人民调解与民事诉讼程序的衔接问题的理论探讨

　　三、人民调解与诉讼调解的衔接
　　新《规定》的出台,为做好人民调解和诉讼调解的衔接作了很好地指引。具体衔接中应包括以下五方面的内容:
　　1.协助调解制度
　　新《规定》第三条第一款规定:“根据民事诉讼法第八十七条的规定,人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织,和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”
　　在我国,人民调解组织广泛存在于各村、居民委员会及较大的企事业单位和社会团体中,近年来,各地还积极建立乡镇、街道人民调解委员会,倡导组建行业性、区域性的自律性人民调解组织,人民调解组织形式多样、不断完善,为人民法院在寻求协助调解人时提供了选择空间;同时,这些调解组织中有部分成员经过专门的培训,具备一定法律知识,具有独到的调解经验,一定程度上有助于将人民调解的传统优点吸收到诉讼中来,形成优势互补,便于协助法院开展调解工作。
　　协助调解制度在实践中要把握两点:一是协助调解,顾名思义是以法官调解为主,在法官主导、指导下进行调解。法官和协助调解人之间应有一定的分工,分清主次,互相配合,人民调解工作者参与诉讼调解工作时,应尽力为配合案件审理及促成调解提供意见,协助做好当事人的思想工作,切忌越俎代庖。二是人民调解组织参与协助调解活动时,要摆正与人民陪审员、法院辅助工作人员之间的关系。人民调解员协助调解,不同于陪审员参加法院审判工作,不可能成为合议庭成员,也不同于法院辅助工作人员,是参与案件调解而不是做文书笔录等辅助性工作。
　　2.委托调解制度
　　新《规定》第三条第二款规定,“经各方当事人同意,人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解,达成调解协议后,人民法院应当依法予以确认。”这一规定在协助调解基础上更进了一步,可称为委托调解或独立调解。主要内容与协助调解制度相同。根据该规定,人民调解组织可应邀担任独立调解人的角色,而在参与法院的调解活动中,独立调解具有很大的自主权,可以自行决定调解工作方法,自主调解案情,学术界称为“法院附设ADR”。
　　委托调解制度在实践中应注意:一是人民法院委托独立调解须经双方当事人同意,此处“同意”是指当事人同意将案件交由法院以外的第三方调解,新《规定》中并没有明确规定具体交由某一特定的调解人须由双方当事人具体指定,即可由人民法院根据实际自主指定。当然,为了避免当事人对法院的不信任,防止个别法官权力滥用,实践中应尽可能满足双方当事人的要求或征得他们的同意。二是调解协议达成之后,人民法院应依法予以确认,而不需要经由当事人的申请,因为独立调解并非独立于法院调解。三是人民调解委员会对人民法院委托其调解的民商事案件,在人民法院指定的期限内应及时指派人民调解员组织当事人进行调解,并将调解情况及时反馈法院,不得无故推托。确因特殊原因不便接受委托的以及无法在法院指定的期限内完成调解工作的,应将有关情况及时通报法院,由法院作出相应决定。
　　3.和解协调制度
　　新《规定》第四条第二款规定,当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的,人民法院可以委派审判辅助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。”这一规定同样赋予人民调解组织可应邀参与和解协调。但要注意,新《规定》中所指的和解工作必然发生于诉讼过程中,但并非由法院主持,其是独立于诉讼调解之外由当事人自行进行的和解,一般不需要第三方的参与。因此,当事人达成和解协议,和解协调人不需要在协议上签名,且未经申请,法院不予以依法确认并制作调解书。
　　4.人民调解协议的司法确认制度
　　《若干规定》中已确认了人民调解协议具有民事合同的性质,并在第一条规定,“当事人应当按照约定履行自己的义乌,不得擅自变更或者解除调解协议。”第二条第一款规定,“当事人一方向人民法院起诉,请求对方当事人履行调解协议的,人民法院应当受理。”可见,法院审理此类案件时首先要对调解协议的效力作司法确认,而这一过程,实际上相当于把当事人在调解协议中所达成的合意又重新通过普通民事诉讼程序予以确认,如果没有经过这道程序,人民调解协议依然没有法律上的强制执行力,一方当事人违约,另一方当事人仍不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说既是一种新的浪费,亦不利于树立人民调解的威信,更势必增强法院的诉累。
　　我国《民事诉讼法》第九十条和第二百一十六条已明确规定,人民法院制作的调解书和不需要制作调解书而记录在案的调解协议,一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。因此,如将人民调解协议与法院调解书衔接起来,即由人民法院应当事人的申请,按照一定的法律程序,根据人民调解协议书的内容制作调解书,使该调解书具有民事调解书同等法律效力,当事人可据此申请强制执行。如此衔接,既可以解决调解协议书存在的现实瓶颈问题,也具有法理上的可行性。
　　新《规定》中第四条第一款规定,“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的,人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。”第十三条规定,“当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效,经人民法院审查确认后,即具有法律效力。当事人请求制作调解书的,人民法院应当制作调解书交由当事人。一方不履行调解协议的,另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”而和解协议与人民调解协议的主要区别公在于协议达成的期间与诉讼的关系问题,前者发生在诉讼过程中,后者发生在诉讼前,但两者在性质、基础效力上并没有本质的区别。因此,完全可以参照新《规定》的规定,把人民调解协议视为“和解协议”,而通过“诉的提起”引入法院调解活动中,真正畅通人民调解与民事诉讼程序的衔接渠道。
　　司法确认的具体步骤如下:
　　(1)诉的提起。一个民事诉讼法律关系的产生前提是一个“诉”的提起,而人民调解当事人向人民法院申请确认调解协议的法律效力,符合“诉”的三要素:达成人民调解协议的当事人即为诉讼当事人,确认调解协议规定的当事人之间的权利义务关系为诉讼标的,先前达成的人民调解协议即为诉讼理由。因此,只须有一方当事人提起确认之诉,并由法院依法受理就可进入民事诉讼程序了。
　　(2)法院的审理。人民法院对人民调解协议的审理,在遵循民事诉讼的基本制度前提下,可直接适用诉讼调解程序的具体规定,一般应当适用简易程序,并由法院直接从人民调解委员会调取案件材料和有关证据,审理时建议以书面审理为主,必要时通知当事人或者证人到庭询问,核查事实。同时,《若干规定》第六十七条有关“在诉讼中,当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作出对其不利的证据”的规定也应适用于人民调解协议,人民法院审查时,只要协议的双方具有完全民事行为能力,意思表示真实,内容不违反法律、行政法规的强制性规定或社会公共利益,且不具有法律规定的协议无效和可撤销事由的,应依法确认其法律效力,而不拘泥于事实方面当事人为达成调解协议所作的某些妥协。
　　(3)结案。一旦人民法院依法确认了人民调解协议的效力,即意味着结案,可参照新《规定》第十三条的规定记入笔录或者将协议附卷,或应当事人要求制作调解书。如人民法院经过审查,确认协议无效,则可依当事人的具体诉由通知当事人进入普通民事诉讼程序审理。
　　5.降低诉讼成本
　　真正做好人民调解与诉讼调解的衔接,不仅有利于使这一“东方经验”继续发扬光大,重塑人民调解的公信力,充分体现中国ADR的社会价值,也有助于人民法院从大量可通过人民调解解决的纷争的诉累中解放出来,通过在诉讼调解中适用协助调解制度、委托调解制度、和解协调制度,通过建立新的调解协议司法确认制度,简化程序,减少人力、物力和时间,把有效的法院资源投入更急等解决的案件中动。但是,要使上述制度真正发挥效用,还有一个关键因素——经济和费用问题。如果现行诉讼收费标准和办法不加以改革,不降低诉讼成本,就不能使当事人从上述制度中获得经济上的好处,也不能使调解人、协调人获得相应的回报,以调动其积极性,最终上述制度将难以发挥作用。因此,建议人民法院在实施协助调解制度、委托调解制度、和解协调制度时,应给予调解参与者一定的补助和报酬;在实施司法确认制度时,降低诉讼费的收费标准,鼓励当事人积极使用这种方式去解决纠纷。
　　
　　参考文献:
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