财政教育投入如何更高效？

　　——财政教育投入增长与教育的需要仍不相适应

　　财政教育投入这几年增长幅度很大。财政预算内教育支出的增长率大部分年份高于财政总支出的增长，91年到97年，财政支出年平均的增长率为18.19%，预算内财政教育支出同期年均增长率为19.78%.财政性教育经费从91年到97年年均增长率为20.19%，大大高于同期一般财政支出的增长。

　　社会发展要求对教育投入应大幅度增加。从各国的政策和实际投入的情况比较中可以看出，我国目前教育投入的数量严重不足。首先，人均教育支出非常低。我国1993年人均教育支出（包括所有投入教育支出）仅为10.77美元，略高于不发达国家（8美元）的水平，大大低于发展家（43美元）的水平，仅为发达国家1089美元的十分之一。其次，从教育投入占GDP的比重比较来看，我国教育投入严重不足。1985年，世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2%，发达国家平均水平是5.5%，发展中国家平均水平是4.5%，不发达国家平均水平是5.5%，而我国财政性教育投入只有2.3%，不仅低于发达国家平均水平，也低于发展中国家和不发达国家的平均水平。在90年代，我国教育总投入占GDP的比重在3.3%左右，政府组织和管理的投入大约只有2.3-2.4%.考虑到我国学校的土地等设施都不计价的，可能这个比重会略高一些，但是，无论如何仍低于1985年世界平均水平、发展中国家平均水平、不发达国家的平均水平。

　　——社会投入渠道不畅

　　目前，我国教育投入中的主体仍然是国家财政投入。在全部教育投入中，国家财政性教育经费投入在1991年占84.5%，1997年仍然占73.6%，国家以外的教育投入在这两个年份仅占15.5%和26.4%.

　　——教育资金使用效率低下

　　教育经费使用结构不合理。我国总教育经费使用中76%左右是人头经费，其中在中小学80-90%的经费是人头经费，公用部分其实很少。1996年美国公立中小学总支出数为2268.03亿元，其中工资支出是1319.66亿美元，工资部分占58.19%，公用和基建占到41.81%.

　　后勤人员队伍庞大，任课教师比例太低。在1998年，我国高校近103万的教师队伍中，真正的任课教师只有不足41万人，占总数的39.56%，而辅助、工杂和行政和校本部以外人员则合计占到教师总数的60%.

　　据《中国统计年鉴》统计，1998年普高、中学、小学每教师平均负担人数是8.4人、17人和24人，但是这三个指标是用在校生与专任教师两个指标来的，实际上掩盖了专任教师以外大量冗员的问题。如果以总教职工数与在校生两个指标计算，实际上分别为3.3人、13人和21.6人。美国1993年公私学校平均每个教师负担学生数如下：大学17.3人，中学14.8人，小学18.4人。我国每个教师负担的学生人数比美国低得多。

　　我国教育经费的80%左右是教师工资，其中又有一半左右是支付给冗员的工资，可见我国教育经费使用效率低下。

　　——教育经费分配结构不合理

　　教育经费在学级之间分配结构不合理。1995年国家拨付给每个大学业生的经费近4000元，而每个小学生国家拨付的费用只有258元左右，偏重高等教育、忽视中小学教育，这与义务教育的原则是背道而驰的。

　　教育经费在地区间的分配结构有待改进。我国虽然在逐年加大中央财政向地方转移支付的力度，但是，东西部地区的教育投入的差距仍然还是很大，特别是中西部地区的中小学教育经费不能保障，有些地区教师工资不能及时发放，普通中小学辍学率高，小学升学率低。

　　——教育经费的预算和使用管理制度不健全

　　预算制度有待改进。首先是资金来源预算控制不严。财政一般收入、教育附加收入、预算外收入等没有能够放在一个制度内统一管理。另外目前教育预算中实行功能性预算编制方法，通过不同的行政渠道，编制和下达教育经费，比如基建资金、设备资金等预算分散在不同部门的不同科目中，财政部门不能对教育部门的资金需求有一个全面的了解，也不能有效地监控这些资金的使用。

　　学校自行组织的收入管理不严。在国家政策扶植下，有很多学校办有校办，比如，校办产业收入在普通高校中占到学校总经费来源的9.4%，加之学费等收入，学校收入应当不少，如何管理这一笔收入，并且适当抵减国家拨款，有关的制度还不健全。

　　财政教育支出改革的方针

　　教育既是公共产品也是私人产品——教育投入渠道要拓宽

　　教育对受教育者来说首先是私人产品，因为教育可以带来个人的收益，这种收益有排它性。私人对教育选择和投入可以通过市场来完成，在教育产业市场上，可以选择自己认为适当的私立学校接受教育，即使是在公立学校，个人负担一定的费用也是应当的。因此从理论上说，私人办学和个人负担一定的学费就是合理的。

　　教育同时又具有公共产品的性质。所谓公共产品是指能够满足公共欲望且通过市场不能完成的产品。教育关系到全民族的共同发展利益和需要，具有公共的性质；同时，不是每个公民都有经济能力去接受必需教育；市场也不能普遍地为每个公民及组织和提供新的教育机构和新的知识。如果任其由市场来选择，将会有大量的文盲出现。从这个定义上讲，教育具有公共产品性质。

　　教育既具有私人产品性质又具有公共产品性质，就决定了教育必须是私人和国家共同来完成的事业。增加教育投入既要用国家的力量，也要用民间的力量，既要靠国家，也要通过市场。

　　越是初级教育公共性就越强——财政教育投入结构要调整

　　世界各国都规定了义务的年限，要求家长和国家行政机关必须提供条件满足义务教育的要求，但是对高等教育更多地采用自由和市场的原则，这与教育在不同级别上的公共产品性的程度有关。

　　在初级、中级、高级教育的阶梯上，阶梯越低，其公共性越强，有如下几个方面的原因：第一，社会并不要求每个人都达到高等教育的水平，因为没有这样的必要，也没有这样的条件。第二，越是高等教育，其带给个人的收益越高，因此高等教育就更具有私人性质。第三，每个公民达到初等和中等教育是国家兴旺和个人生存的必备条件，但是并不是每个家庭都可以通过市场来完成初级和中级教育，因此需要国家来组织。

　　从高等教育私人产品性质相对多这一点来看，高等教育个人负担的比例应当高一些，从初等教育公共产品的性质相对高这一点出发，国家应当更加重视和组织初中级教育。因此目前国家财政教育投入偏重高等教育和忽视初中级教育的倾向应当调整。

　　教育投入改革

　　——采用公立学校双轨制和社会办学的方式增加教育投入

　　在目前公立大学中增加“自费生”的招生名额。目前最快的、最有效的办法还是在公立大学中，增加自费生招收名额。这样做有如下好处：其一，保证学校的质量。在公立大学基础上实行双轨制既有牌子，也可保证质量。其二，公立大学双轨制，在原收费和原招收规模不变前提下，有招收一些较高收费的学生，这样既就能使有才能但困难的学生有机会以原收标准上学，也可使有相当知识基础和家庭有一定经济能力的人能上自费生。其三，不铺新摊子、大学数量不增加、基础设施不增加太多的情况下，招生数量可以大增，满足社会要求。

　　在高中也可以采用双轨制的办法。公立高中在保证招收原规模学生以外，也可以招收自费生，这样名牌高中的资源优势就能得到发挥，也能从社会中筹集更多的资金来建设这些高中。

　　继续鼓励在各级教育中私人和社会办学。义务教育性质的在中小学阶段，不主张搞双轨制，但是鼓励私人和社会开办中小学校。高中和大学也鼓励私人和社会其它力量办私立学校。

　　——财政教育投入要向义务教育、中西部倾斜

　　财政应当力保义务教育的最低支出水平。教育法中指出要提倡推行9年制义务教育，实际上这在目前很多地区做不到。如果城市实行9年制义务教育就应当确保所有的学生都升入中学并完成学业，农村如果改为实行6年制义务教育，也应当做到所有学生都入学并且完成6年制的学业。国家应当承担这方面的教育支出，保证这部分经费拨付。这样就要大幅度地提高初级教育中财政支出的数量，它们在整个教育支出中的比例也就要增加。在现有支出存量中增加有困难的话，那么就要在未来增量中增加它的比例。

　　要建立中央、省和市县共同分担的办法保证义务教育支出。我国财政教育经费负担在各级政府中的责任有待明确和规范。在把教育支出的重点放在保证义务教育的同时，在各级政府中明确各自的职责和负担的大小。根据各国的经验，应当确立义务教育由市县负担、由中央和省政府补助的制度。财政收支困难的县，省通过转移支付解决。对于财政收支困难的省，中央通过转移支付来解决。

　　在中央向省、省向市县转移支付制度中，义务教育支出应当单独列出。目前各级政府间的转移支付初步开始考虑因素法，但对教育因素还没有单独考虑。应当在确立义务教育基础上（比如城市9年，农村6年）按因素法各地需求确立基础教育公共支出的最低标准、然后计算各地方可支配财力的大小，然后实行中央向省、省向市县转移支付制度。

　　——提高教育经费使用效率

　　学校教师管理体制应该改革。将竞争机制引入学校管理和教育教学环境，形成优胜劣汰的良好环境，实现教育资源、教育人才的优化配置和良性循环。第一，要打破教职人员职务终生制和“铁饭碗”。第二，要打破教师单位所有制，使人才进行交流教师资源得以优化配置和合理使用。

　　学校后勤管理应当社会化。学校部分后勤实行社会化管理，不仅可提高管理质量与管理水平，同时可为学校节约大量资金，为学校改善办学条件。

　　合理调整学校布局。各省市、各地区之间的攀比，重复建设普通高校的问题比较严重，要通过改革打破这种教育资源配置不合理，专业雷同，院系重复，学校规模小而分散的状况。

　　——国家教育投入预算及管理制度要改进

　　首先要将各种来源的财政性教育基金统一管理。

　　建立统一的部门预算。在预算中将教育事业费和教育基建支出合并，实现教育经费预算单列，将其预算科目细化、级次升格。

　　将教育经费的分级拨付方式改革为国库直接支付。这样做，既有利于财政政策采购制度的推行，又符合教育支出居财政第二位支出地位的要求，利于财政加强教育资金管理。

　　监督教育投入资金的使用。要建立财政本身的监督机构，稽核资金的拨付与使用状况、使用效果或效率；对教育拨款要通过政府审计、人大监督形式来监督；也可以借鉴国外经验，建立由政府官员、学校老师、学生、学生家长组成的校董会来监督学校财务。