古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神

关键词: 权益损害 权益救济 告御状 监察御史

内容提要: 在古代中国，国家通过法制和惯例为人民提供了“鸣冤叫屈”、“哭诉”、“陈情”、“请愿”的一系列途径或方式，以满足人民在受到损害时的救济需求，保护人民的各种正当权益，防止官吏豪强过分危害人民。这些法制和惯例，虽然不具有现代“民权救济”的理念和内涵，但有着“为民做主”的基本追求。本着这样的追求，古代中国政治中长期形成的人民权益救济渠道主要有按照国家行政层级逐级申控的救济途径、通过巡回监察机构接受申控的救济途径、告御状与君王直接干预的救济途径、特许“越诉”的非常救济途径等四类情形。这些途径归根结底是一种以“哭诉”寻求“青天”庇护为灵魂的垂直、单轨、纵向的救济途径，而不是横向平行分权制衡的救济途径。
 
 
      引言
      在古代中国，国家虽然没有通过系统的立法具体详细地规定和保障人民的行政救济权利，但国家设计了一系列可供人民使用的救济途径或渠道是无可置疑的。国家行政既以“为民父母行政”相标榜，那么“为民做主”就是题中应有之义。为人民提供“鸣冤叫屈”、“哭诉”、“陈情”、“请愿”的场所、途径、方式，并至少表面上要让人民能够实际使用这些途径或方式，是“为民做主”的最典型体现。这一点，即使是在中央集权封建君主专制的王朝，也是不得不考虑的。
      在古代中国，一般说来，百姓如果认为官府的行政举措违反国家制度或社会风俗礼制、侵害自身正当利益，是可以采取一定的方式或通过一定的途径加以挽救、救济或争取纠正的。这种救济方式或途径，虽然不一定有明确的法定程序，但却实实在在形成为一定的制度或惯例；它们虽不一定明确宣称为保障人民的行政救济权利的目的而生，但其供人民使用以防止官吏舞弊、保护百姓的正当利益的目标是明显的。事实上，防止官吏舞弊、加强廉政监督的方式、途径、程序、手段等等，只要允许人民参加或利用，客观上就会起到在国家行政过程中救济人民权益的作用或达到这样的效果。
      可以达到这样效果的救济途径，大致有以下几类：第一是按照国家行政层级逐级申控的救济途径；第二是通过国家设定的遍及全国各地的巡回监察机构进行申控的救济途径；第三是直接上达皇帝或者向皇帝“告御状”的救济途径。除此三者之外，我们可以把“越诉”制度单独提出来讨论。
      一、按照国家行政层级逐级申控的救济途径
      在古代中国，人民自认为有冤抑或正当权益受损害时，一般说来只能循着国家的行政层级逐级向上申控，以寻求救济。这种逐级申控的制度或惯例，也许是有国家政权以来一开始就有的。
      古代中国政治体制提供给人民的救济渠道，一般就是从本管衙门或长官开始直至中央的寻求保护或救济途径。
      《周礼》似乎就记载了周代的逐级申控途径。在周代，在各诸侯国和中央直属区(王畿)，其地方行政管理，大约有乡(遂)、州(县)、党(鄙)、族(酂)、闾(里)、比(邻)（前者为诸侯国的层级，括号内为王畿内的层级。）等六级。乡(遂)、州(县)两级，大约就是后世的地方省、县两级政权；党(鄙)、族(酂)、闾(里)、比(邻)四级，大约就是后世的乡村各级地方或宗族管理层级。在州(县)一级，长官州长“掌其戒令与其赏罚”，县正“掌其治讼，而赏罚之”[1]；有方士“掌都家，听其狱讼之辞”，县士（方士，大约即“州”级专职司法官，与“县士”相对应，应为“州士”。）“各掌其县之民数，纠其戒令而听其狱讼”[2]，这当然包括可以接受人民申控以便救济权益。在乡(遂)一级，长官乡大夫“各掌其乡之政教禁令”，遂大夫“掌其政令戒禁，听其治讼”[1]；有“乡士”“遂士”专门听讼，“各掌其乡(遂)民之数而纠戒之，听其狱讼”[2]，这当然也包括接受人民申控以便救济正当权益。在这两级地方官府之上，人民权益的救济就必须到“国”、“朝”即诸侯国中央或王畿的中央了，如乡士、遂士所审案件，“旬(或二旬)而职听于朝，司寇听之”；方士所审案件“三月而上狱讼于国，司寇听其成于朝”，县士所审案件“三旬而职听于朝，司寇听之”。最重大的案件，可以“王令三公会其期”来会审[2]。
      真正比较严格意义上的逐级向上申控的制度，从今天确知的历史来看，大约是隋朝开始的。隋文帝曾诏令全国：“有枉屈，县不理者，令以次经郡及州；至省仍不理，乃诣阙申诉。”[3]
      唐代完善了逐级向上申控的救济体制。《唐六典》规定：“凡有冤滞不伸，欲诉理者，先由本司本贯；或路远而踬碍者，随近官司断决之。即不伏，当请给不理状，至尚书省左右丞为申详之。又不伏，复给不理状，经三司陈诉。又不伏者，上表。”[4]这就是唐代关于人民在寻求申诉冤屈、控诉贪腐、救济权利时的一般救济程序或途径。所谓“本司”、“本贯”，就是自己所属的地方(县)或其它县级单位，救济必须从这里开始；对县里的处理不服，然后就到州里申控。如果本司、本贯路远不便，可以就近申控于虽然不是本司、本贯但方便告状的官府。当然，如果一开始就是以县官或州官为申控对象，那就不限于向本司、本贯先申控了。唐中宗大历年间规定：“亡官失职、婚田两竞、追理财物等，并合先本司；本司不理，然后省司；省司不理，然后三司；三司不理，然后合报投匦进状。”[5]这里的“本司”，就是本州本县；本州县不理才可以到中央的尚书省六部各司；省司不理才可以到“三司”申控。这里的“三司”，不知是“三法司”(大理寺、尚书刑部、御史台)，还是(对于特别重大的案件)由御史台、中书省、门下省长官组成特别最高法庭进行会审的那个“三司”，还是专门负责受理“上表”的三司（《唐律疏议·斗讼》“越诉”条疏议：“依令：‘尚书省不得理者，听上表。’受表恒有中书舍人、给事中、御史三司监受。”），我们认为应该是最后这个“三司”。
      宋代继承了唐代的制度，人民申控冤抑救济权益同样必须逐级上告。宋代法制规定：“人户诉讼，在法：先经所属，次本州，次转运使，次提点刑狱，次尚书本部，次御史台，次尚书省。”[6]所谓“先经所属”，就是指所属的县或其它县级单位，然后到州(府、军、监)这一级，然后是在路(转运使、刑狱使)这一级，更后是中央(尚书各部、御史台、尚书省)，最后是皇帝。
      在各级地方除一般行政管治衙门以外，其它军事、特务和治安性质的官府不得擅自受理人民申控。比如明代法律规定，军府、锦衣卫、巡检等非一般行政官府不得受理诉讼。明武宗正德十六年(公元1521年)七月十四日圣旨：“今后缉事官校，只着遵照原来敕书，于京城内外察访不轨奸官、人命强盗重事，其余军民词讼，及在外事情，俱不干预。”明世宗嘉靖七年(公元1528年)刑部题：“各处镇守、总兵、参将、守备等官，务要干理本等职业，一切钱粮等项词讼，不得侵预，以招物议。”违者，“听科道官通行究举，一体治罪。”[7]
      此外，我们还可以把先秦时代国家派遣官员到民间采风访俗、访贫问苦的制度，也看成通过一般行政途径救济人民权益的变相形式之一。周代的“振铎访求民意”的制度就是如此。《左传·襄公十四年》引《夏书》：“遒人以木铎徇于路，官师相规，工执艺事以谏。”这是讲周代曾设置“遒人”之官，其职责是敲打(振)木铎于乡间道路，听取人民的呼声，征求人民的意见。《汉书》说“行人振木铎徇于路，以采诗献之”[8]，《风俗通》说“周秦以岁八月遣遒轩使者(遒人？)采异代方言”[9]，大概指的都是这一制度。到民间采访诗歌、民谣、民谚，其实也许正是给人民提供申控救济的机会。唐人颜师古注汉书曰：“采诗，依古遒人徇路，采取百姓讴谣，以知政教得失也。”民歌、民谣常常诉说人民的疾苦、控诉官吏贪腐，甚至就具体案件、事件而作。春秋时代，管仲在齐国创造了官吏主动深入闾里即乡村“问事”的制度。这种制度，实际上包含了直接听取民众申告之内容。如“问人之所害于乡里者何物也？”“(问)除人害者几何矣？”又“问刑论有常以行不可改也，今其事之久留也何若？”[10]这实际上是在直接听取人民控诉申告，以图为民除奸除害申冤屈。这当然可以成为人民权益救济的实际途径或渠道。
      二、通过巡回监察机构接受申控的救济途径
      在古代中国，除了正常的地方行政层级的救济途径之外，国家还经常派遣官吏在全国各地巡回监察，接受人民的申控，这也成为人民申控冤屈、救济权益的经常途径之一。
      这种巡回监察官吏在巡回督察中接受人民控告的救济途径，应该是很早就有的。据说，早在黄帝时代，就曾“置左右大监，监于万国”[11]。“大监”就是后世巡回监察御史的起源；“万国”就是地方部落盟邦。这些“监于万国”的“大监”，当然也可以接受人民的控告，成为人民救济权益的途径。
      汉武帝时代最先建立“刺史”制度，“绣衣直指刺史”实际上是巡回监察御史的一种特别形式而已。“刺史掌奉诏察州，以六条问事。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[12]这六条虽然是国家派出巡回监察官主要监察的六个方面，但同时也表明：人民可以就这六个方面的官吏贪赃枉法、损害人民权益的情形向刺史控告，寻求救济或保护。其中的第二条(郡国长官经济违法犯罪)、第三条(郡国长官刑事执法残暴)、第四条(郡国长官人事任用上违法)、第六条(郡国长官不执行国家法令)等，从今天的眼光看，都有涉及行政违法损害人民权益的情形，人民向刺史控告，实际上就是寻求权益救济。
      在汉代，除“绣衣直指刺史”这类负有特别使命的有固定辖区的监察官外，还经常派遣临时“使者”即巡回督察官员到各地，直接以考察地方治绩、发现冤假错案为使命。如汉武帝元狩元年派遣博士褚大等六人“分徇行天下，存问鳏寡废疾无以自振业者，……详问隐处亡位及以冤失职，奸猾为害，野荒治苛者，举奏。”[13]汉宣帝时亦曾派遣丞相御史之掾属二十四人分巡天下“举冤狱，察擅为苛禁，深刻不改者。”[14]“奸猾为害”、“野荒治苛”、“擅为苛禁”、“深刻不改”，都是指官吏违法犯罪、滥用权力、侵损百姓权益。这些钦差或使者要察访这类情况，非得广泛号召人民积极举告、申控不可。客观地说，这就是人民的权益救济程序。
      在魏晋南北朝时代，这样的巡回督察使者也是经常派遣。如三国吴景帝永安四年(261年)遣光禄大夫周奕、石伟等多人“巡行风俗，察得吏清浊、民所疾苦，为黜陟之诏”[15]。北魏宣武帝正始二年(505年)“分遣大使，省方巡检。……观风辨俗，采访功过，褒赏贤者，纠罪淫慝，理穷恤弊。”[16]梁武帝天监元年曾“分遣内侍，周省四方，观政听谣，访贤举滞。其有田野不辟，狱讼无章，忘公殉私，侵渔是务者，悉随事以闻。”[17]“大使”们巡察各地方考察官吏的善恶，当然也必须接受人民的申控举告才有可能；人民的权益救济目的也就在其中间接实现了。
      在唐代，继承汉代的“六察”制度，有监察御史“出使推劾诸色监，当经历六察，纠绳官司”的制度，其监察御史“时人呼为六指”、“六察御史”、“六察官”[18]，大约是仿汉代“六条问事”而来。宪宗元和七年(公元812年)敕：“前后累降制敕，应诸道违法征科，及行政冤滥，皆委出使郎官御史访察闻奏。虽有此文，未尝举职。外地生人之劳，朝廷莫得尽知。今后应出使郎官御史，所历州县，其长吏政俗，闾阎疾苦，水旱灾伤，并一一条录奏闻。”[19]郎官御史的巡回访察，当然包括接受人民的控告。其“违法征科”、“行政冤滥”当然包括官吏违法行政、滥用权利损害人民正当权益的情形，人民向这些巡回督察官员进行举报控告，当然就是其权益救济的途径之一。
      在宋代，全国地方被分划成若干“路”。“路”起初只是“监司”的监察区域，后来似乎成了地方最高级政权层级。在各“路”，设有“监司”———经略安抚使(帅司)、转运使(漕司)、提点刑狱使(宪司)、提举常平使(仓司)。这些“监司”可以受理各种控诉，成为人民权益救济的途径。宋代法制规定，“人户诉讼，在法先经所属，次本州，次转运司，次提点刑狱司，次尚书本部，次御史台”[6]，这里的“转运司”、“提点刑狱司”就是巡回监察官，他们可以直接受理人民申控，以发现和纠正冤抑、制止官吏不法。绍兴二十二年(公元1152年)高宗诏：“自来应人户陈诉，经县结绝不当，然后经州，然后经监司。”[20]这里的“陈诉”，当然包括对官吏违法行政行为损害人民权益的控诉。宋代法制特别规定，人民可以直接到“监司”控诉本州长官，“若诣监司诉本州者，送邻州委官(审理)”[21]。
      在元代，划分全国为22道监察区，每监察区设提刑按察使(后改为肃政廉访司)进行监察，凡辖区内民政、财政、百官奸邪等，皆纠察之。肃政廉访司官员在巡按地方时，有权“接受词状”，受理“随路京府州军司狱”。[22]这里的“接受词状”，当然包括接受人民关于官吏违法滥权损害人民权益的控诉。肃政廉访司的职责就是“使一道镇静，……民无冤滞”[23]，“按治有法，使官吏畏谨”[24]，“能使官吏廉勤，不敢犯法；凡事办集，不敢扰民”[25]，这包括对地方官吏的行政行为及是否违法滥权造成人民损害进行纠察；其接受词状并依法作出处理，就是为人民提供权益救济途径。
      在明代，法律对巡回监察官员受理申控的事宜作出了更加明确的规定。明律规定，“各部监察御史、按察司及分司巡历去处，应有词讼，未经本管官司陈告，及本宗公事未绝者，并听置簿立限，发当该官司追问。”[7]这就是说，所有到巡回监察官员处申控的案件，必须先经过“本管官司”审理，只有不服本管官司处理或本管官司不理者才可以申控于巡回监察御史处。这仅仅是就司法案件而言，就是说巡回监察官员只可作为上诉审，不可作为初审。如洪武二十六年(公元1393年)的规定就是对明律这一制度的一个注释。它规定巡按监察御史及按察司分巡官在巡历地方时，“凡受理官民词讼，审系户婚、田宅、斗殴等事，必须发与所在有司追问明白。”[26]就是说，巡回监察官员不能直接受理户婚、田宅、斗殴等民事刑事案件的初审，这些案件必须由本管官司初审；但是，若是在这些种类的案件之外，是控告官吏违法滥权、贪赃枉法、刻薄百姓等情事，那就直接属于巡回监察官吏的监督、纠劾、处理范围，就可以直接受理了。但是，巡回监察官员接受了百姓对于官吏的控告后，也不一定亲自审理，可以移送或指定一定的衙门或官员审理：“若告本县官吏，则发该府；若告本府官吏，则发布政司；若告布政司官吏，则发按察司。”[26]就是说，巡回监察官员在接到对于地方违法官员的控告后，可以交给其直接上级衙门审问，或移交其同级监察衙门审问。除巡回监察官员外，其它带有派出或巡回监督性质的官员或衙司不得擅自受理词状或控告。如一般差遣官员使臣不得受理词讼事。明律规定：“凡差使人员，不许接词状、审理罪囚。违者，以不应(得为)论罪。”[27]
      三、“告御状”与通过君王直接干预的救济途径
      古代中国的人民权益救济途径，最为极端和特殊而使用极为困难而稀少者，大约就是向最高统治者君王或皇帝控告，这就是后世所谓“告御状”。这样的权益救济途径，历朝历代的情形相当不一样。但是，关于这一途径的基本惯例历代是一样的。比如第一，在历代都把“告御状”规定为权益救济的最后途径，一般禁止未经过地方到中央各级衙门处理的案件“告御状”；第二，一般都要经过一定的接待官员或衙门的审查甄别程序才能有选择地“上达天听”，一般并非人民直接向皇帝陈诉或递交状子；第三，一般也并非皇帝亲自坐堂问理或书面审理，而是由受理机关的臣僚们先行审理并提出处理意见后交皇帝斟酌决定。
      (一)谏鼓、路鼓、谤木、善旌、肺石与先秦人民权益救济
      上古中国的人民欲向最高统治者提出权益救济申控，有许多渠道。
      据说早在黄帝时代就有“明堂”(或“明台”)的设置。“黄帝立明堂之议，上观于贤也”[28]
      。“明堂”大约是黄帝时代于王都中心位置建造的国家议事、招贤、纳谏的会议厅。
      尧舜时代，就有能够供人民申控的谏鼓、谤木之设置。“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”[29]，“帝尧陶唐氏，……置敢谏之鼓”[30]，“尧舜之世，谏鼓谤木，立之于朝。”[31]所谓“谏鼓”，大约是悬于朝廷的一面大鼓；所谓“谤木”，大约是立于朝门之外的一根大木。其基本用途主要是君王招纳谏言、建言。“立诽谤之木，使天下得攻其过；置敢谏之鼓，使天下得尽其言。”（〔清〕吴乘权《纲鉴易知录》卷一。谤木，诽谤之木。诽谤，原意是言人之非，是从旁边指出过错。）欲向君王进谏言者，就敲击此鼓；欲向君王批评者，可以写在此木上(或曰敲击此木)。“欲谏者击其鼓也，书其过以表木也”[29]。这种用以为君王招纳建言、谏言的设施，其实更多大概用于人民控告官吏贪赃枉法、滥用权力以救济自己的正当权益之用途。这种控告其实也兼有对君王或国家进行批评谏议的因素在内。在那交通极为不便的古代，在人民的政治参与意识极其微弱的时代，有多少士民会不因自己的切身利害而纯粹为了君主或国家的公益而冒大风险去向统治者进谏呢？
      另外，据说在尧舜时代还有“衢室”、“善旌”的设置。“尧有衢室之问，下听于民也；舜有告善之旌，而主不蔽。”（《艺文类聚》卷十一引《管子》。）所谓“衢室”，大约就是建于通衢的接待厅，专门用以纳谏的，这大约就是《后汉书·申屠刚传》所言“辟四门之路”的象征之房屋，也可能就是“明堂”。就是招纳谏言建议的公共官舍；所谓“告善之旌”，又称“进善之旌”，“古之治天下者，朝有进善之旌、诽谤之木，所以通治道而来谏者。”[32]这也是鼓励士民向国家或君王进善言或建议的一种标志，就是在国家王城的通衢竖立一面旗帜，欲进建言的人可以到旗帜下等待接见。我们必须看到，“衢室”实际上可能就是人民来访接待室，当然能接受人民对官吏的申控或救济权益的请求；“进善之旌”之下站立的人民，与站在“诽谤之木”下的人民一样，同样不会仅仅是为了批评而已，主要是为了控告官吏违法、救济自己的权益。
      在大禹时代，据说还有“谏幡”、“建鼓”的设置。《淮南子·泛论训》曰：“禹县(悬)钟鼓磬铎，置鼗，以待四方之士。为幡曰：教道寡人以道者击鼓，喻以义者击钟，告以事者振铎，语以忧者击磬，有狱讼者摇鼗。”这大概就是《路史》所说的大禹“立谏幡”、“陈建鼓”。通过在王城里设“钟”、“鼓”、“磬”、“铎”、“鼗”（ 鼗，音táo，又作鼗、鼗，即拨浪鼓。）等五种打击乐器，并在显著位置立幡，大禹的目的除了招纳谏议、建言(教以道、喻以义)以外，显然更重要的是要给人民提供控告违法、救济权益的途径———“告以事”、“语以忧”、“有狱讼”者，就可以到王城“振铎”、“击磬”、“摇鼗”，就会有政府的官员接待立案并设法转告君王，加以解决。上述五者中的“鼓”、“鼗”(鼗、鼗)，大概就是所谓“建鼓”：“禹立建鼓于朝，而备诉讼也。”[28]
      在夏商周时代，关于人民权利的救济途径，也有一些传说。“汤有总街之廷，观民非也；武王有灵台之宫，贤者进也。”（《管子·桓公问》：“黄帝立明台之议者，上观于兵也；尧有衢室之问者，下听于民也；舜有告善之旌，而主不蔽也；禹立建鼓于朝，而备诉讼也；汤有总街之廷，以观民非也；武王有灵台之囿，而贤者进也：此古圣帝明王所以有而勿失，得而勿忘也。”）这些“观民非(诽)”、“进贤者”的国家公务场所，显然也可以成为人民控告违法、制止侵害、救济权益的场所。
      夏商周三代，关于人民权益救济可能途径，《国语·周语》载：“故天子听政，使工卿至于列士献诗，瞽献曲，史献书，师箴，瞍赋，蒙诵，百工谏，庶人传语，近臣尽规，亲戚补察，瞽史教诲，耆艾修之，而后王斟酌焉。”这里说的虽然是王者的招谏方式，但实际上也可以作为人民申控的积极方式。《左传》：“史为书，瞽为诗，工颂箴谏，大夫规诲，士传言，庶人谤，商旅于市，百工献艺。”[33]说的是同一个招贤纳谏体系。其中最能够成为人民申控救济途径的是“士传言”、“庶人谤”、“商旅(议)”：“士传言谏过，庶人谤于道，商旅议于市，然后君德闻其过失也。”[34]“士农工商”是为四民，四民“传言”、“谤议”，当然不会仅仅是以“不干己事”向国家进言；他们一旦以“干己事”进言，则显然是申控和救济了。
      夏商周时代还设置了一些可以特别用于人民申控救济的方式程序。
      第一是“立肺石陈诉”制度。《周礼》：“以肺石达穷民。凡远近茕独老幼之欲有复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”[2]这是最为典型的人民权益救济制度设计：社会上的弱势群体如果受到官吏的欺侮、权益受损而求告无门，最后的途径就是到王城门外的肺石(红色石头)上站立三天，以表示要申控官吏违法、请求救济。一旦有此种“信访”，专职法司“士”就要接待立案并初步询问(“士听其辞”)；然后向君王汇报(“以告于上”)并对阻隔人民上访的地方官吏进行制裁(“罪其长”)。但这种告申控救济程序，并不给人留什么体面：“右肺石，达穷民焉，(朝士)帅其属而以鞭呼趋。”[35]百姓想申控救济，立于“肺石”前等候官吏“接待群众来访”时，要受到“朝士”及其吏卒用鞭子驱趋呼传的待遇。
      第二是“摇鼗申控”制度。《吕氏春秋·自知》：“武王有戒慎之鼗。”按照古人的注释：“欲戒者，摇其鼗”。“鼗”就是一种有柄的小鼓，亦即拨浪鼓。周武王设置此鼓，大约也有方便士民申控和进谏之意。
      第三是“击路鼓申控”制度。《周礼·夏官·太仆》：“建路鼓于大寝之门外，而掌其政。以待达穷者与遽令。闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”。《周礼·夏官·御仆》：“御仆掌群吏之逆，及庶民之复，……以序守路鼓”。“逆”是指群臣的进言；“复”是指百姓之批评。《礼记大传》说：“尧设敢谏之鼓，禹设箴规之鼗。乃周建路鼓之意。”《文献通考》说：“盖穷者达其情于外朝之肺石，朝士又达穷者之情于内朝之路鼓。”[36]就是说，周时悬鼓于王宫的“路门”之外，称“路鼓”，由太仆主管，御仆守护；百姓有击鼓申冤或批评建言者，御仆须迅速报告太仆，太仆再报告周王，不得延误。这“路鼓”后来发展为“登闻鼓”。
      (二)汉魏两晋南北朝的“告御状”与人民权益的非常救济
      关于人民“告御状”之类的非常上诉救济途径，汉代以后基本上按照先秦时代的基本思路，在制度上有所发展，特别是设置了职权明确的接受“告御状”的具体机构，规定了接受“告御状”的操作程序等等。
      秦朝废除了周代以来的谤木肺石之类的制度。西汉时代，似乎也没有“登闻鼓”。王莽篡汉，为标榜恢复周代良制，“令于王路四门复设进善之旌、诽谤之木、敢谏之鼓，令谏大夫四人坐王路门受言事者。”[37]王莽所恢复的是善旌、谤木、谏鼓等三个“标志性建筑”，设四个专职官员在那里受理人民的“言事”，这显然主要是接受人民告状申控，提供救济权益的最后渠道。王莽灭亡后，谤木、谏鼓遂废，东汉时代又恢复了谤木谏鼓制度。东汉经学家郑玄注《周礼·夏官司马·太仆》的“路鼓”制度时说“若今时上变事击鼓矣”，说明其时有“登闻鼓”制度。
      在汉代，人民“告御状”还有“守阙诉讼”的非常控告模式。如东汉质帝时曾下诏谴责地方长吏“恩阿所私，罚枉仇隙，至令(百姓)守阙诉讼，前后不绝。”[38]说明当时人民“守阙诉讼”已经成为一种常见之事。这里的百姓“守阙诉讼”，就是“集体上访”，直接到王宫的大门前，控告地方长官贪赃枉法。阙，即门观，西汉时指未央宫北阙，东汉时指鸿都门，是王宫之正门，均为重要的政治活动场所。[39]汉代诣阙上书的人有宫车司马负责接待。“公车司马令一人，六百石。本注曰：掌宫南阙门，凡事吏民上章，四方贡献，及征诣公车者。”[40]
      汉代人民向皇帝提出非常控告或上诉，还可以利用一种特别上书的方式。在当时，向皇帝上告重大紧急事件的特别上书，称“上言变事”、“上变事”， 简称“变事”、“急变”(如果系匿名而为，则称为“飞变”、“飞章”、“斐变”、“悬书”)。如汉成帝时，九江人梅福“数次因县道上言变事，求假(借)轺传诣行所在，条对急政”[41]。如果有关于官吏重大贪赃枉法、残刻民众的事件，百姓假借官车直接到“行在”(皇帝出巡临时驻跸之所)控告，不也是权益救济的方式之一了吗？
      汉代的百姓还可以直接上书皇帝以救济权益，如《汉书·刑法志》所载少女缇萦上书汉文帝、主动请求入官为奴以赎其父肉刑之罪一事，应该看成一次典型的个人非常上诉救济权益的案例。
      魏晋时代亦有“登闻鼓”之设置。正式以“登闻鼓”名告御状之鼓，大约始于晋。晋武帝时，于宫门外悬鼓，吏民有冤抑者，击鼓诉之于朝廷。“西平人麹路伐登闻鼓，言多袄谤，有司奏弃市。帝曰：朕之过也。舍而不问。”[42]麹路击“登闻鼓”要申诉的，肯定是与自己的权益相关的事情，可是被当时的官员认为是“言多袄谤”，用今天的话说就是当成“上访油子”，并且要处死刑。幸而晋武帝开明，没有追究。在当时，人民到京师非常上诉鸣冤的方式是“执黄幡，挝登闻鼓”[43]，好多人就是以此引起皇帝关注而申控成功的。如惠帝时太保主簿刘繇等人执黄幡、击登闻鼓为他人之讼冤；怀帝时小吏邵广盗官幔三张论刑弃市，其幼子执黄幡、挝登闻鼓乞恩[44]。所谓“执黄幡”，大约类似于后世写鸣冤标语高举起来，引人关注。这些都是特别上诉申诉方式，实际上一直为后世沿用。
      少数民族入主中原的北朝也模仿汉制设“登闻鼓”。北魏时，“阙左悬登闻鼓。人有穷冤，则挝鼓，公车上奏其表。”北魏法律规定，案件虽已经审结，“以情状未尽，或邀驾、挝鼓，或门下立疑”，以状告于皇帝。[45]“人有穷冤”，就是案件经过了所有审判层级环节，还不能申冤；此时向皇帝“告御状”的办法有三：邀车驾，击登闻鼓，门下立疑。“邀车驾”，大约是指直接于皇帝车驾经过之处拦轿喊冤；“门下立疑”是一种什么样的方式，不太清楚。是不是“立于肺石之下”的另一种说法，因为肺石一般就是设置于王宫的某个门下的。
      在南朝也设有这类特殊救济方式。南朝梁武帝时曾设谏鼓、谤木、肺石。梁武帝天监元年(公元502年)下诏于公车府谤木、肺石旁各置一函。“若肉食莫言，山阿欲有横议，投谤木函；若从我江汉，功在可策，犀兕徒弊，龙蛇方悬，其次身高才妙，摈压莫通，怀傅吕之术，抱屈贾之叹，理有礉然，受困包匦；夫大政侵小，豪门陵贱，四民已穷，九重莫达。若欲自申，并可投肺石函。”[46]天监三年(公元504年)，梁武帝出题测试秀才，曾曰：“朕立谏鼓，设谤木，于兹三年矣。”[47]注曰：“立鼓于朝，有欲谏君者击之；设谤木于阙，有诽谤，使人击之，武帝立之已三年矣。”说明当时曾仿行古制，在朝廷门外设置过谏鼓、谤木、肺石。“山阿欲有横议”，包括士民百姓申控官吏违法滥权、救济自己权益的情形；所谓“大政侵小”、“豪门凌贱”，主要就是官僚贵族滥用权势欺压百姓、侵损其权益的情形。因为考虑到“四民已穷，九重莫达”的困境，才给人民提供一个将申控状子“投肺石函”的机会或途径，以为非常救济。
      在南朝时代，历朝皇帝还经常发布诏书征求人民建言或鼓励人民非常控诉。如梁武帝时曾发布诏书：“四方士民，若有欲陈言刑政，益国利民，沦碍幽远，不能自通者，可各诠条布怀于刺史二千石，有可采申，大小以闻。”[48]这是规定人民可以通过省级地方长官向皇帝申控。“陈言刑政”，包括就重大案件申控官吏、救济权益；“诠条布怀”，就是写成条理清楚的文书表达自己的建言或申控。在当时，负责接待士民应征来京及转递谏书的公车府，似乎变成了专门接待士民来访申控的接待处。如齐东昏侯时，士人崔偃“诣公车门上书申冤”，使其父崔慧景冤案得以昭雪[49]。
      (三)隋唐至明清时代的“告御状”与人民权益非常救济
      在隋唐以后，人民通过“告御状”之类的方式实行非常救济的制度途径大大地发展和完善了。
      隋朝的非常上诉制度，首次特别明确地强调了必须层层级级逐级上诉、只有用尽一切正常途径仍无效时才能“告御状”的原则。“有枉屈，县不理者，令以次经郡及州，至省仍不理，乃诣阙申诉；有所未惬，听挝登闻鼓，有司录状奏之。”[3]这里的“诣阙申诉”，其实就是直接到宫门外喊冤，也许就是“立于肺石”或“门下立疑”。“挝登闻鼓”是除“诣阙申诉”以外的另一种程序。
      唐代的非常申控制度，相当完善。唐王朝一开始似乎就在长安、洛阳二京设“登闻鼓”。唐《公式令》规定：“诸辞诉者皆从下始。先由本司本贯；或路远而踬碍者，随近官司断决之。即不伏(服)当请给不理状，至尚书省，左右丞为申详之。又不伏，复给不理状，经三司陈诉。又不伏者，上表。受表者又不达，听挝登闻鼓。若独老幼不能自申者，乃立肺石之下。若(告诉人)身在禁系者。亲识代立焉。立于石者，左监门卫奏闻；挝于鼓者，右监门卫奏闻”[50][51]。国家正式律典中有关于非常上诉的规定。《唐律》规定，“邀车驾及挝登闻鼓，若上表诉，而主司不即受者，加(越诉)罪一等。”“诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不实者，杖八十。”[52]《唐律》规定了三种非常上诉方式：“邀车驾”、“挝登闻鼓”、“上表”。按照此规定，只要所诉属实，人民就可以有“告御状”的权利。不实者，也不过杖八十，是轻刑。法律也没有规定部分“不实者”坚决不受理。
      关于这三种告状方式，《唐律》中并没有格外强调前置程序———要先用尽各级处理程序后才能告御状，但《唐六典》强调了这一点。“凡有冤滞不伸欲诉理者，先由本司本贯……，经三司陈诉又不伏者，上表；受表者又不达，听挝登闻鼓。若茕独老幼不能自申者，乃立肺石之下。”[50]此外《唐六典》还对三种“告御状”的方式作了非常明确的使用顺序规定：先向皇帝上表，不达者再击鼓；二者都不能自为的弱者就立肺石。
      武则天当政时期，为了“大收人望”，又搞了一些新名堂。“垂拱初年，令熔铜为匦，四面置门，各依方色，共为一室。东面名曰延恩匦，上赋颂及许求官爵者封表投之。南面曰招谏匦，有言时政得失及直言谏诤者投之。西面曰申冤匦，有得罪冤滥者投之。北面曰通玄匦，有玄象灾变及军谋秘策者投之。每日置之于朝堂，以收天下表疏。”[53]在这四个“意见箱”中，与人民的非常上诉或申控、救济权益有关的是“申冤匦”，专门满足“得罪冤滥”、“怀冤受屈”、“无辜受刑”的人民的救济需要。“招谏匦”也与此有一定关系。“言时政得失”、“直言谏诤”、“匡政补过”等等其实也包括申控官吏违法滥权、救济正当权益。为了管理四匦，设置了匦院，“置匦使一人，判官一人。谏议大夫或拾遗补阙充其使，专知受状。”[54]这种设专职受理非常上诉的机关的方式，直接为宋代的相关制度开了先河。
      宋代继承唐制，除保持了这几种途径之外，还设置了更加发达的专职机构。
      宋朝似乎一开始就为“登闻鼓”设置了专门的机构———“鼓司”，又沿袭唐代的“理匦使”设置“理检使”，并为之设置了“登闻院”。首次形成了两个并列机构略有分工、互相牵制受理人民“非常上诉”的体制。孝宗至道二年(公元996年)七月诏：“诸州吏民诣鼓司、登闻院诉事者，须经本属州县、转运司；不为理者乃得受。”[55]这时在此强调必须先经过所有的地方前置申控程序才能受理。真宗景德四年(公元1007年)，改“鼓司”为“登闻鼓院”，改“登闻院”为“登闻检院”[56]。逐渐形成了以“登闻鼓院”收受人民关于“婚田公事”即民事纠纷、“登闻检院”收受人民其它申冤控诉事宜即刑事诉讼、行政诉讼的格局。[57]仁宗天圣八年(公元1030年)八月诏：“登闻检院，今后诸色人投进实封文状，仰先重责结罪状。如委实别有冤枉沉屈事件，不系婚田公事，即与收接投进。如扯开却夹带婚田公事在内，其进状人必当勘罪，依法遣断。所有争论婚田公事，今后并仰诣登闻鼓院投进。”[58]“如未经鼓院进状，检院不得接收；未经检院，不得邀驾进状。如违，亦依法科罪。”[59]“凡臣民上疏均先诣登闻鼓院；如鼓院不受，则诣检院。”[60]也就是说，当时的制度是：所有“告御状”，先须到“登闻鼓院”，过滤下民事案件；刑事和行政的案件再到“登闻检院”申诉；“登闻检院”不受理的才可以直接邀车驾向皇帝告诉。
      为了加强对高级官吏的监督，宋真宗时定制：“或论长吏及转运使、在京臣僚，并言机密事，并许诣鼓司、登闻院进状。”[61]就是说，申控于“鼓司”、“登闻院”的特别控告途径，这时主要被用作人民监督和控告中央地方高级官吏的途径。
      象唐代一样，宋代也特别强调“告御状”必须是最后程序。《宋刑统》规定准用后周之制，规定：“诸色词讼及诉灾沴，并须先经本县，次诣本州本府。仍是逐处不与申理及断遣不平，方得次第陈状，及诣台省，经匦进状。其有蓦越词讼者，所由司不得理，本犯人准律文科罪。应所论讼人须事实干己，证据分明。如或不干己事及所论矫妄，并加罪。”[62]
      在辽王朝，也设有受理非常申控的“钟院”，相当于宋朝的“鼓院”。辽穆宗时曾废除“钟院”，致使“穷民有冤者无所诉”。景宗保宁三年(公元971年)下诏恢复“钟院”。[63]重熙八年(公元1039年)，辽兴宗诏“有北院处事失平，击钟及邀驾告者，悉以奏闻。”[64]在金王朝也设有“登闻检院”、“登闻鼓院”，正大元年(公元1224年)“诏刑部、登闻检鼓院毋锁闭防护，听有冤者陈诉。”[65]
      蒙古民族入主中原的元朝政权也继承了前代的一些非常申控制度，不过似乎简化了一些。元世祖至元十二年(公元1275年)令中书省议立“登闻鼓”，规定“父母兄弟夫妇为人所杀，冤无所诉”者，听击鼓鸣冤；“其或以细事唐突者，论如法。”至元二十年(公元1283年)，世祖又下敕规定，“诸事赴省、台诉之；(省、台)理决不平者，许诣登闻鼓以闻。”[66]同样，元代也特别强调须用尽前置程序，“诸陈诉有理，路府州县不行，诉之省部台院。省部台院不行，经乘舆诉之；未诉省部台院，辄径诉乘舆者，罪之。”[67]“经乘舆诉之”大概包括“邀车驾”、“挝登闻鼓”两种情形。
      明代的非常申控救济制度，由“通政司”、“登闻鼓司”二者共同构成。明代的“登闻鼓”是太祖时设置的。洪武元年(公元1368年)太祖令设“登闻鼓”于京师午门外，每日由监察御史一人负责值班。“其户婚、田土、斗殴、相争、军役等项，其状赴通政司，并当该衙门告理，不许径自击鼓，守鼓官不许受状。”[68]就是说，民事案件和一般刑事案件，只能通过通政司提出非常申控；特别重大的刑事案件(命盗反逆重案、官吏贪腐或滥用权力残害人民之案件)才可以击“登闻鼓”向皇帝“告御状”；许击“登闻鼓”，监察御史随即引奏。“凡登闻鼓楼，每日各科轮官一员。如有申诉冤枉，并陈告机密重情者，受状具题本封进。其诉状人先自残伤者，参奏。如决囚之日有诉冤者，受状后，批校尉手传令停决，候旨。”[69]《明史·刑法志》说：“民间狱讼，非通政司转达于部，刑部不得听理。”
      洪武二十六年(公元1393年)，明太祖还下诏具体规定了“通政司”受理非常上诉的程序：“凡有四方陈情建言，伸诉冤枉、民间疾苦善恶等事，知必随即奏闻。及告不公不法等事，事重者，于底簿内誊写所告缘由，赍状奏闻，仍将所奉旨意于上批写，送该科给事中，转令该衙门抄行；常事者，另置底簿，将文状编号，使用关防，明立前件，连人状送当该衙门整理，月终奏缴底簿，送该科督并承行该衙门回销。”[7]
      明代对“告御状”还有一个特殊的称谓。士民百姓直接控诉于皇帝，也被叫作“叩阍”。“阍”，即宫门，叩阍者可以击打“登闻鼓”。官吏百姓或者犯人家属，有冤情须直接向皇帝上诉者，则立于宫门喊冤曰叩阍。[70]也就是说，“叩阍”实际上是立于宫门外喊冤、邀车驾和击“登闻鼓”等几者的笼统说法。
      清代仿明制，顺治初年即设“登闻鼓”于都察院。吏民如有冤抑之情，可以击鼓申诉。顺治十三年(公元1656年)改设于右长安门外，每日科道官员一人轮值。后将“登闻鼓”移于通政司，并设鼓厅。如审知确系冤屈，由通政司奏请昭雪。[71]否则以“越诉”处理。当时似乎有规定，只有案涉军国重务，大贪大恶，奇冤异惨者，才能击鼓。[72]对于“告御状”中的过激或违法行为，《大清律》所附“条例”作了特别规定，如对“擅入午门、长安门叫诉冤屈”、“赴京控而原讼衙门尚未审结”、“假以建言为由挟制官府”、“邀车驾及挝“登闻鼓”申诉”、“故令老幼残疾妇女代己申诉”等情形作出了既要受理案件又要处罚有关刁民的规定。清代还特别就“刁徒身背黄袱、头插黄旗、口称奏诉直入衙门”、“因小事纠集多人越墙进院突入(登闻)鼓厅妄行击鼓谎告”等情形作出了处理规定[73]。
      四、“越诉”特许与人民权益救济
      在古代中国，人民在受到官吏贪赃枉法、滥用权力的危害时，其依法申控寻求救济的途径只能从基层开始，逐级向上。国家一般会禁止越级申告控诉，也就是禁止越过本司本管官员进行控诉。“越诉”是古代中国法律一般要加以打击的行为。不过，国家为了打击某些特别的犯罪，或者制止贪官污吏对人民权益的特别侵害，法律也常常特许人民“越诉”。
      (一)历代关于“越诉”的一般禁令
      唐代之前已经有强调逐级上诉、禁止“越诉”的制度，可惜已经找不到相关法律条文了。最早的法律条文，见于唐代。《唐律疏议·斗讼》：“诸越诉及受者，各笞四十。”《疏议》曰：“凡诸辞诉，皆从下始。自下至上，令有明文。谓应经县而越向州府省之类。”这是迄今所见最早的“越诉”禁令。
      宋代也注意打击“越诉”。太祖乾德二年(公元964年)正月诏：“今身应有论诉人等，所在晓谕，不得蓦越陈状，违者先科越诉之罪，却送本属州县依理区分。”[74]《宋刑统》规定：“其有蓦越词讼者，所由司不得与理，本犯人准律文科罪。”[75]宋真宗时曾明令“其越诉状，官司不得与理。”[61]即使依法可以到“鼓司”、“登闻院”告状的案件，其中也不能夹带应该由地方逐级管辖的案件：“若类带合经州、县、转运使论诉事件，不得收接。若进状内称已经官司断遣不平者，即别取事状与所进状一处进内。”[61]“诸路禁民不得越诉。杖罪以下，县长吏决遣；有冤枉者，即许诉于州。”[76]
      在元代，法律也禁止“越诉”。元律规定，“诸告人罪者，自下而上，不得越诉”。“越诉”者笞五十七。诸陈诉有理，路府州县不行，诉之省部台院；省部台院不行，经乘舆诉之。未诉省部台院，辄经乘舆诉者，也以越诉论罪[67]。
      明代亦禁止“越诉”。《大明律》规定：“凡军民词讼，皆须自下而上陈告。若越本管官司，辄赴上司称诉者，笞五十。”[7]明代的“越诉”之禁，比以前各代都严格，“越诉”者要处以“发口外充军”的刑罚。甚至规定民间案件未经“里老人”处理而告官者为“越诉”。万历年间定《越诉条例》16条，对各种案件的奏告、申诉程序都作了严格的规定[70]。法律规定，凡属于州县自理案件，省级长官不得受理初审：“凡布政司官不许受词自问刑名；抚按官亦不许批行问理。”[27]
      清代法律的“越诉”禁令更严。《大清律》“越诉”条规定与明律同，但增加了一些条例。比如雍正三年的条例规定，“凡在外州县有事干碍本官不便控告，或有冤抑审断不公，须于状内将控过衙门、审过情节开载明白，上司官方许受理。若未告州县及已告州县不候审断越诉者，治罪。上司官违例受者，亦议处。”乾隆六年条例规定：“词讼未经该管衙门控告，辄赴院、司、道、府，如院、司、道、府滥行准理，照例议处。”[77]
      (二)不视为“越诉”的一些特殊情形
      在禁止“越诉”的原则下，为了保护人民的正当权益，为了防止基层官吏滥用权力、堵塞讼路，古代中国历代王朝曾作出了许多有益的补充规定。这些规定，用今天的眼光看，相当有行政救济法制的味道。正式允许“越诉”之法，大概始于宋代。不过，有些制度实际上也许是唐代就开始了的。
      唐宋以后特许“越诉”的情形，大概有以下几类。
      第一种情形是，如果本管或该管官司不受理案件，则可以“越诉”。这种情形，严格地说已经不视为“越诉”。《唐律疏议·斗讼》：“凡诸词讼，皆自下始。……若有司不受，即(越)诉亦无罪。”《宋刑统·斗讼》中附有宋时延用的北周敕令：“起今后诸色诉讼并诉灾沴，并须先经本县，次诣本州本府，仍是逐处不与申理及断遣不平，方得次第陈状。”在元代，“本属官司有过，及有冤抑屡告不理，或理断偏屈，并应合回避者，许赴上司陈之。”[78]
      第二种情形是，不得将人民告申的案件交“所讼官司”审理，也就是交给被控告的衙门或官员受理；如有违反，听人民“越诉”。北宋真宗咸平六年(公元1003年)规定：“若论县，许经州；论州经转运使，或论长吏及转运使、在京臣僚，并言机密事，并许诣鼓司、登闻院进状。”[61]南宋高宗绍兴六年“令诸州，诉县理断事不当者，州委官定夺。若诣监司诉本州岛者，送邻州委官；诸受诉讼应取会与夺而辄送所讼官司者，听越诉。受诉之司取见诣实，具事因及官吏职位姓名、虚妄者具诉人，申尚书省。”[21]绍兴十二年五月六日诏，“率臣诸司州郡，自今受理词诉，辄委送所讼官司，许人户越诉，违法官吏并取旨重行黜责，在内令御史台弹纠，外路监司互察以闻。仍月具奉行，有无违戾，申尚书省。”[21]在元代，“本属官司有过，……许赴上司陈诉之。”[78]在明代，人民可以向巡回监察官员控告本管官吏，“若告本县官吏，则发该府；若告本府官吏，则发布政司；若告布政司官吏，则发按察司。”[26]最后实际上由上一级衙门或官员审理，这不视为“越诉”。清代雍正年间的条例规定，“凡在外州县有事款干碍本官不便控告，……上司官方许受理。”[77]872
      第三种情形是，本管官司应回避而不回避，则许人民“越诉”。在元代，“本属官司……应合回避(而不回避)者，许赴上司陈之。”[78]这种情形，在宋、明、清的法律中虽未找到有关规定，但应该也有类似作法。
      第四种情形是，向监司宪司控诉官吏受贿不法，可以越级告诉，不以“越诉”论。元代法律规定：“诸诉官吏受贿不法，径赴宪司者，不以越诉论。”[67]