我国义务教育财政问题研究：回顾与展望
「内容提要」本文回顾了过去20年来我国义务财政研究的成就，分别就7个领域中已有的研究进行了和分析，包括教育投资的总量和比例问题、教育经费在三级教育中的分配问题、多元化筹资体制研究、义务教育投入分配的公平性问题、义务教育成本与家庭教育负担、义务教育投资的效益与效率问题、义务教育财政体制与转移支付制度研究。最后对于未来研究提出了建议。
「关键词」义务教育财政/教育公平/教育转移支付
一、引言
回顾过去20年，我国义务教育的取得了令人瞩目的成就。在此期间，研究者对义务教育财政问题的研究也取得了丰硕的成果。笔者在此试对这些成果进行总结和梳理，对未来的研究发展提出建议。谨以此文庆祝全国教育学研究会成立20周年。
二、我国义务教育财政问题研究已取得的进展
评价教育财政体系有三个标准：充足、公平和效率。我们也可以简单地依此将教育财政研究分为三类，而在过去20年间，主导我国义务教育财政研究的主要是对充足性问题的探讨，并取得了数项对国家宏观教育决策有重大影响的研究成果。
1.关于教育投资的总量和比例问题
在20世纪80年代到90年代初期，我国教育财政研究取得的最重要成就是探讨了教育投资的总量和比例问题，在我国公共教育投资占国民生产总值中的合理比例问题上基本达成了共识，指出了教育投资相对于国民生产总值超前增长的必要性。
教育投资的问题如果按政策层次来划分，主要包括以下三类：第一，国民经济中的教育投资问题研究。第二，教育部门内部的教育投资决策。第三，微观层次的教育投资决策问题，具体地说就
是学校、和家庭的教育投资行为研究[1].按照这种划分方法，我国学者的首要关注焦点是对于国民经济层次的教育投资问题的研究。
“六五”计划家重点科研项目《教育经费在国民生产总值中的合理比值》探讨了在经济发展水平一定的情况下，政府支出的教育经费占国民生产总值比例的国际平均水平。“七五”期间教育重点科研项目“教育投资决策研究”在此基础上，使用更新的数据进行。这些研究指出，到20世纪末，与我国预测的经济状况相适应的国际平均水平大约是3.7-3.9%，因此我国应该大幅度的增加教育投资，扩大公共教育经费在国民生产总值之中的比例[2].从的角度看，这些研究在当时极具创新性。首先，使用国际比较的方法作为研究基础体现了一种新的研究和决策价值观。研究者和决策者开始关注世界各国，尤其是发达国家的经验，改变了主导计划经济时期的闭目塞听和夜郎自大的心态，这种“面向世界”的研究理念一直影响到后来义务教育财政研究的各个领域。其次，从某种意义上来说，这是我国学者在改革开放以后，较早使用比较规范和严谨的定量研究方法和技术进行重要的教育财政研究的成功尝试。
这些研究产生了深远的政策影响。相关人员在这些研究基础上向党中央、国务院提出了“我国预算内教育拨款在国民生产总值内应有一个比例，这个比例在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的水平”的建议，最终对我国教育经费投入政策产生了深远的影响。1993年中共中央、国务院正式印发的《中国教育改革和发展纲要》，对教育经费投入的目标表述为“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。1994年颁布实施的《教育法》也对此做出相应的规定。
在教育投入的发展目标上，还有相当数量的文章针对“财政预算内教育经费所占比例”的政策[3]和“受教育者人均教育投资逐步增长”[4]的政策提出了建议。
2.教育经费在三级教育中的分配问题
王善迈教授在1989年就指出，在我国教育经费总量不足的情况下，高教比重偏高。教育经费分配不合理的问题是中小学、尤其小学办学条件恶化的原因[5].使用此前提到的教育投资问题三层次分类法，教育经费在三级教育中的分配问题属于教育部门内部的教育投资决策研究。在90年代以后，研究者开始广泛地采用公共品理论来说明义务教育是政府投入的重点，而在高等教育应该实施成本分担的政策。我国较早从公共产品理论出发讨论教育产品性质的是北京师范大学的王善迈教授[6][7]和北京大学的厉以宁教授。王善迈提出，义务教育属于公共产品，是一种强制性的免费教育，不能通过市场交换提供，其供求由调节，而不能由市场需求和价格（学费）调节，这决定了义务教育资源配置方式的核心特征[8].这一观点在今天仍然具有重要的现实和理论意义，本文将在后续章节中进一步阐述。
另外，研究者也对义务教育的经济活动特点进行了分析[9].人们也尝试采用国际比较数据和回归分析方法，如同为确定“4%的比例”的研究一样，为确定各级教育在教育总投入中所占的合理比例提供依据，但是结果却发现，教育经费结构和教育规模结构，以及经济发展水平之间并不存在显著的相关关系[10].
3.多元化筹资体制研究
在20世纪80年代后期和90年代初，研究者将关注范围扩展到教育资源的动员和使用问题上。人们不仅关注一个国家要在教育上投入多少，而且开始探究在政策框架内如何动员资源和高效地使用这些资源[5][11].当时有相当数量的研究[12]指出，随着经济体制改革的推进，我国国民收入的分配模式产生了变化，而教育经费的筹措机制应该随之进行改革。
不可否认，实施多元化筹资体制是我国教育经费匮乏[13]背景下的现实选择。在此期间，与义务教育财政有关的研究多将“多元化筹资体制”的必要性和这种筹资体制中涉及到的某种具体筹资方式的操作性细节作为关注焦点。王显明和胡延品综合介绍了当时政府为实施多元化筹资体制采取的对策，特别是为发展基础教育，政府确立了“依靠人民办学”，坚持两条腿走路的方针[14].解彦林、李惠芬的比较全面地分析了关于教育费附加计征率和课征方式的问题[15].除此之外，韩宗礼、高建民则建议在城市小学，家庭承担的教育成本可以适当提高，小学则主要由国家和社会承担[16].人们还对于如何拓宽多元化筹资渠道提出了各种建议，包括（1）开征教育税；（2）建立教育机构，以金融、信贷方式筹集社会闲散资金等[14].关于政府投入这一义务教育资金的主渠道，王善迈教授几篇关于改革教育财政拨款体制的研究产生了重要的政策影响。王善迈等（王善迈、李春玲，1991）在1991年明确提出教育事权和财权相统一的原则[17].在1994年，王善迈教授又全面阐述了教育经费预算单列的观点。他提出：（1）提高教育经费预算的等级，将教育事业费和教育基本建设投资合并，由款级升格为类级。（2）赋予教育部门对教育经费预算的编制权。（3）教育经费的分配权和管理权划归教育部门。（4）教育经费预算单列到县级[18].其中的部分观点，包括教育事权和财权统一、教育预算单列陆续在教育财政的有关政策法规中得到了体现。
从90年代末期开始，人们对于多元化筹资体制的认识和观点开始发生了变化。蒋鸣和（2001）提出，所谓“人民教育人民办”与政府的职责明显不符，过分强调人民群众的责任，对规范政府行为缺乏约束，必然导致农民负担的加重[19].在另一篇颇有影响的文章中，韩民（2001）重点指出，我国义务教育财政体制上的首要问题是义务教育投入中政府的主渠道作用薄弱[20].从国家政策的角度讲，自2000年3月起“农村税费改革”开始推行，这一改革取消了农村教育费附加和农村捐集资，从根本上触动了多元化的义务教育筹资体制。研究者的关注点随之从如何“多元化筹集资金”转移到如何加强和规范义务教育投入中政府拨款的主渠道作用，以及与此相联系的各级政府义务教育事权和财权的划分问题，政府行为、义务教育转移支付、及更广泛的义务教育管理和财政体制成为研究的核心。
4.义务教育投入分配的公平性问题
在过去20年尤其是过去10年中，大量的研究指出我国义务教育投入存在严重的公平性缺失问题，而这和我国义务教育财政体制的根本特点密不可分。其中，杜育红（2000）以省为分析单位，系统地分析了各级教育经费的地区性差异如何随时间而变化。这一研究指出，在1988年至1996年期间，小学和初中的生均经费省区间的差距都在不断加大[21].王蓉（2001）的分析中指出，（1）以全国而论，小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差异。作者因此建议对于省级政府在义务教育中的财政责任问题需要加强关注。（2）小学和初中的预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费的地区性差异。这一研究也明确提出在地方财力和学生人数占总人口比例相同的情况下，处于我国中部的很多省份的生均预算内经费投入甚至低于西部地区；在地方财力相同的情况下，中部“二片”省的县、区对小学教育的投入比西部“三片”省的县、区更依赖于预算外资金[22].另外，王蓉（2003）的研究试用多水平的回归分析方法，以学校组群为分析单位，再次对我国义务教育资金分配不均衡问题进行了分析。重要的发现是：（1）政府对于普九事业和西部地区的重视和因此采取的投入措施看来已经产生了正面的效果，未普九地区的生均预算内事业性经费已经超过了已普九地区。（2）一县之内的各种类型学校之间存在严重的资源分配差异。如何在基层政府管理中贯彻公平原则，真正关注到最底层和最不利的学校和人群，是未来政策必须加以重视的问题[23].曾满超和丁延庆的研究（2003）利用1997年和1999年的县级数据分析了义务教育投入的公平性在此期间的变化。结果发现，从1997年到1999年小学和初中的生均总支出的地区不均衡有所扩大，其间城乡差距有斯扩大，“一片”和“三片”差距有所扩大，而“二片”相对于“三片”失去了优势地位[24].目前我国关于义务教育投入公平的探讨，以纳税人和受教育者为分析单位的研究缺失。对于横向公平、纵向公平和财政中立性的考察，基本上都是以地域为分析单位，这忽视了地域之内纳税人和受教育者的异质性。
5.义务教育成本与家庭教育负担
韩宗礼和高建民（1990）[16]、王玉昆（1991）[25]和袁连生（2000）[26]等学者对于教育成本的分类和计量先后进行过分析。袁连生提出了下述的教育分类方法：首先教育成本分为财务成本和机会成本。在财务成本中又分为学校成本和个人成本。其中学校成本包括工资、公务费、业务费、修缮费、折旧费等。在机会成本中，也分为公共机会成本和个人机会成本。公共机会成本职工工资仅用于教育而损失的收益，例如房屋、建筑、土地等资本资产的租金，非资本投入的资金收益（利息、投资收益等）。个人机会成本则指个人因上学而放弃的收入，个人投入的资金所损失的收益（利益、投资收益等）。
教育，尤其是义务教育是社会资源再分配的重要手段。对于义务教育成本和家庭教育负担的研究应该回答的终极问题就是这种手段是否在发挥作用，义务教育资源在各类社会人群中的分布中是呈现着“累进”还是“累退”的模式。但是由于已有的研究采用大样本数据的实证分析少，因此对这些问题的探讨还十分有限。
王蓉（2002）关于教科书价格的研究中对于义务教育中委托—代理关系的特征以及由此产生的义务教育收费问题中的道德困境进行了分析。她提出，这一关系的特征是儿童是教育过程中的终极委托人，但他们不是具有责任能力的人：他们没有充分的能力来界定自己的利益和意图，因而也不能在契约之下针对代理人的权力和责任对其进行约束。政府鉴于孩子委托人——父母代理人之中问题的出现，进行义务教育立法，保护儿童和社会权益，而这种保护的后果之一却是政府代理人在某种程度上甚至剥夺了孩子委托人和另一个代理人——父母——的决策自由[27].
6.义务教育投资的效益与效率问题
在义务教育投资的效益问题方面，90年代初期研究者对于教育浪费问题作了大量的分析，取得了重要的成果。其中李含荣的研究指出，教育投资效益低主要体现在对教育投资的直接浪费和间接浪费上。直接浪费主要指由于学校布点分散，学校规模小，班额不足，造成教师工作量不足、教学仪器设备使用率低的人力和物力浪费。间接浪费第一体现在留级率高，超龄生多。留级学生重复占据现有教育设施，重复占有教育经费。其次，我国义务教育中的辍学率高，也使计划投入的教育资源没有充分发挥作用。第三，由于留级和辍学的问题，巩固率和按时毕业率低，这直接表明了义务教育投资的成效低下[28].1989年，教育部国家教育发展研究中心的研究[29]提出用“效率系数”来从整体上衡量办学效益。“效率系数”的计算方法是：以一届学生中按时毕业者所花费的学生年总数作分子，用该届学生（包括辍学生和留级者）实际所花费的学生年总数作分母相除，再乘以100%.效率系数越高，说明办学效益越好，浪费越少。根据这一研究，我国89届入学的全国五年制小学的效率系数为78.9%.与义务教育投资效益问题相关的，湖北省教委在90年代相继完成了《普通中小学校公用经费食物消耗定额》和《普通中小学校规模设置与投资效益》课题研究。他们提出一个具有启发性的观点[30]，即学校规模必须考虑教师工作量这一因素，而教师工作量是由统一制定而且极具刚性的课程设置与规定的课时数来确定的。这一研究的独特而且重要的贡献是结合了义务教育生产过程的特点包括其制度刚性来考虑资源使用的效率问题。
7.义务教育财政体制与转移支付制度研究
如前所述，从90年代后半叶开始，义务教育财政中的政府行为、义务教育转移支付、及更广泛的义务教育的管理和财政体制成为研究的核心问题。1994年苌景州的论文具有前驱性。他指出，我国义务教育财政体制“在管理的分散上走得太远了”，从而不利于义务教育的均衡发展[31].另一篇引起广泛关注的研究是韩民对于义务教育财政体制现存问题的分析。该文的主要观点之一是县乡政府的负担过重，中央和省级转移支付力度过小[20].近年来尤其是实施了“农村税费改革”和“以县为主”的农村基础教育管理体制以后，大量的研究探讨了各级政府的义务教育财政责任问题，并提出了政策建议。比较一致的共识是中央和省级政府应该承担更多的责任[32][33].2003年胡延品的研究对于各级政府的财力进行了分析。结果发现，（1）无论是按总人口平均的人均财力还是按财政供养人口平均的人均财力，在各级政府中县级政府都是最弱的。（2）大量的非专项转移支付被截留。在这种情况下，解决义务教育财政体制问题应该采用教育专项转移支付[34].针对义务教育财政体制改革，王蓉[35]提出一个理想的义务教育财政体制应该具有下述的特点：它应该具有这样的内在机制，促进教育服务提供过程中的经济效率和分配效益。具体来说就是，相关决策是否接近于受影响的人们；是否存在机制使提供者按照最佳生产规模和规模效益进行服务；是否存在内在的竞争机制，如不同提供者——地方政府——之间的竞争机制；是否促进纳税人的纳税意愿（使服务更直接地反映消费者一投票者的选择）和实际的参与行动；及对信息处理和协调的成本有妥善的安排。
目前对于义务教育转移支付制度的具体设计总的来说有两种思路。一种以范先佐的“国家办学、分类承担”观点为代表。具体来讲，就是按照不同地区情况，各级政府分担不同的教育支出分类。例如，对中西部经济欠发达地区，中央财政承担农村中小学教师的工资，向贫困地区学生免费提供义务教育阶段教科书等[36].另一种观点是“缺口指标＋标准生均支出”法。马国贤（2002）提出在“缺口指标”原则下，中央对缺口大的省应当多补贴，缺口小的省应当少补贴。而且只有低于某一财政支出标准的省（直辖市、自治区）才能获得这项补助。另外为了获得可比口径，应当建立“标准生均成本”概念[37].王善迈（2003）认为省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。义务教育转移支付额度需考虑义务教育标准支出和义务教育标准收入，另外也必须考虑各县对义务教育的财政努力程度[32].
三、对未来的展望
虽然我国义务研究取得了令人瞩目的成就，但是需要清醒地认识到，一些学者们倾注了大量精力探讨和呼吁的问题还没有得到彻底的解决。例如，我国教育投入水平仍然偏低，到2000年底没有能实现“4%的目标”。在财政性经费占GDP 比例问题上，根据2002年北京大学教育研究所的研究，我国的教育投资水平还是低于国际的平均水平[38].时至今日，研究者对于我国公共教育资源在各级教育之间的分配不合理的问题已经形成了强烈的共识，但是现实没有得到根本改变。在公共教育经费的分配上，高等教育所占份额一直较高，且这种趋势没有得到有效的修正[39].对上述这些重要而紧迫的现实问题，我们需要继续深入研究，继续大声呼吁，提出更加完善的政策建议。那些由我国义务教育财政研究的奠基者在80、90年代就开启的关于完善教育经费立法方面的研究需要薪火相传、持之以恒地进行下去，直到现实有了更加满意的答案。其次，我们需要对我国财政体制自身的问题有更加深入的了解，对各级政府的财政行为进行更加全面的分析，只有这样才能提出更加具有可操作性的政策建议。
展望未来，我国义务教育面临着新的挑战，为义务教育财政研究提出了新课题。
第一，我国义务教育的将不仅面临需求总量的压力，未来需求的分化和需求的流动性趋势将增强，这将要求义务教育财政体制做出新的调整。（1）关于教育需求的分化带来的挑战。个人对教育的需求受着收入等经济因素的影响，个人和家庭收入的增加导致对于高质量和更高层次教育的需求提升。而在我国，经济改革以来人群之间的收入分配差距明显拉大[40]，这将可能导致教育需求分化，尤其是高收入阶层产生了对于优质教育的旺盛需求。如何建设一个公平的义务教育体系、同时满足个性化的需求是我们未来必须考虑的问题。（2）关于需求流动性加强带来的挑战。随着城市化进程的加速，越来越多的人口跨城乡、跨区域流动，随之产生了流动儿童的就学问题。我国尚没有完善的国民教育体系，而“地方负责”的义务教育管理与财政体制、儿童受教育权力依附于传统的户籍制度的做法阻碍了这一问题的解决。
第二，我国转型时期义务教育资源配置方式面临的挑战。在计划体制下，政府一只手决定教育的需求和供给。但是在市场经济发展过程中，教育需求，包括对于优质义务教育的需求，越来越体现为个人行为，受市场因素例如教育个人收益因素的驱动。但是我国教育供给体系还停留在计划经济时代，这主要体现在公立机构占据主导地位，民办教育规模较小[41].由于公立教育系统中精英传统的深厚影响，目前我国最优质教育资源基本集中在公立体系中。因此，当前我国教育改革面临的最重要挑战就是计划体制下的教育资源供给包括优质义务教育资源的供给和市场体制下的对于这些教育的需求之间的矛盾。未来如何引导义务教育阶段的民办教育发展将是一个充满挑战性的问题。
第三，是必须更加重视义务教育资金的效益和效率问题研究。在这方面，我们需要关注：（1）义务教育中的竞争与激励机制，包括如何改善义务教育资金的拨付和供给方式。（2）教育生产函数研究及更加广泛的对于教育投入产出关系的实证研究。（3）政府与公办学校之间在资源配置上的关系及改革的措施。
第四，在研究中更加彻底地贯彻“以人为本”、“以学生为中心”的教育价值观。目前研究中以受教育者为分析单位的研究是严重缺失的，这也和整体的实证研究基础薄弱密切相关。关注学生、关注个体有可能是解决这一问题的开端，而这样的态度也将可能帮助我们在研究中避免因过强的实用意识，而遗忘了需要冷静和甘受孤寂的精神。
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