要关注公民对于核心产品需求的层级结构，社会经济、科技进步、文化环境等因素都与此直接相关。有时政府部门的相关政策并不为民众所接受和认同就在于公共产品脱离了民众需求的实际水平，盲目超前或者滞后。当前，我国公共产品沿循自上而下的决策路径，实行强制性供给的机制，民众迫切需要的诸如就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护等公共产品供给不足，而缺乏“消费者偏好”的服务却可能供给过剩，造成公共产品的结构性矛盾。公共服务型政府注重的行政伦理之一便是回应性，政府应当对公民的需求做出及时的和负责任的回应，通过设计出有针对性地公共产品来实现。同时，公共产品供给也是社会再分配的重要环节，政府的有效产品设计，公共服务本身也可以创造出巨大的市场需求，既可以实现经济增长又可以达到公平。公共产品的产品策略最根本的还是要坚持以人为本的思想，使公共服务真正满足民众的根本利益。
其次，公共服务型政府推行公共服务市场化原则，在进行产品设计时必须进行市场的细分。公共产品虽然冠名以“公共”，且具有非排他性(non-excludability)和非竞争性消费(non-rivalness in consumption)的特性，但并不意味着公共产品在实际的流通中可以无差别的为公众整体所共享，其自身承载着公共利益最大化的行政价值目标。因而，在公共产品的产品策略制定中需要考虑公平与效率的二元维度，既要考虑某项公共产品可以兼顾全体民众的整体利益，符合帕累托效率的要求；同时也要优化公共资源的配置方向，照顾弱势群体的特殊需要，达到社会的整体和谐。在这一制度设计的安排下，那么纯公共产品就可以由中央政府来提供，同时地方各级可以结合地域特点进行补充，扩大公共产品的覆盖面；其他准公共物品则可采取公私竞争、合同外包等多渠道的供给机制，拓展公共产品的产品线，满足不同层次的需求。例如，医疗改革的发展方向是将基本医疗和补充医疗进行有机结合，满足社会整体的医疗需求，而又通过社会公共部门实现产品的多样化，满足不同层次，提升公共产品的供给效率。
（二） 公共服务的价格策略
市场经济的活动，必须按照市场、经济原则实行等价交换。产品价格的形成过程与产品定价的方法，即定价策略是调节市场供求关系的主要手段。但基于公共物品的特殊性，生产中具有较高的甚至无法计量的私人交易成本，使得公共产品的定价在现实中难以操作。
笔者认为比较可行的策略是根据公共物品的分类，确定不同的定价方法，从而实现公共产品定价的多重性体系。纯公共物品可以采用政府定价或免费方式供社会公众消费，服务产品的成本的补偿从财政渠道中获取，也就是由全社会共同分担该产品的生产费用。准公共物品可以考虑由市场机制来引导资源配置，通过政府引导形成以竞争性为主要特征的、并兼具约束性的价格形成机制。通过有效价格形成机制来配置资源，制约公众对于公共物品的过度消费，并在一定程度上控制“搭便车”现象，防止对稀缺资源需求导致的无序竞争。在公共服务产品的价格策略中要注意我们应采取成本补偿、微利持平、财政补贴、政府监管的原则。
（三） 公共服务的渠道策略
公共服务的渠道也就是产品通过供给部门向消费者移动时所经历的途径。公共产品渠道的优化，会使得产品供给的效率全面提高，降低公共产品的成本。传统的公共产品渠道模式是各级政府向公众提供各种公共产品的垂直渠道，是由政府作为唯一的产品供应商组成的一元供应体系。(见下图)其特点是渠道宽度较窄，渠道流程较长，上级控制力较强，符合计划经济时代“大一统”的社会管理思想。但是，一元化的垂直渠道通过政府的公共政策和公共产品的供应来承载全部的社会公共服务职能，保障民生的效果是被动的和消极的，甚至是资源配置的低效和供应结构的混乱。
为此，要加快建立社会主义公共服务体制，首要内容也就是优化公共服务的供给渠道，进行公共服务社会管理的流程再造。一是，追求渠道扁平化。信息时代技术的发展已经渗透到政府管理的实质操作层面，政务使得上级政府可以将产品供应的指令信息直接传输给和公众直接面对的政府服务终端，实现了权力的下放、规制的放松以及流程的优化，从而有效的避免了层级节制，带来了整体的效能的提升和顾客的满意；二是，达到渠道差异化，适应不同公共产品的特点，公共部门、私人部门和第三部门(即非政府非营利部门)基于法定性规则既相互独立,又相互合作,共同治理社会公共事务,以实现“善治”，[2]形成“政府主导、公私竞争”的公共服务多元化供应体系。一方面要继续推进市场化改革，正确发挥政府在市场经济发展中的规范、协调、服务和监督的作用，并鼓励社会组织在准公共产品的供应中以及社会服务方面的积极参与作用，以实现公共产品供给方式从政府主导型向政府主导与市场参与结合型转变。另一方面要强化政府公共服务渠道中的主体地位，充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，政府要充分履行公共管理职能，恪守行政责任，加快建设公共服务型政府。三是，实现渠道弹性化。亦即渠道模式并非僵化不变，而是提倡同种产品的供应在政府相关机构内部竞争，或者授权其他非政府机构承担公共服务职能。政府通过竞争实现成本的降低和效率的优化，公众通过行使选择来达到服务的满意。
营销活动从本质上说就是提供产品，满足需求的一种管理活动。从政府社会管理的角度看，政府也需要进行公共服务的供给，满足公众的需求。因而，政府也要开展相关的公共服务促销活动，亦即“政府营销”。具体来说，就是政府及公共管理机构，通过对公共服务进行地缘识别（GI）、人文识别（HI）、政策识别（PI）和行业识别（SI）的有效整合，使得政府的公共服务与政策理念为公众所普遍接受，形成对产品的“销售促进”的结果。政府可以采取以下具体策略：第一，政府政策行销，通过一切可能的方式说明政府的决定或者政策，最大限度的取得公众的理解和支持。通过政府与社会的良性互动，一方面落实公民民主制度下的参与权力，另一方面政府推销自己的政策主张，可以优化政府公共服务的操作流程。第二，政府形象塑造。政府形象是指社会公众凭借已有的经验对政府在公共管理过程中显示的行政行为、服务行为和精神状况的总体印象和评价。政府公共服务中的形象建设是一个综合性的内容，诸如政府信用的完善、政府发言人制度和某些地方政府的ISO质量认证体系建设、地方品牌形象识别等等，都可以作为一个多维结构的一个方面在公共服务的促销中引起我们的重视。
二、 公共服务的目标模式分析
（一） 公共服务的满意度目标
顾客满意度(Customer satisfaction degree)是衡量产品与服务竞争优势的主要标志，它反映了市场对产品和服务的认可程度。对于公共服务产品来说，顾客是指政府管理和服务的对象——社会公众和。公共服务的满意度目标要求根据“顾客取向”来考核政府的工作成效，即以满意度为核心来构建公共服务型政府绩效评估体系。新公共管理运动中出台的美国国家绩效评审报告就具有这样一个目标：“为顾客提供与企业的最佳服务相同的服务”。西方国家再造政府的改革过程中，政府极力试图按照受顾客驱使的方式进行运作，从而实现对顾客需要的满足。政府自身制定了一系列最低的服务标准，并努力加以实现；当实际上没有达到标准时，政府甚至会给与当事人以补偿。针对公共服务，其提高顾客满意度的途径是：第一，从管理层面，不断提高产品的品质及降低公众获得的服务成本和增加公共服务的种类，强化服务提供的便捷性。第二，从价值层面，转换传统观念的束缚，从 “政府本位”变为“公民本位”，树立“以民为本”、“执政为民”的新时期行政价值观，使政府部门及其工作人员明确自己的服务对象，形成政府所应具备的“顾客意识”。第三，从制度层面，适时制定、出台《政府信息公开法》，公布政府公共服务的流程、标准、效果，减少公众与政府之间信息不对称，从而建立以公众“满意度”为导向的一整套政府绩效评估体系，其主要包括政府目标责任制、公众评议政府、公共服务承诺制、效能监察制等。
（二） 公共服务的公共性目标
公共性即是政府公共服务提供过程中的公共责任指向，意味着政府与公民之间横向的平等的关系，表明政府与公民一道来关心和解决公共利益问题，同时公共性也意味着公共服务的提供应以社会公平作为政策的首要价值。公共服务的公共性可以用责任性以及公正性两个维度来加以阐释。立足公共服务的公共性目标，一方面我们在公共服务的提供过程中，应坚持政府伦理。政府确保公众利益得到维护是其职能中的重要组成部分，应当努力承担基于“委托——代理”关系而进行社会治理的责任，对社会的公共利益要求做出负责任的回应。不管是政府机构改革进程中的“减政放权”，还是以促进社会自治为方向的公共服务渠道多元化，政府都不应当放弃自身的职责，例如公共服务提供的主渠道功能、市场失灵时的“补位”作用、社会参与的引导者和社会的“元治理”角色。另一方面，政府提供服务应强调和倡导平等性。和谐社会政府治理是以服务为核心，以公共利益最大化为目标的服务行政，主张建立在保障行政效率的同时更加注重社会公平与正义的效率型正义型政府。诚如弗雷德里克森所言：“公共管理者必须平等地对待所有的公民。公共服务分配中所存在的明显的不公平，……是人们所不能容忍的，正如我们在其他地方已经强调过的那样，公共行政不仅仅要致力于效率和，而且要致力于社会的公平。”[3]
（三） 公共服务的效益性目标
人类的管理活动都在追求着效益，政府的公共管理活动也是如此。公共服务的效益性是指政府公共服务提供过程中的投入与所带来利益之间的关系，既强调客观效率上的低投入高产出，又追求主观效果上的目的与方法的竞合。公共服务的效益性目标包括经济性效益和社会性效益，不仅要求政府提供高质量、多种类、有针对的公共产品，满足社会的公共需求，并且这种供给在所需成本上能够实现经济、效率、效能的“三E”目标。实现效益性目标，在管理实践中政府管理应当：首先，定位政府公共服务提供的职责，着眼于提供有益于社会整体而又无法通过市场提供的各种公共物品，竭力为社会的正常运转提供所必须的制度安排和政策规制；其次，增强政府公共服务输出的质量，要不断优化政府的整体能力，在不同层级和部门之间配置管理资源，提升政府部门运转的效率，进一步依法行政和完善行政监督，同时改进政府治理的方式，引导私人部门和NGO参与实现公共目标，全面改进政府运作的效率。
三、 提高政府对公共服务的有效供给的思考
（一） 公共服务本质上也是一种公共产品，因而作为产品的公共服务同样需要关注其营销策略
营销策略不是私人产品的专利，公共服务既然是政府向公众提供的产品，如果忽视其供给策略势必导致其生产与供给的低效化，既不能充分满足公众的需求，又浪费社会资源降低政府的效率，甚至还会使政府在与私人企业提供相应产品时处于明显劣势。政府从自身绩效提升的角度应该对公共服务的营销策略加以高度关注，借鉴私人产品营销的各种成功的策略。
（二） 公共服务又不完全等同于私人产品，政府在提供公共服务过程中还要根据不同的目标模式选择相应的营销策略
公共服务的公共性要求政府在生产与提供公共服务时必须对公众的不同需求分析清楚，对属于人们基本需求的公共服务的供给，政府可以采取免费提供方式；而对于具有差异性的公众需求，政府更多的是利用市场的因素，发挥私人企业在生产与提供产品上的优势，采取推销公共服务的策略，吸引不同层次公众来购买和使用。
（三） 服务型政府的建构不仅是政府单方面的任务，更重要在于政府选择恰当的公共服务营销策略来有效整合社会资源
政府提供公共服务的能力是衡量服务型政府建设成败的标准，这种能力的提升关键是政府营销策略的选择。通过与私人企业、社会中介组织甚至是民众的广泛合作，政府可以将更多的精力集中在具有普遍需求的公共服务的生产与提供上，而将大量的公共事务分担给其他社会治理的主体，让他们参与到政府治理的系统中来，促进社会资源的多元化竞合，最终达到满足公众需求和实现公共服务有效供给的目标。
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[1]温家宝.深化行政体制改革，加快实现政府管理创新-在国家行政学院省级干部政府管理创新与政府专题研究班上的讲话[J].国家行政学院学报,2004，(1).
[2]张立荣.当代政府治理范式变革探析-以麦肯锡7-S系统思 维模型为框架[J].中国行政管理,2006，(6).
[3](美)弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
