试论我国建立宪法监督专门机构的必要性与可行性

　　第一，关于宪法委员会的性质问题。笔者认为，宪法委员会的性质应该是最高国家权力机关中专门设立的负责监督保障宪法实施的机关。它既不是司法机关、也不是行政机关，也不同于最高国家权力机关的常设机关，它以监督保障宪法实施作为自己的唯一职责。有的学者主张，我国的监督保障宪法实施权应由人民法院行使，理由是有利于审判机关与检察机关、行政机关之间权力的制约、监督，可以避免行政机关对审判工作的过多干扰和保证监督行政行为的合宪性。笔者认为，这种观点有可取之处，但不符合我国国情，不能在我国适用，其原因有以下三点：一是与我国“议行合一”的制度相矛盾。我国审判机关必须向权力机关即立法机关负责，如果让审判机关监督宪法实施，包括违宪审查的权力，必然导致审判机关制约权力机关，从而影响立法权的正确统一行使。二是与我国政治生活实践不相符合。在我国，法院行使审判权，只服从法律。如果法院拥有监督宪法实施权，一般采用两种方式：事前审查和事后审查。然而无论哪一种方式都不符合其本身的需要。若采用事前审查，必将导致法院的主要职权由行使审判权转为行使宪法监督权；如果象西方国家那样采用事后审查或附带性审查，又不能适应我国民主宪政实践的需要。三是所有的违宪争议都提到宪法法院，这意味着我国要建立具有相当规模的宪法法院体系，这显然不实际。因此由人民法院行使监督宪法实施权不可取，但仍有可借鉴之处。人民法院在审理案件中，对一定范围的法律在是否合宪方面有疑问时，可以提交宪法委员会由其裁决。

　　第二，关于宪法委员会的地位问题。笔者认为，既然宪法委员会是最高国家权力机关的特设机构，那么其地位必高于国家行政机关、检察机关、审判机关，同时也不受常设机关即全国人大常委会的制约，宪法委员会行使宪法赋予全国人大的“监督宪法实施”的职权，对除全国人大以外的一切国家机关、政党、武装力量、社会团体、企事业组织、公民的行为是否合宪予以监督，因此行政机关、检察机关、审判机关，包括全国人大的常设机关的行为都要受其监督。有的学者曾提出在全国人大常委会下设一个专门委员会——宪法委员会来负责监督宪法的实施。笔者认为，这种观点有可以借鉴之处，但也有不可避免的弊病。其一，不利于对行政机关、检察机关、审判机关进行有效的监督。根据法律规定，全国人大常委会一般两个月开一次，一年中只开六、七次会。每一届常务委员会全体会议的次数有限，但是每一次全体会议要讨论、审议、决定的议案、决议、法律又很多，事务繁杂，即使有专门的宪法委员会，也不可能对其进行有效监督。其二，在全国人大常委会内部设立专门机构往往会染上常委会自身的弊端，即对行政机关、检察机关、审判机关限于听几次报告，通过几项决议，并不能真正保障宪法实施的监督，同时，由于全国人大常委会大多数委员并非专职化，其素质还有待于进一步提高。因此对宪法的监督往往流于形式，缺少权威，对宪法的解释有时会违背立法原意，影响宪法的有效实施。其三，在全国人大常委会下设宪法委员会监督宪法实施，不利于对全国人大常委会进行监督。全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，但是也不可避免有时会出现违宪行为，而把宪法委员会作为全国人大常委会一个从属的专门委员会，必然不利于对常设机关的行为予以监督．而全国人民代表大会每一年只举行一次全体会议，会议上议程又极多，对常设机关的监督只是听听工作报告而已，这种形式不利于民主政治发展的需要。而设立宪法委员会作为全国人大的特设机关则可解决这一矛盾。
　　第三，关于宪法委员会的权限问题。从上文我们可以看到，宪法委员会作为全国人大的特设机关以行使“监督宪法实施”为唯一的职权。具体包括以下几方面：一是解释宪法。宪法作为国家的根本大法，其规定具有原则性和概括性的特点，因此在宪政实践中，宪法解释占有重要的地位。我国宪法一向把“解释宪法”的权力赋予全国人大常委会，这样有时会导致一方面宪法解释的工作开展太少，另一方面有时宪法解释与立法原意不尽相符。而把解释宪法的权力赋予全国人大的特设机关——宪法委员会则是恰当的，这样会使解释宪法权得到充分有效的行使，同时又有较高的权威性。所以，国家行政机关、检察机关、审判机关、以及全国人大常设机关或一定数量的公民、政党团体，可以就宪法某一条文的含义及适用时的疑义提请宪法委员会作出专门的解释，这种解释具有法律效力，同时每次应向下届人大会议报请备案。二是违宪审查权。宪法委员会有权审查全国人大常委会通过的法律法规、国务院通过的行政法规、国家主席发布的命令、人民法院和人民检察院的司法解释，对其是否合宪予以裁决。一般来说，宪法委员会并非对每一部法律、法规以及每个国家机关的所有行为是否合宪都予以裁决，而是有宪法明确规定的限定范围。三是接受有关宪法实施中的控诉，并对此进行裁决。一般来说，国家机关在依法执行职务、行使职权时，往往会与当事人(包括公民、法人)发生一定的关于法律理解的冲突和纠纷。当这种冲突、纠纷直接涉及对宪法及其实施的具体理解时，当事者双方应可以直接向宪法委员会控诉，宪法委员会认为依法可以受理时，应受理并作出裁决。四是其它的与宪法实施紧密相联、应由宪法委员会实施的权力。如监督各国家机关领导人的选举，审查各国家机关的权限争议等。
　　第四，关于宪法委员会的组织问题。宪法委员会作为全国人大的特设机关，其产生和组织应由全国人大专门通过法律予以规定。按笔者的设想，以下几个方面应予以注意：一是宪法委员会应由全国人大选举产生。担任宪法委员会的委员一般应有必要的条件，如年满三十五周岁以上，必须从高等政法院系毕业，有丰富的阅历、经验，长期从事法律教学研究、法庭审判或从事律师职业的人员，而且必须德高望重、公正无私等，只有这样，宪法委员会行使职权才能具有权威性。二是关于任期。以六到十二年为宜，不宜与全国人大每届改选相重合。三是关于宪法委员会人数。以二十到三十人为宜，另外还可以有四至五个在全国各地的巡视小组，监督地方区域内的宪法实施情况，保证宪法确实得到贯彻实施。
　　第五，关于宪法委员会行使职权的方式和程序。既然宪法委员会以“监督宪法实施”为专门职权，那么其行使职权时应注意以下几点。一是不宜干扰其它国家机关由宪法规定的固有职权。如全国人大常委会的立法权、国务院行政法规的制定权、人民检察院的检察权、人民法院的审判权，只有当这些机关行使职权与宪法相矛盾，以及对宪法的条文理解有争议时，才提请宪法委员会予以裁决。在一般情况下，宪法委员会不应提前介入其它国家机关依法行使职权的活动，除非在法律有明确规定的情况下才可主动介入。二是关于对其它国家机关的行为以及国家主要领导人的行为是否合宪的监督。应由法律明确规定，不宜过多的干预，否则不仅增加宪法委员会监督的负担，而且不能保证宪法监督的权威性，还干扰了其它国家机关的权力行使。三是关于与司法机关的关系与区别。宪法委员会不是司法机关．没有审判权和审判监督权，因此它不能干扰、限制最高司法机关的最高审判权和最高法律监督权。最高人民法院终审的案件，除明显直接涉及对宪法的适用、理解问题，且由最高人民法院提请裁决的案件外，宪法委员会不应介入。四是关于宪法委员会接受宪法控诉问题。也应由法律作明确的规定，必须严格执行。
　　最后需要指出的是，宪法委员会是我国在人民代表大会制度下，为了保障宪法实施而设立的专门机关，它的设立不仅不会违背我国的国体、政体，而且会大大促进我国政权的加强和完善。只有宪法切实得到有效实施，国体才会巩固，政体才能真正发挥作用，人民当家作主的地位才会得到保障，公民的民主自由权利才能不受非法侵犯，最终使宪法的目的得到实现。