以劳工标准为基础的单边贸易措施与WTO规则——贸易壁垒的新趋向及发展中国家的对策
关键词: 劳工标准/贸易措施/WTO/发展中国家
内容提要: 劳工标准与世界贸易组织的关系是当今国际经济关系和国际经济组织面临的最具争议的问题之一。本文就如何澄清基于劳工标准的单边贸易措施与WTO规则的法律关系进行了理论分析，梳理评介了各利益攸关方的立场分歧和理论冲突，揭示了基于劳工标准的单边贸易措施与WTO规则关系问题的实质，阐释了发展中国家必须坚决反对以劳工标准为基础的单边贸易措施的原因，并提出了应对挑战所需采取的立场和对策。
劳工标准与世界贸易组织（以下简称WTO）的关系是当今国际经济关系和国际经济组织面临的最具争议的问题之一。越来越多的非政府组织及发达国家的劳工组织在不断游说本国政府采用贸易措施手段，促使发展中国家提高其国内劳工标准。例如，美国劳工联盟及产业工会联合会（AFL-CIO）近年来就不断联合国会议员给政府施加压力，要求其调查中国的劳工标准状况并采取贸易措施，以逼迫中国提高劳工标准。[1]
这种试图将劳工标准与WTO紧密联系起来的趋势，引发了一系列的问题。首先，在贸易理论层面，一个国家如果采用了较低的劳工标准，是否就在出口中获得了不公平的竞争优势？其次，在法律规则层面，各国政府是否有权采取贸易制裁手段，向不遵守相关标准的国家施加压力，这样做又是否符合WTO规则的规定？再次，在组织角色层面，WTO是否是一个讨论和制订劳工标准或者实施有关标准（包括国际劳工组织的标准）的适当机构？[2]本文以上述三个层面的问题为基础，重点分析以劳工标准为基础的单边贸易措施与WTO规则的关系问题。本文第一部分论述劳工标准以及以劳工标准为基础的单边贸易措施的概念；第二部分以法律规则层面的问题为基础，研究分析以劳工标准为基础的单边贸易措施与WTO规则的法律关系；第三部分以贸易层面和组织角色层面的问题为基础，梳理评介各利益攸关方在单边贸易措施与WTO规则关系问题上的立场分歧和理论冲突；第四部分探讨反对该类措施的广大发展中国家所应采取的立场和对策。
一 劳工标准及以劳工标准为基础的单边贸易措施
根据国际劳工组织（InternationalLaborOrganization，ILO）的公约和文件，国际劳工标准主要包括以下内容：结社自由、集体谈判、禁止强迫劳动和童工、机会和待遇的平等、三方协商、劳动监察和管理、雇用政策及安全、提升和培训、工资、社会保障、劳动时间、社会政策、职业安全和健康等。[3]在国际劳工组织1998年通过的《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言及其后续措施》中，国际劳工组织的成员国承认和强调实现一些基本的劳工权利，即自由组织工会、有效承认集体谈判权利、消灭所有形式的强制性劳动、消除利用童工，以及消除就业歧视。[4]这些基本劳工权利又被称为核心劳工标准。本文所涉及的劳工标准不仅包括上述核心劳工标准，还包括与产品的生产过程和生产方法紧密相连的由各国自行制订的其他各种标准，如最低工资标准、劳动时间、工人在生产环境中的安全和健康等。
那些主张将劳工标准与贸易相联系的倡导者们的意图，就是以劳工标准为基础，对有关产品实施一定的贸易措施，如限制或禁止进口，从而达到提高出口国劳工标准的目的。同时也不排除有些倡导者具有保护本国产业的目的，即通过限制产品进口来保护本国的同类产品。因此，以劳工标准为基础的单边贸易措施是指一国以特定劳工标准为依据，在没有相关国际协议的情况下单边制订的、对国际贸易进行限制的措施。以劳工标准为基础的单边贸易措施通常会基于如下两个方面的理由：其一，因为出口国的低劳工标准使得出口国与进口国的同一行业处于不公平竞争状态，所以要采取贸易措施来予以纠正；其二，作为惩罚性的贸易措施，旨在纠正出口国不尊重基本劳工标准的行为。[5]
以劳工标准为基础的贸易措施无论基于上述何种理由提出，显然都不是以贸易的对象即产品本身为基础，而是以产品的生产过程和生产方法为基础。近年来，随着环境、人权等运动的兴起和发展，各种各样涉及到生产过程和生产方法的贸易措施层出不穷。从总体上看，无论此类贸易措施表现为环境问题、劳工标准，还是人权状况、动物福利，它们都具有共同的特征：其一是以产品的生产过程和生产方法为基础；其二是试图通过改变他国的政策来获得效果，程度不同地干涉到他国在自己的管辖范围内制订本国政策如环境政策、劳工标准的权利；其三是有关的措施都是没有经过多边条约授权的单边行为；其四是为他国的市场准入附加有争议的条件。因此，此类贸易措施非常容易引发争端。
二 以劳工标准为基础的单边贸易措施与WTO规则的法律关系
在WTO规则框架内，与以劳工标准为基础的贸易措施有关的规则主要包括《关税与贸易总协定》（以下简称GATT）第3条有关国民待遇的规定和第20条有关例外措施的规定。此外，GATT第6条和第16条中有关倾销和补贴问题的规定，以及GATT第23条有关利益丧失或损害的规定等也被认为与此类贸易措施有关。
（一）GATT第3条
国民待遇原则将非歧视原则应用于本国产品和进口产品之间，主要针对一个成员方的产品在进入其他成员方国内市场后所应享有的待遇。根据GATT第3条第2款的规定，成员方不得对进口产品征收超过其向同类国内产品征收的国内税或其他国内费用。根据GATT第3条第4款的规定，在有关影响进口产品销售、购买、运输等的法律、法规和规定方面，进口产品所享受的待遇不得低于同类国内产品所享受的待遇。因此，“同类产品”（like product）是国民待遇原则的关键概念，解释和适用该原则的关键问题就是决定所涉进口产品和本国产品是否为“同类”。关系到以劳工标准为基础的贸易措施的法律问题是，WTO规则是否准予成员方依据产品的生产过程和生产方法的不同，即劳工标准的不同，对进口产品和本国产品加以区别对待。
对此问题，GATT有两个著名案例给出了否定的回答。这两个案件是1991年墨西哥与美国的“金枪鱼—海豚案”和1994欧盟与美国的“金枪鱼—海豚案”。两个案件的事实基本相同，均涉及美国以生产国在捕获金枪鱼时采用的方法附带地伤害到了海豚为由禁止进口金枪鱼的措施。在两个案件中，GATT专家组都认为有关措施不符合GATT规则。[6]根据专家组报告，相关产品不能因为生产方法和生产过程的区别而被确定为不同产品。进口产品和本国产品是否是同类产品，应该由产品本身来决定，而不能根据产品的生产方法来确定。这种对产品本身与产品的生产过程和生产方法进行的区分被很多学者称为“产品—过程区别”。[7]这种分析方法受到发展中国家的普遍欢迎，因为后者认为，如果将产品的生产过程和生产方法作为判断产品是否为同类产品的标准，那么将会使贸易保护泛滥并限制它们的产品出口。[8]同样，如果将劳工标准作为判断产品是否为同类的标准，也会促使一些国家借提高出口国劳工标准的名义采取各种贸易限制措施来保护本国产品，从而伤害到大部分发展中国家的利益。
（二）GATT第20条
GATT第20条形成对GATT义务的有条件的例外。第20条中的（a）款、（b）款和（e）款被认为是WTO规则中与以劳工标准为基础的贸易措施相关的例外条款。GATT第20条规定：“凡下列措施的实施在情形相同的各国间不会构成任意的或不合理的歧视手段，或者不会构成对国际贸易的变相限制，则不得将本协定解释为阻止任何缔约方采取或实施如下措施：（a）为保护公共道德所必需的措施；（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；……（e）与监狱囚犯产品有关的措施；……”如果一个成员方援引第20条来证明其以劳工标准为基础的贸易措施符合GATT规定，那么该成员方不仅要证明其措施符合有关条款的规定，还要证明该措施的实施符合第20条引言的规定。
关于（a）款中的“公共道德”是否包含劳工标准的问题，目前还没有任何权威解释或司法实践。不过很多西方学者认为，对第20条的解释应该用发展的眼光来看，所以应当认为第20条（a）款涵盖违反核心劳工标准的行为；换言之，以核心劳工标准为基础的贸易措施应当属于第20条（a）款的例外范围。[9]
WTO上诉机构在“海虾—海龟案”中的相关解释为这些学者提供了理论基础。[10]在此案中，当事双方的争议之一就是海龟是否是第20条（g）款意义上的“可用竭自然资源”。一方认为，“可用竭自然资源”这个词只是指非生物资源，如矿产等，而有生命的自然资源是“可再生的”，所以不可能是“可用竭的”自然资源。这些国家也提到了第20条（g）款的起草历史，指出当时就有一些代表团提出了有关矿产的说法。但是，上诉机构指出，WTO成员方在WTO协定的序言中承认可持续发展的目标，并认为第20条（g）款中的“自然资源”这个词在内容或涉及到的问题方面并不是一成不变的，而是一个不断发展演进的定义，因此保护可用竭自然资源（不论是生物或非生物资源）的措施可以属于第20条（g）款的规定范围。[11]这些学者认为，根据上诉机构的这种解释，（a）款中的“公共道德”也是一个不断演进发展的定义，应该包括劳工标准。[12]
但是，笔者认为，对已经存在的经过多年谈判才形成的贸易条约以“不断发展演进”为由而将其范围不断扩大，非常容易违反当初谈判者的初衷。如果成员方希望扩大有关条款的范围，那么就应该通过多边谈判对已有条款作出修改或修正，上诉机构无权代表所有成员方、根据现在的观点修改有关的GATT规则。
支持者认为，以劳工标准为基础的贸易措施还可能符合第20条（b）款的规定。根据该款，为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施可以构成例外。支持者们认为，强迫劳动或童工等活动，必然会造成对劳动者生命和健康的威胁，所以针对这类行为的贸易措施符合该款规定。[13]在该款中，最重要的问题就是，某项贸易措施对于保护人类生命或健康而言是否是必需的。在GATT最初的案件中，对于该条的解释强调“最低程度的贸易限制”，即“必需”这个词意味着并不存在其他可供选择的措施；[14]如果存在其他的能够符合GATT规则的贸易措施或者是即使是违反GATT规则但违反程度较轻的贸易措施，有关措施就不能被认为是必需的。[15]但在WTO成立并设立上诉机构之后，对该条款的解释产生了一定变化。在欧盟石棉案中，上诉机构认为，有关措施要达到的目标是保护人类生命和健康，是既“生死攸关”又“最重要的”；同时，上诉机构还认定，尚无法找到一个可以消除危险的“合理的替代方法”。因此，上诉机构认为法国禁止进口对人类健康有害的石棉的措施符合第20条（b）款规定。[16]在此案中，以环境问题为基础的贸易措施首次通过了“必要性”检验，同时也为有关劳工标准措施也符合该条款规定的说法提供了有力论据。
根据第20条（e）款的规定，与监狱囚犯产品有关的措施也可以成为有关规则的例外。劳工标准提倡者认为既然根据GATT规则，与监狱囚犯有关的产品可以成为例外，那么违反基本劳工标准的产品也应该可以成为例外。但是，反对者提出，如果第20条被设计成为包括与劳工权利有关的例外，那么这个例外也应该像第20条的（e）款一样用明确的语言提出；而既然当时的谈判者们并没有这样做，就表明劳工标准问题并不属于第20条任何一款的涵盖范围。对此，欧洲议会在1994年提出，应该修改第20条（e）款，将强迫劳动与雇用童工，以及违反自由结社和集体谈判原则的行为包含在该款中。[17]
如果一项以劳工标准为基础的贸易措施符合了有关条款的规定，接下来就要审查该措施是否符合第20条引言的规定。根据第20条引言，专家组要决定一项措施的实施是否构成不合理或任意的歧视手段；如果不是，则要审查该措施是否构成对国际贸易的变相限制。在GATT司法实践中，第20条的引言很少被适用，因为在这个时期的有关案件中，有关措施大都被认定为不符合第20条（b）款和（g）款的规定，这样专家组就没有必要再根据引言审查有关措施。
然而，在WTO成立后，有关国家将重点放在第20条上，认为以生产过程和生产方法为基础的贸易措施即使违反了GATT的实质性条款，也应当属于第20条的例外范围；同时，争端解决机构对有关案件的裁定也采取了与金枪鱼案完全不同的立场和方法。1998年，在与“金枪鱼—海豚案”案情大致相同的“海虾—海龟案”中，争端解决机构虽然最终裁定美国的措施违反了GATT有关规则，但却暗示其有可能符合GATT第20条的规定。[18]在2001年的“海虾—海龟案”中，上诉机构则明确裁定美国的措施符合GATT第20条的规定。[19]虽然这个决定是以严格的条件为基础的，但其最终结果仍然是WTO争端解决机构对成员方具有单边、域外性质的以产品的生产过程和生产方法为基础的贸易措施给予了认可。这种与此前GATT专家组大不相同的立场和做法，使得以产品的生产过程和生产方法为基础的贸易措施，例如以劳工标准为基础的贸易措施，在WTO体系内的法律地位愈发的不确定。
（三）GATT第6条和第16条
经济与合作发展组织专家曾经提出，低劳工标准可能会形成GATT第6条所规范的倾销问题，也可能会被解释为GATT第16条所规范的补贴问题。发展中国家的低劳工标准一直被很多西方国家和学者认为是“社会倾销”和“社会补贴”。在他们看来，以低劳工标准来维持低成本，是一种倾销行为。国家也可能会通过某些手段事实上支持生产者违反有关法律法规，如在特别的出口加工区中允许生产厂家不建立工会。这样的活动被某些学者称为补贴或者间接出口补贴。[20]
尽管许多论者都认为以劳工标准为基础的贸易措施可能会与倾销和补贴有关，但还没有一个WTO成员方试图以此为基础来征收反倾销或者反补贴税。同时，因为发展中国家并不认为自己的低劳工标准形成了倾销和补贴的后果，所以如果以这两条为基础对发展中国家的劳工标准来征收反倾销税或反补贴税，很可能会遭到发展中国家的强烈反对。
（四）GATT第23条
第23条有关利益的丧失或损害的规定也可能与以劳工标准为基础的贸易措施有关。根据该条规定，以下几点原因构成了对缔约方利益的丧失或损害：（a）另一缔约方未履行其依本协定应承担的义务；（b）另一缔约方采取的无论是否与本协定抵触的任何措施；（c）任何其他情况的存在。如果一个缔约方认为另一缔约方的低劳工标准对其造成了利益的丧失或损害，在通过外交方式无法解决争端时，可以提交争端解决机构进行解决。早在1953年，美国就试图将劳工权利明确包含在这一条款中，但遭到了其他国家的反对。[21]到目前为止，还没有与低劳工标准相关的具体案例出现。
综上所述，以劳工标准为基础的单边贸易措施与WTO规则的关系中所涉及的重要法律问题如下：一是WTO的有关规则是否允许成员方以进口国的劳工标准为依据采取限制贸易的措施；二是如果基于劳工标准的贸易措施违反了WTO规定成员方实质性义务的条款，那么它是否符合GATT第20条有关例外条款的规定；三是基于劳工标准的贸易措施能否能在WTO规则中有关倾销和补贴以及利益损害赔偿的规定中得到支持。从现实情况看，各成员方对有关法律规则的理解和解释存在显著差异，甚至以前的GATT专家组的相关裁决和WTO成立之后争端解决机构的相关裁决对上述问题也给予了不同阐释。这些都使得包括劳工标准在内的以产品的生产过程和生产方法为基础的贸易措施在WTO体系内的法律地位至今仍处于不确定的状态。
三 关于以劳工标准为基础的贸易措施的立场分歧与理论冲突
（一）不同的劳工标准反映了不公平的竞争环境还是比较优势？
很多发达国家认为，发展中国家因为制订和实施相对发达国家而言松散和不严格的劳工标准，使本国产业获得了非常有利的国际竞争优势，而发达国家的同类产业却要承担因遵守严格的劳工标准而产生的成本负担，这对发达国家的产业来说是不公平的。从这个角度出发，发达国家认为发展中国家应该实施同它们一样严格的劳工标准。这种看法一直以来受到很多机构和组织的支持，并成为以劳工标准为基础来实施贸易措施的理论基础。
最热衷于将劳工标准与贸易联系起来的国家应属美国。早在1992年北美自由贸易协定谈判过程中，时任总统克林顿就坚持将劳工标准和环境问题加入到该协定中。随着发展中国家的经济崛起，尤其是中国经济的飞速发展，当今美国政坛贸易保护主义的风潮再次抬头，要求在贸易协定中加入有关劳工标准和环境等问题条款的呼声越来越高。[22]美国劳工联盟及产业工会联合会还不断地给政府施加压力，要求美国政府调查中国的劳工标准状况，他们认为，中国在违反国际劳工标准的同时还以低水平的劳工标准吸引美国公司将工厂转移到中国去，这种代表不公平贸易的行为应该受到经济上的惩罚，因此同国会议员联合起来要求美国政府在WTO起诉中国。[23]
但是，发展中国家以及自由贸易者认为，与发达国家相比，发展中国家较低的劳工标准恰恰反映出其比较优势；发达国家希望将劳工标准等社会问题与贸易联系起来，其真实目的是要增加发展中国家的生产成本。[24]经济学家也认为，产品的产地和生产方式对生产成本有重要影响，是比较优势的决定性因素。[25]美国密歇根大学的两位教授通过研究指出：“尽管我们赞同在穷国中提高工资和劳动条件，但我们认为将劳工标准问题与WTO和贸易协议联系起来的做法并不能实现这个目标，也不能产生所希望的将更多工作岗位留在工业化国家的效果。事实上，这样的政策可能会使发展中国家许多工人的境况更加恶化。”[26]
（二）以劳工标准为基础的贸易措施是利他的道德主义还是自私的保护主义？
提倡将劳工标准与贸易联系起来的学者认为，关注劳工标准和人权等问题并通过贸易措施来提高他国的有关标准是利他的，有助于提高有关国家的劳工标准，为各方带来福利。[27]而对于自由贸易者和发展中国家来说，发达国家所谓提高劳工标准的措施很可能是保护本国贸易的借口。他们认为，最大的危险就是不适当的贸易措施，诸如环境、劳工等措施演变为本国企业寻求缓解国际竞争压力而保护自身的手段。一些贸易措施可能会被装扮成旨在保护全球环境或者劳工标准的道德行为，而实际上实施该措施的目的却只是“修正”本国产品与进口产品竞争时所处的不利地位。[28]因此，在发展中国家和很多自由贸易主义者看来，大部分以社会问题为基础的贸易措施都是伪装的保护主义的工具。
即使一个国家实施有关贸易措施是出于利他的目的，这样的贸易措施也会因为存在极易被保护主义所利用的弱点而在相当程度上被本国的产业界所滥用。杰克逊（Jackson）等学者曾经提出，对环境措施的滥用可以发生在以下任何一个阶段中：通过促进和发展歧视进口产品的政策来作为解决有关环境问题的一部分；在选择解决方案时偏向于采取贸易制裁措施；在多边协议中增加不必要的贸易条款；故意实施大幅增加外国生产商成本的标准。[29]上述各个阶段都同样适用于描述对以劳工标准为基础的贸易措施的可能的滥用。
（三）谁是推进劳工标准的合适机构，世界贸易组织还是国际劳工组织？
在1996年WTO新加坡部长会议上，WTO成员方最终的会议宣言中有一段涉及到劳工标准：“我们再次确认我们有关遵守国际社会普遍承认的核心劳工标准的承诺。我们也申明，对国际劳工组织在提高劳工标准方面的工作给予支持，该组织是制订和处理相关标准的称职机构。我们相信，不断增长的贸易以及进一步的贸易自由化所推进的经济增长和发展对提高这些标准作出了贡献。我们反对以贸易保护主义为目的来利用劳工标准，同时也认为国家的比较优势，尤其是低工资发展中国家的比较优势，决不能以任何方式受到质疑。在这个方面，WTO和国际劳工组织应该继续已有的合作。”[30]