论新闻自由国际化及其应对（下）
[摘要]：
新闻自由国际化的根据是言论自由和基本人权的普遍性，新闻自由国际化的意义是防止政府滥用权力侵犯新闻自由、进行新闻封锁，以充分实现言论自由。“自主媒体”时代给媒体限定国界已经没有现实意义，社会的言论成了无法以国境为界加以隔绝的声音。政府应当对境外媒体进行开放和引导。
关键词： 新闻自由国际化 人权的普遍性 新闻封锁 自主媒体 引导舆论
Abstract: The basis of internationalization of media freedom is universality of freedom of speech as a kind of basic human rights. The significance of the internationalization of media freedom is to prevent the government from abusing power to infringe upon freedom of speech, carry out a , to realize freedom of speech sufficiently. In “We Media” times the national boundaries do not already have practical effect. The Chinese government ought to opening to the outside world and lead the outside the public opinion.
Key words: Internationalization of Media Freedom；Universality of Human Rights；News Blackout；“We Media”；Leading the Outside Public Opinion
（接上）
四、新闻自由国际化的应对：保障与引导
（一）如何保障
除了《公民权利与权利国际公约》的抽象规定以外，国际上并没有针对新闻自由国际化的详细的规定。但是，1948年的《国际新闻自由公约草案》是一个虽然没有效力但可以参照的文件，这可以作为向国际社会如何开放新闻报道、如何实现新闻自由国际化的国际准则。
在第二次世界大战后期，正当同盟国集团反对德、意、日法西斯的斗争即将取得胜利的前夕，同盟国集团国家间潜伏着的矛盾却日益暴露出来。鉴于德、意、日法西斯利用新闻垄断制造战争舆论、愚弄人民的教训，同盟国为了保持继续合作，防止利用歪曲的新闻为专制统治和强权政治服务，必须使各国人民了解世界的真实面貌，求得对国际问题真正的了解，寻求解决问题的正确方法，增进各国人民间感情的交流，因此“国际新闻自由”这个口号因应时代的需要而产生。这一口号首先由美国新闻界提出，随后很快形成了全球性的运动。这一情况正反映了当时全世界人民渴望和平、反对战争的强烈愿望。反法西斯战争获得胜利以后，国际新闻自由问题就被正式列人联合国议程。1946年4月联合国社会理事会的人权委员会议程，曾列入新闻自由建议四项。同年12月，联合国大会在纽约举行，通过了菲律宾代表罗慕洛提出的决议案。这个决议案建议召集世界各国新闻界代表举行会议，商讨全世界各地新闻自由流通的方法。联合国新闻自由会议于1948年3月至4月在日内瓦举行，有51个国家的代表团出席了这次会议。当时的中国政府也派代表团参加了会议。《国际新闻自由公约草案》的实质性内容包括：
第二条：各缔约国为了鼓励外国记者在从事工作时，能作最自由的行动起见，将在不违反各国的法律和程序之下，采取必要的行政措施，便利外国记者及其职业上所需设备的入境、居住、行动和旅行，而且对于这些记者的入境或出境，道经或居留于她们的领土内，不加以任何特殊、歧视或非常的限制。
第三条：缔约各国将在和本国记者同样的基础上，允许并鼓励一切外国记者对于官方和非官方的新闻，作可能最广泛的采访，而且在外国记者之间也不作任何差别待遇。
第四条：缔约各国将准许外国记者和外国新闻社的一切新闻资料出境，不加检查、窜改或延搁；然而各缔约国也可以制定和执行与保持国家军事机密直接有关的条例。不过这种条例必须先通知各外国记者，并同等适用于所有的外国记者和外国新闻社。
假加为了国家军事安全的需要，某一缔约国在承平时期也必须在某一段期间内，建立检查制度，则她必须：
（1）事先确定供某一新闻社在外国使用的新闻资料应受事先检查的类别，并发表宣示各种禁止刊载事项的检查指令；（2）检查工作应尽可能当着外国记者的面行之；（3）如检查时有关的记者不能在场，则：（A）规定检查员应将该新闻资料送还的时限；（B）送检的新闻资料必须直接送还外国记者或外国新闻社，使他们可以立即晓得他们的原文中有什么被检扣，他们可将被检扣的消息作什么用途；（C）电报收费以检查后的字数为标准；（D）送检电报的发出，如延搁逾六小时，全部电费退还。
第五条：缔约各国虽认为外国记者必须遵从工作所在地国家的现行法律，但也同意经合法准许进入其领土的外国记者，不因其寻求、收取或发出新闻或意见之权力的任何合法使用，而被驱逐出境。
第六条：缔约各国同意外国记者将可利用一般及公开供国际传递新闻资料用的一切设备，而且可将新闻资料由一国传到另一国，其条件、费用和适用于使用这种设备以达到同样目的者完全相同。
第七条：每一缔约国都同意外国记者和其它缔约国一切新闻资料进入国境，送达国内的各新闻社，其条件和给与其他外国新闻社的条件相同。
以上几条，在实质上确认了以下内容：外国记者出入境不受特别限制；采访权享受与本国记者无差别的待遇；新闻资料可以传送出国；外国记者有权将新闻在各国之间输入或者输出；外国记者平等使用驻在国的传递新闻资料用的一切设备。
我国在20世纪80年代，区域媒体承担的外事活动报道任务并不多，涉及中国国情的“内外有别”，一度是区域媒体和相关新闻采编人员进行外事新闻报道的政治责任。
1987年7月18日，针对中国对外开放带来的外事新闻报道的新形势、新任务，国内媒体积极主动适应对外开放新形势的需要改进对外新闻报道，中共中央宣传部、中央对外宣传小组、新华通讯社联合发布了《关于改进新闻报道若干问题的意见》。第一章“新闻要讲究时效”的第二条规定：“凡有外国记者在场或涉及外国人的重大事件，如中外记者招待会、重要外事活动等，都应及时报道，并力争发在外国记者前面。今后中外记者招待会上发布的内容，我记者采写的新闻稿件由新华社、广播电影电视部在重大口径一致的前提下分别负责把关，一般可不送审，以利于同外国记者竞争。遇有需特别注意的问题，可由主管单位的负责同志在现场或事先提醒我记者注意。”第六条规定：“涉外事件中凡在国内影响不大，而在国际上可能产生影响的，对国内可不作或少作报道；对外则需及时作连续报道，说明事实真相，以正视听。”
这一《意见》的规定，实际上反映了当时外事新闻报道是涉外新闻报道的主要任务，涉外新闻报道的主要内容，还是涉及外国人的重大事件、重大外事活动，如中外记者招待会，重要外宾来访，中央领导同志接见外国、港澳地区或海外华侨、华人新闻从业人员并发表重要讲话等。但是《意见》第六条提出了“涉外事件”，其内涵应当是“涉外新闻事件”，实际上为后来涉外新闻报道概念的提出和相关管理规范的形成培育了一个雏形，为新闻从业人员在涉外新闻报道中应当遵循的行为准则的形成打下了基础。
1990年1月19日国务院颁布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》规定“外国新闻机构派遣常驻记者，应当向外交部新闻司提出申请”，“外国记者赴中国开放地区采访，应当事先征得有关省、自治区、直辖市人民政府外事办公室同意；赴中国非开放地区采访，应当向新闻司提出书面申请，经批准并到公安机关办理旅行证件。外国记者采访中国的主要领导人，应当通过新闻司提出申请，并经同意；外国记者采访中国的政府部门或者其他单位，应当通过有关外事部门申请，并经同意。”具体来说，我国法律对外国记者采访有五个方面的限制。一是外国新闻机构派遣常驻记者，应当经过批准。这当然无可非议，任何国家都对常驻记者要求注册，但这一条实际允许短期来华采访的记者不经注册审批。二是被同意派遣的记者只能进入向外国记者开放的区域，过去有些特定地区外国记者不能采访。上述条例规定，采访计划必须先经各省外办批准，采访中一般不得超越。“赴中国非开放地区采访，应当向新闻司提出书面申请，经批准并到公安机关办理旅行证件。”而人为划分“开放地区”和“不开放地区”，有悖于双方的需求。除上海外的大部分省市都规定了外国记者赴开放地区采访，事先必须向所在省市的外事办公室提出书面申请，经同意后方可进行。[3]如此一来，不仅给外国记者的正当采访带来了繁琐的程序，如遇到重大突发新闻事件，走正常审批程序，根本不能适应新闻报道的时效性原则，也导致了事实上的诸多违规操作。三是外国记者采访中国的政府部门或者其他单位，应当向有关外事部门申请，并经同意。外国记者的采访受到具体目标、人员的限制，并且要经过外事部门的批准，这样的采访实际上失去了新闻时效性。四是禁止中国公民担任外国记者。上述条例规定，外国记者通过当地外事服务单位，可以聘任中国公民担任工作人员或服务人员，但不能担任记者，相关实施办法更不允许雇佣在华留学人员。也就是说，中国人不得在驻中国的外国媒体机构里做正式记者，没有采访权。五是采访设备受限制。上述条例规定，外国短期记者需要携带和安装卫星通信设备，须向外交部提出申请，并经批准。
2006年12月 1日，国务院发布第477号令，公布了《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》，承认在中国境内的外国记者可以不再经审批而在中国境内任何地方自由采访，中国公民也可以自由接受采访。该规定自2007年1月1日起施行，2008年10月17日自行废止。
而《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》对1990年1月19日国务院颁布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》中的“五个限制”的第二至第五个方面都进行了改变：
第一，取消了采访的地区限制。该规定第6条规定：“外国记者在华采访，只需征得被采访单位和个人的同意”。由于“被采访单位和个人”并没有限制于奥运会主要活动区域——北京，所以，外国记者采访不再有所谓“开放区域”的限制，外国记者可以在“中国境内”任何地区进行采访。
第二，采访具体对象无论是否为政府机关、人民团体或者任何其他单位，都不需要经过“有关外事部门”的同意，“只需征得被采访单位和个人的同意”。这意味着外国记者临时来华采访，不再必须由中国国内的接待单位出具邀请函并且陪同。
第三，可以聘用中国公民担任记者。《在华采访规定》第7条规定：外国记者可以通过外事服务单位聘用中国公民协助采访报道工作。结合前面第 6条的规定，这一规定还赋予了中国公民接受外国记者采访的权利和协助外国记者采访的权利。其实，这是“对既有事实加以承认，维护了中国法律的权威性。实际操作中，外国记者雇佣中国人协助采访、外国记者未经中国有关部门允许私自进行采访等情况屡见不鲜。”（孟建，陶建杰，2007）因此，这一规定不仅方便了外国记者在中国的采访，实际上也是扩大了中国公民的言论自由权，增加了中国公民向媒体提供信息、行使表达权的范围和途径。
第四，虽然《在华采访规定》没有重新规定外国记者采访设备问题，但实际上遵循了国际规则的要求。根据北京2008奥运会申办报告中对国际奥委会（ICO）《媒体指南》的承认，外国记者可以按照《媒体指南》的要求，直接向主办国驻外使领馆提供入境器材清单，审查靠前，入关时不再需要办理其他手续。
中共中央书记处书记、中央办公厅主任令计划在《十七大报告辅导读本》中撰文指出，现代信息技术的迅速和广泛运用，突破了信息传播与扩散的时空界限，世界上任何一个角落的事件都有可能借助互联网等途径迅速传遍世界。而传播方式的变革，使舆论更具有开放性、互动性、实时性和突发性，一旦处理不好，会迅速出现负面舆论，产生负面效应。他认为，各级官员特别是高级官员一定要适应新的形势，进一步增强对内对外宣传意识，不断提高引导舆论的本领。（令计划，2007）
可以说，这是中国从法律和政策上正式承认新闻言论自由的国际性的具体表现，有助于促使外国新闻媒体全面、准确、及时地报道中国，有利于为我国的发展提供客观、友善的国际舆论环境。
按照《公民权利与政治权利国际公约》的标准，言论自由的权利“包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界”，这意味着国内公民有权向外国媒体提供自己的言论，既可以向境内的外国记者提供，也可以向在境外的媒体提供。言论的方式也是多种多样的，包括“口头的、书写的、印刷的、采取形式的、或通过他所选择的任何其它媒介”。 言论表达形式则包括接受境外媒体采访、在境外出版、发表作品等各种形式。因而，中国公民向国外媒体提供消息的做法是符合国际人权公约的规定的。
《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》的实行期限只有一年多时间，在这一次实验之后，中国政府应在这一新规定实行的基础上经验教训，以其他适当的法律法规形式，将这些民主法治的措施固定下来，作为常态推行，让中国的新闻自由真正走向国际化。
当然，国家对言论的审查权在任何一个国家都是存在的，这种审查不仅包括对境内言论的审查，也包括“对境外流入言论进行审查，以保护境内的纯粹性”（侯健，2008：164）不过，现代国家对言论一般采用事后审查，而对境外言论当然只有可能采用事后审查，在互联网如此发达的今天，我们也不能封锁境外言论。所以，应当采用“影响和引导国际舆论”的思维和方法来应对国际社会的关注。
（二）如何引导
在如何引导国际舆论的问题上，本人认为“掌握信息传播的主动权”是主要目标，具体来说，应当采取以下三个方面的对策：
第一，应对国际舆论的模式从“回应型”走向“引导型”。过去，在面对国际舆论攻击我国的负面报道时，我们往往采取“回应型”的模式，即“遭受‘攻击’——澄清、解释”。（赵启正，2008）在学术界，有人将传播策略分为三大类：“主动型”（active）传播策略——积极创造条件满足国际社会（主要是新闻媒体）的信息需求；“超主动型”（pro-active）传播策略——不仅主动满足各类信息需求而且试图影响国际社会对信息的需求；“被动型”（passive）传播策略——消极应对国际社会的信息需求压力。总的来说，媒体应对国际舆论的模式可分为两种：回应型（被动型）和引导型（主动型）。2008年初，在达尔富尔问题上作了许多贡献，但国际社会所知较少，遭到了不明真相的国际组织的攻击。这是回应型应对模式造成的后果。为推动中国的和谐与和平发展，我们的传播理念和传播策略应当与时俱进。我们应对国际舆论的模式，也应适应时代潮流，逐渐由“回应型”模式走向“引导型”模式。
2008年春节期间，由于我国新闻媒体对突如其来的雨雪冰冻灾情，对党中央、国务院迅速、有力的抗灾救灾工作，对灾区广大干部群众顽强奋战的情况，进行了及时、充分的报道，使西方媒体缺少了可乘之机，中国日报的网站等媒体让中国领导人、中国人民得到了众多外国读者的赞许。而2008年5.12大地震之后中国媒体多元、及时的报道，也是发挥主动影响力的一个成功案例。因此，我们对境外媒体在一个时期内关注的焦点问题应当主动出击，“尤其要提高应对突发敏感事件的能力，做到反应快速、应对得当，加强‘第一时间’的信息发布，用客观、公正、详实的报道先声夺人，不让流言混淆视听，掌握信息传播的主动权。”（令计划，2007）当然，“引导型”应对模式也需要政府关注媒体动态，及时回应已经出现的质疑。
第二，政府主动通过新闻发言人发布新闻。新闻发言人、新闻发布会在西方国家比较常见，它们一方面是政府控制新闻传播的手段，一方面也是政府通过新闻界同公众进行沟通的方式。以美国为例，新闻发言人制度最早可以追溯至总统新闻发言人制度。19世纪20年代，美国普通民众获得了选举权；19世纪30年代，便士报诞生。新闻发言人正是诞生于这样一个改革、增长、传媒大众化的年代。安德鲁•杰克逊是最早聘用总统新闻发言人的美国总统。据美国全国政府传播者协会估计，在美国各级政府大约有40000名政府传播者。美国《信息公开法》规定，50多个拥有两个或两个以上成员的联邦部门举行会议要公开。到了1970年，除了5个州之外，其余都立法规定要公开涉及公共事务的记录和会议。（Glen M. Broom，Allen H. Center & Scott M. Cutlip，2002）在我国，中宣部、中央对外宣传领导小组于1983年2月联合下发了《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》。1983年11月，中央对外宣传领导小组制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》。这个条例被大多数部委认为只是对外宣传部门的事，主要是为国外的新闻媒体服务。因此，当时只有外交部、国家统计局、国务院对台办等几个部委建立了新闻发言人制度，对外召开新闻发布会。（张英，朱晴依，2007）从1982年钱其琛首次以新闻发言人身份面对媒体至今，中国新闻发言人制度已走过26年，基本建立了一个国务院新闻办公室、国务院各部委、地方省市(含省会城市)的三级新闻发言人制度。新闻发言人制度作为一种润滑剂，协调着政府和媒体以及公众之间的关系。同时，在此基础上隐蔽地引导舆论。最近我国各地建立的新闻发言人制度在一定程度上是在按新闻办事，全力与世界接轨，以展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。
第三，尊重新闻规律，允许新闻媒体独立报道。中国官方的信息发布很多是由新华社独家完成的，而新华社的官方背景决定了其在全球信息传播系统中的独特地位。当官方媒体的公信力备受质疑时，其他新闻媒体却没有机会参与独立报道。在信息多元化的时代，难以靠信息垄断来引导舆论。开放新闻报道，允许各种独立的、具有民间性质的媒体及时介入各种新闻事件，能让全世界更好地了解真相。
[注释]
[1]Thorgeirson v. Iceland,The centre for independence of judges and lawyers (CIJL),year book ,Volume IV,1995.11,p17.
[2]新闻国际[OB/OL]， www.internews.org，2008-6-22.
[3]详见：上海市《外国新任驻沪记者申请办理有关手续及采访工作指南》、《北京市执行〈外国记者和外国常驻新闻机构管理条例〉实施办法》、《安徽省政府外事办公室关于加强外国记者管理工作的若干规定》、《湖北省人民政府〈关于加强外国记者来鄂采访管理的规定〉的通知》等。
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[5]李步云（2006）.人权普遍性之我见.新华文摘，（13）.[Li Buyun（2006）. On the universality of human rights. Xinhua Digest，（13）. ]
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