创制中央地方互动程序规范的宪法思考——基于研究历程的反思和尝试

　　由是，中央地方权力交涉关系是指在中央政府与地方政府之间就政策制定、利益分配、事务管辖等方面的关联问题进行交流沟通，形成共识的互动关系，这既是中央地方权力分配关系基础上形成的权力划分格局的动态体现，也是中央地方在各自行使权力过程中必然与对方发生联系、双向交往的活动表现，也是在双方就一定的资源、利益、权力的支配、享有或运用发生争议之后按照宪法法律制度进行调处、认定其中可能存在的合宪性、合法性、妥当性问题甚至确认违反宪法和法律、承担有关政治、道义或者宪法及法律责任的情形中的权力责任关系（但是不一定就是单个的地方政府与中央政府之间进行）的事实基础和前期阶段。毕竟就中央地方关系中的核心要素——权力而言，其划分不是一劳永逸的，争议不是一再僵持的[8]，交涉才是一直进展的。因此，一方面，我们丝毫不认为司法方法、司法审查制度作为中央地方关系上的争议解决机制是不重要的，相反在宪政法治国家，特别是在西方不论大陆法系国家专门的宪法法院审查模式还是英美法系国家的普通法院审查模式中，实践表明，通过法院享有和行使宪法解释权和违宪审查权对于有关中央地方关系的正常化是可以发挥积极作用的。但是综观而言，尤其在我国，宪法文本中明确规定全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权；全国人大组织法中明确规定各专门委员会担负审议是否同宪法、法律相抵触的法规、规章、决议、决定、命令等，以辅助全国人大及其常委会维护宪法实施的职责；加之，中共中央在1993年《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再做规定。”这就表明中共中央最高决策层从对于宪法确认的作为根本政治制度的人民代表大会制度予以坚持和完善的立场出发，是留下了在适当时候全国人大设立“宪法监督委员会”或者类似专门委员会的政治空间的——而这也是最具有宪法依据并且最少受到政治法制阻力、能够和国家领导体制相衔接的一种制度安排的选择倾向。由此可见，有关中央地方关系的司法审查模式以至于整个宪法监督机制上的司法审查模式的建言是否适合中国语境，是一个非常值得进一步探究的问题[9]。至少在可以预见的将来，作为“我国中央地方关系走向规范化的配套措施之一就是引入司法评判机制”[10]的观点只是一种学理的期待。故我们赞同有关学者提出的“司法审查是处理中央地方关系过程中诸多方法中的一种”[11]的判断；另一方面，需要进一步明确在中央地方之间建立和健全、完善和发展交往理性基础上的、更加明晰科学、合理有效、民主开放的政治法律桥梁对于减少和克服中央地方权力摩擦、利益冲突、资源争夺，增进中央地方之间的信息对称性、政治信任感、政策执行力和利益关怀度，并最终增进整个政府合法性、公信力的突出意义。简言之，中央地方权力交涉关系上的程序法制及其对于实质层面的双方意向的沟通与达成所具有的必要性和重要性应当得到正视。毕竟，在中央地方关系的宪法法律调整上，针对中央地方权力交涉关系的程序规范——利益关联的程序通道与实体权能的内容边界、以及纠纷解决的法律路径这三者都是不可或缺的，是相互依存、有机统一的。只有依托这样具有协同集成性和现实可能性的制度群落，才能将中央地方关系纳入宪政的轨道。

　　综上所述，不论是在最为宽泛的中央地方互动关系的党政法联系部位和沟通桥梁上，还是在中观意义的中央地方政权之间互动关系的正式与非正式联系途径及其程序规则上，还是在最狭义的中央地方政府间权力交涉关系中的方式、场合与步骤上，都存在以下突出的共同问题：第一，我国中央地方权力交涉的前提——中央地方权限划分、特别是地方政权或政府的性质地位的核心——其独立性——这恰恰是其积极性、能动性的基础，尚且没有得到在我国宪法政治理论上的肯定说明和有机论证；而地方政权与国家主权、中央政权之间的关系、地方政权与人民主权、选民权益之间的关系又不能完全通过某种域外的理论比如“固有权力说”等得到完满的解说，因此，在构筑中央地方权力交涉关系之间就难以形成相互对应的法律主体结构。第二，在我国中央地方之间进行的沟通协商主要是在党的政治政策决策的过程中实现的，换言之，即在中央地方权力交涉关系的民主化、外在化、制度化、专门化的程序机制上相对缺乏。第三，在一系列具体的中央地方之间活动方式中，地方政府基本处于情况反映、执行决策的被动位置，在中央地方之间的协商、沟通、讨论的公共化、共同化的决策之实质、论证、分析与选优的环节与形式尚未得到重视和建立。第四，与之不可分割的是在地方政府相互之间的联络与竞争的机制尚没有明确建立起来，中央政府与地方政府在利益和政策商讨过程中基本处于“一对一”的结构形式，至多是在一定区域的“一对多”的形式，这样不仅不利于中央政府及其部门通盘考虑和平衡解决各地之间的结构性矛盾，而且在一定程度上刺激了不同地方政府试图通过个别公关活动、甚至“跑部钱进”的不良和无序的沟通活动达到争取资金、项目、政策、权限和规格的冲动（况且实际上这样做往往是有很大可能取得一定结果的，这就形成了一种并非体制肯定但是却属于体制纵容的循环往复态势。），而从民主法制的角度衡量，这显然也侵害或者说至少是忽略、漠视了相关或者近似地方政府的参与、表达、知情以及公平竞争的“权利”。第五，即就对于中央地方政府权力交涉关系的程序制度的分化独立来看，目前是基本不存在的。因为中央地方权力交涉关系没有在其专门的主体结构中就专门的议题形成和开展，而是被包含在一些总体性质的审议讨论、征询建议、调研反映、政策拟订等的活动之中；或者在一些重大专项中围绕项目而流露出来。但是这并不意味着在中央地方关系上不需要应有的交涉沟通的专门程序，相反诸多严重的现实问题要求在中央地方权力交涉关系的程序建制上的自觉性、预见性和适用性思维观念还需要增强。

　　这些问题的存在，究其原因，首先，一个重要的症结就是传统政治文化、近代惨痛国是以及计划经济经历无不强化了对于单一制基础上中央集权的强烈愿望，导致在中央地方关系上的民主分权、协同治理、程序促进等法治观念及其所需要的实证思维的严重不足。其次，一个重要的原因是我国党政领导体制改革、社会主义政治文明建设和政治体制改革是中央地方权力划分、沟通建制和监督制约得到实质进展的基础动因。最后，在社会与国家、政府与市场的职能划分上，尽管有关文件和法律比如行政许可法等给出了原则、范围与目标，但是实际上的政府职能转变并没有根本实现，这就不可避免地在中央与地方政府的层级分权的方面缺少直接的依据。以上这些至少三个方面的诱因，将在一个时期内继续阻碍中央地方关系得到比较彻底的法治化规制，而这很显然，在治理结构变革和社会自治浪潮之中也将日益暴露出政府结构体制因应诸多挑战因素中的局促和迟缓，从而有碍于政府和政策的合法性与有效性，也降低了治理绩效和发展速率。所以我们主张在中央地方关系问题上的权力划分、沟通机制与司法审查三个方面，适宜选取其中的第二个方面以互动程序规范的健全和发展来作切入点，首要的针对中央地方权力交涉关系进行程序预设，提供和搭建中央地方深思论证、对话沟通的制度化的舞台，以接纳在市场体制改革、梯度改革开放以及区域竞争发展进程中地方政府不断增长的、可能会流向片面的“积极性”，避免再现太湖流域环境生态灾难等类似的情形。同时这也是在落实强化统筹协调、担负国际义务、保护国家利益等职能中，中央政府与地方政府之间更加便捷、充分和有效地对接、沟通、监管和指导的紧迫需要。

　　反观国外的中央地方关系或者联邦制下的政府层级关系，可以看到存在比较鲜明的四个共同特点：自治化、立体化、组织化、法制化。自治化是指在西方国家特别是欧陆国家在地方自治、城市自治方面的历史传统得到了近代以来新的条件下的重视和弘扬，不但在理论上地方自治取得一定的价值观念的支持和学术观点的表达，比如“合伙型”、“代理型”学说以及国家事务与自治事项相区分的观点等，而且地方自治在许多国家获得推广，也取得多种表现形式，在现当代的改革中，中央对于地方分权、以及加强地方自治成为一个国家治理结构调整的强烈势头。立体化是指在中央地方关系上得到了立体化的分解和建构，既有在立法权限上的，又有在财税权上的，还有在行政人事、决策、执行权上的，以及扶助支持方面的，并且通过监督权的加强促使这种中央地方政府间的权力关系网络化的同时又有必要领域和事项上的统一性。组织化是指在中央地方关系上通过建立健全地方政府间组织、中央对地方政府的联络指导组织，来实现对于中央地方议题的经常性协商和沟通，并从中加强中央对于地方的指导控制。比如有些国家成立的“国内政府间关系的常设顾问委员会”、“政府协商会”、法国的宪法委员会、大区区长和省长等、韩国的有关机构等。而法制化是指在中央地方关系的调整上基本或者完全纳入法制领域，其分权、改革、交涉和对抗均赖以法律制度进行展开，比如有些国家不仅有宪法、地方政府法，而且有财政补贴法、地方政府改革法、地方自治法以及宪法法院法等[12]。上述自治化、立体化或者说整体化、组织化与法制化等法治成熟国家在中央与地方关系上的突出特点，特别是通过法律和程序治理的特点和优点及其积极的现实效果，显然有助于在我国中央地方关系调适上的制度选择，甚至可以抵消我们在是否会增加地方政府抵制甚至对抗中央政府的力度和倾向、是否会造成中央政府权威的失落与执行的折扣等方面疑虑和忧虑。

　　由此可以认识到，中央地方沟通路径的缺乏、模糊，致使在已有的中央地方各自权限内容与范围相对明确的情形下也会产生相互疏离的倾向；而在尚未形成比较明确的分权格局的领域就更加徒增混乱，并因此有可能导致中央地方关系的紧张，危害政治稳定与和谐，削弱政府组织能力、降低政府决策质量、延缓政府执行效能。为此，建立在中央地方权力交涉关系之上的互动程序规范，对于实现中央地方政府协同共治的良好局面所具有的积极意义应当得到更加认真和积极的对待：一方面要对于已有的中央地方分别在党政法的不同层次和领域中的沟通渠道进行疏浚，并在有关宪法法律制度中加以更完整科学的规定，修改完善国务院组织法、地方政府组织法等法律；另一方面要更加自觉地将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径，作为依宪治国、依法治国在国家政治生活和政府组织体制之中进一步得到体现和贯彻的重要任务。毕竟，在中央地方关系的公法调整上，利益关联的程序通道与实体权能的内容边界、以及纠纷解决的法律路径这三者都是不可或缺的，是相互依存、有机统一的，只有依托这样具有协同集成性和现实可能性的制度群落，才能将中央地方关系纳入宪政的轨道。作为一种公民深度参与政治决策的理念和机制，审议民主近年来得到重视和发展，其对于利益主体的自主性、议题方案的选择性、辩论审议的公共性、实质决定的反思性的强调和贯彻，对于解决重大复杂的公共问题的制度设计具有重要的参考价值和启发意义。以之为理论资源和实践参照，可以也应当对于中央地方关系中的交涉互动程序规范的建置之中体现和灌注相应的精神与原则，以促进中央地方之间理性沟通，增强区域政策和差别对待的公正性、协调性和地方竞争及其制度环境的平等性、合理性，保障政治和谐和行政效能。这就需要改善和健全既有的中央地方联系渠道，创造性地在中央地方关系上开展审议民主的实践尝试[13]。

【注释】
[1]参见刘祖云：《政府间关系：合作博弈与府际治理》，《学海》2007年第1期。
[2]参见《简明不列颠百科全书》、《中国大百科全书》、《牛津法律大辞典》有关地方自治和地方政府的辞条。
[3]笔者注意到，《布莱克维尔政治学百科全书》有关地方政府的辞条就使用了其“享有参与权”等的定义形式，流露出这种思维倾向。
[4]关于我国台湾地区的情形，可以参见乔育彬：《行政组织法》，“行政组织法的积极行政之原则”，自刊1995年第48页。
[5]有学者认为，我国长期以来实际上存在着党政法的三位一体的情形，参见周旺生：《中国立法五十年》，《立法研究》（第1卷），法律出版社2000年版。
[6]参见陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导论》（第2版），中国人民大学出版社2003年版，第139页。
[7]参见汪蕾：《转型时期中央与地方关系建构的路径分析》，《中国行政管理》2003年第8期。
[8]有学者指出地方与国家之间发生对立是“常情”，这并不错，但是就时序而言，我们认为还是交涉属于“常态”。再者，交涉的手段方法或者途径仅仅归置于“行政方法”之中，恐怕也有不妥——因为中央地方关系，即便是在狭义的中央政府和地方政府之间因应一些重大事项上的交往是具有政治性质的。参见郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第198页。
[9]有学者从我国宪法发展历史的角度对于我国宪法监督制度的基本规定进行了分析，并由此指出基于既定宪法文本的表述以寻求完善宪法监督制度的良策的明确走向。参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第885-888页。但是越来越多的学者似乎更加钟情于法院审查模式中的一种。参见陈云生：《宪法监督司法化》，北京大学出版社2004年版，作者在其中就承认自己关于宪法监督制度的对策的主张经历了一个转向，转向了“司法化”。
[10]参见郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第412-422页。
[11]郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第208页。
[12]参见郑贤君：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版。
[13]关于审议民主的理念精神和制度原则在中央地方权力交涉关系的程序规范建制方面得以运用的合理性、科学性以及可行性，作者在《审议民主：中央地方间交涉程序规范建制的镜鉴》一文中进行了专门分析。

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