积极财政政策的风险和防范

　　一、积极财政政策的风险不容忽视，必须全面把握

　　任何经济政策都有风险，积极财政政策也不例外。积极财政政策的成效值得肯定，但风险问题亦不容忽视。作为刺激内需、实施反周期调节的一剂“猛药”，积极财政政策是以增发国债、扩大财政赤字为代价的，随着政策持续时间的延长，也面临一系列风险。具体而言，积极财政政策的风险，主要体现在四个方面。

　　（一）债务风险。

　　迄今为止，积极财政政策的主要手段，是增发国债、扩大投资。1998年以来，随着积极财政政策的实施，年度国债发行跳跃式增长，国债余额屡创新高，债务风险成为积极财政政策最直接、最典型的风险。考察积极财政政策的债务风险，要注意以下三个问题。

　　1.国债投资项目的决策与管理风险。1998—2002年，我国安排的国债项目总投资规模逾3.28万亿元。总体上看，通过各级、各部门的共同努力，国债投资效果明显，但在项目决策和资金管理中，也存在许多不容忽视的问题，直接导致了国债投资风险。比较突出的，一是部分项目决策失误。在国债投资项目选择上，由于项目决定权和还款“兜底”责任分属于发改委和财政部门，负责定项目的不承担还款责任，承担还款风险的不参与项目论证，权力与责任不统一，具体到项目单位来讲只有利益、没有风险，形成了全国上下很强的投资冲动，在一定程度上造成了投资使用分散，建设战线拉长，部分项目因信息不对称导致决策失误，直接造成国债资金的损失浪费。二是部分国债项目上马仓促，前期准备工作不充分。如山东境内淮河流域的污水处理项目，在前期准备工作不具备的情况下，国债资金即已下达，形成了“边勘察、边设计、边施工”的局面，影响了国债资金使用效益。三是挤占挪用国债资金的现象时有发生。从对国债资金的专项核查来看，基本上每一地、每一类项目都有国债资金被挤占挪用的问题。如在湖北省荆州市界牌河段上江干堤综合治理项目建设中，被骗取和私分的国债资金达206万元。四是部分国债项目配套资金不落实、不到位。据国家审计署对9个省的污水处理项目国债资金管理使用情况的审计，发现由于地方政府争取项目较多，超出了地方配套的能力，国债项目地方配套资金的到位率只有60%多一点，银行贷款到位情况也不理想，审计的37个污水处理项目中，有15个项目未按计划完工或开工；16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，普遍存在配套设施落后于主体工程建设以及运行费用不足等问题，造成设备闲置，投入的国债资金不仅发挥不出应有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了债务风险。

　　2.国债发行导致的政府综合债务累积风险。考察积极财政政策的债务风险，不能仅看6600亿元长期国债，还要把握好积极财政政策实施条件下我国政府债务积累的特殊性。1998—2002年，我国累计发行国债21489亿元，其中，单纯为实施积极财政政策而发行的长期建设国债为6600亿元，占30.7%.同期，我国国债余额快速积累，由1997年的4565.66亿元上升到2002年的15640.72亿元。如果仅从6600亿长期国债占同期发债总规模30.7%的比重看，近年来国债余额的大幅度增长，主要责任似乎不应算到积极财政政策头上。但如果考虑到我国积极财政政策的实施背景，由其导致的债务风险快速积聚倾向却不容忽视。改革开放以来，我国绝大部分年份都有赤字，由于多年连续发债，加之债务成本较高，从1996年起，我国就已进入还债压力比较大的时期，每年债务还本付息压力都在1000亿元以上。在这个基础上实施积极的财政政策，虽然每年因政策本身而发行的长期建设国债只有1000—1500亿元，但由于债务的惯性增长，却使得每年的发债总规模都在3300亿元以上，2002年更是创记录地达到5679亿元（见表1）。也就是说，实施积极财政政策，增发长期国债，是在财政连续多年“扩张”基础上的再扩张，是在国家债务积累到一定程度，开始惯性加速增长时的再加速。1998—2002年，国债余额增长与长期国债发行的边际弹性为1.68（△国债余额／△长期国债），说明积极财政政策的“边际债务积累效应”较大。

　　更值得注意的是，实施积极财政政策，发行长期国债，是在国家综合负债居高不下的基础上增加的政府债务。从名义指标看，2002年我国国债余额占GDP的比重只有18.3%，赤字率为3%，都未突破国际公认的警戒线，债务风险好象并不突出。但如果考虑到政府需承担的隐性债务，如各级政府欠发的工资、粮食系统亏损挂账、国有与国有银行等机构亏空、养老基金空账等，则“国家综合负债率”至少在70%以上，这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟（60%）和美国（60%）。虽然积极财政政策本身不会导致隐性债务增加或显性化，但使政府综合债务负担进一步加大。换言之，在国家综合负债居高不下的条件下，继续增发国债，无疑于火上浇油，债务风险加速积聚的态势不容忽视。

　　3.债务风险随时可能引发基层财政危机。评估债务风险向财政危机转化的可能性，防范财政危机，是我们考察财政政策债务风险的一个重要目的。从理论上讲，我国国债负担主要集中于中央财政，如果发生财政危机，应首先表现为中央财政危机。现在我国经济繁荣，社会稳定，中央政府债誉好，融资成本低，债务融资的空间还比较大，表面上看积极财政政策引发的债务风险似乎并不突出。但是，如果分层次地仔细分析一下地方财政，特别是县乡财政的债务状况，就可能得出相反的结论。下面是对我国A省2002年政府债务余额的调查（见表2）。从表中可以看出，2002年A省市级以下（含市级）各种显性负债为741.8亿元，占地方财政收入的144.18%，其债转贷资金为71.28亿元，占总债务的9.61%.市以下国债转贷债务相对较轻，但总体债务负担较重，市、县、乡三级债务负担占本级财政收入的比重分别为135.6%、140.1%、163.2%.如果算上各种隐性负债，如社会保障欠账、地方金融机构坏账、国有企业潜亏等，地方政府债务负担可能要翻番。在现行体制下，地方与中央偿债机制不同，中央可以借新债还旧债，地方无权发债，只能靠自身财力来还。现在地方财政绝大多数都比较困难，债务包袱重，而国债转贷、国外贷款和化解地方金融风险专项贷款等又逐步进入还款高峰期，中央不但拿不出足够的钱来给予支持，反而需要催收债务本息，还不上就扣款，很多地方已因此影响了预算正常执行，出现了大面积欠发工资现象，这在一定程度上也可以说是出现了财政危机的苗头。因此，可以断言，将来如果因债务负担过重而导致债务危机，可能最先表现为基层财政危机。评价债务风险和发债空间，不仅要看中央财政的运行状况，还要看基层财政的承受能力。

　　（二）经济风险。

　　积极财政政策的调控目标是多元的，对经济的影响也是全方位的。积极财政政策的风险，除了债务风险之外，还有可能引发“挤出效应”和经济“滞胀”，形成经济风险。相对于债务风险来说，这些风险在形式上表现得更隐蔽，滞后性更强，对财政经济的影响也更深远，必须高度重视。

　　1.“挤出效应”风险。对于增发国债是否存在挤出效应，虽然目前理论界和决策层大多持否定态度，但也有不少人表示出了很强的担心。笔者认为，虽然挤出效应不太明显，但完全否定积极财政政策的挤出效应是不恰当的，看积极财政政策是否存在挤出效应，不能只囿于经济学的经典理论，更要分析我国的具体情况。我国正处在体制转轨时期，市场机制很不成熟，公共投资排挤私人投资并不一定以实际利率上升的形式表现出来，还有其它多种形式。其一，由于商业银行与政府有千丝万缕的联系，政府发债需要银行信贷和证券市场的支持，在融资资金有限的情况下，势必压缩企业或私人投资需求。现在商业银行存贷差大，其中一个重要原因是购买了政府债券，这可以算是挤出效应的一个标志。其二，通信、邮电、等基础设施领域，仍然存在着严重的行政性垄断，政府加大对这些领域的国债投资，进一步减弱了私人投资在相关行业扩张的可能性。其三，市场是有限的，国债投资支持国有企业技术改造和扩大生产，势必压缩民间企业的市场空间。从上述意义上讲，国债发行必然导致“制度性”挤出效应。同时，分析积极财政政策是否存在“挤出效应”，不能只看发行的6600亿元国债，还要看由此吸引调动的其他社会资源。从山东省的情况看，1998年以来，中央共批准1196个国债资金项目，概算总投资为571.8亿元，其中：国债资金130.4亿元，银行贷款资金219.2亿元，其他建设资金222.2亿元。国债资金和银行资金的配套比例为1：1.68.如果按此比例来推算，全国3.28万亿的国债项目总投资，至少需要银行配套贷款1.23万亿元。商业银行向国债项目提供贷款，无形中势必减少和压缩用于民间长期投资的贷款。换言之，发行国债本身可能没有挤出效应，但国债项目投资向银行贷款会与民间竞争资金。总之，国债投资到目前为止，虽没有产生大的挤出效应，但并不意味着没有挤出效应的风险存在。随着积极财政政策的中期化倾向，如果国债规模超过一定限度，加剧了资金供求矛盾，挤出效应产生的可能性是随时存在的。

　　2.“滞胀”风险。20世纪上半叶，西方发达国家依靠凯恩斯的经济政策走出了经济萧条。然而从60年代开始，凯恩斯经济政策的负面效应逐渐显现，出现了令人头疼的“滞胀”现象。积极财政政策与凯恩斯的经济政策道理相同，现在这个政策已延续5年，至今尚无“撤火”的苗头，是否也会导致“滞胀”，的确应引起人们的重视。从西方发达国家的经验看，“滞胀”现象之所以发生，主要是人们的需求减弱，有效需求增强。我国目前经济发展水平还比较低，收入水平低、有效需求不足是主要矛盾，不存在导致经济停滞的主客观因素。只要进一步改善供给结构，扩大和培育内需，经济还有很强的增长潜力，近期内不会发生经济停滞。但是，由于连续多年出现财政赤字，通货膨胀的风险却不容忽视。按照货币主义的观点，上世纪70—80年代西方国家发生的通货膨胀，主要是因为凯恩斯主义国家干预经济的政策所引起的货币过度发行。货币过度发行的直接诱因之一，则是持续的财政赤字。对于我国而言，改革开放以来财政赤字已司空见惯，特别是实施积极财政政策以来，财政赤字更是成倍增长。在今后可以预见的3—5年内，财政赤字还会保持一定规模。一旦国债规模达到一定程度，人们对政府的债信发生怀疑，政府通过国债实现不了预期的收入，那么就只有靠铸币税来筹集资金，最终结果无疑会导致恶性通货膨胀。在一些西方发达国家，都曾因持续实施扩张性财政政策而出现过通货膨胀。随着国债发行规模的增加，我国出现类似问题的可能性还是存在的。特别是目前国有企业改革尚未到位，真正的激励约束机制还没建立起来，“投资饥渴症”的内在动因尚未根除，银行自身的贷款风险约束机制稍有松动，类似于1992—1994年时期的投资过热和恶性通货膨胀就有可能出现。我国目前正处于经济起飞阶段，正值加快发展的战略机遇期，对通货膨胀要高度警惕。

　　（三）社会风险。

　　积极财政政策作为一项反周期的调控措施，虽然其着力点主要是在经济领域，但由于政策内容多，也涉及到一系列的社会问题。其中最典型的，就是因收入分配政策调整而引发的社会稳定问题。为培育和扩大内需，我国自1999年起连续3次上调机关事业单位职工工资，并于2001年年底全面实行了“年底双俸”奖励政策，使机关事业单位职工的月工资水平翻了一番还多。城市“低保”和离、退休人员的养老金标准也相应提高。单纯地从宏观调控的需要来看，这项政策的原则和方向无疑都是对的，启动消费的效果也很显著。但由于各地财力状况不平衡，有些地方特别是县乡基层，并没有把政策全部落实到位。比如我国东部某省，由于财力不足，60%以上的乡镇无力全额执行增资政策，该省西部欠发达地区90%以上的乡镇没有执行增资政策，地区之间的收入差距拉大。有些地方的工资标准虽然临时长上去了，却不能保证及时足额发放，干部职工很有意见。另外，在一些经济欠发达地区，企业职工收入原本就低于政府公职人员的收入水平，国家给公职人员长工资后，企业职工工资长不上去，进一步拉大了两者之间的收入差距，也给社会稳定造成了很大压力。从2002年开始突出的“三方面人”问题，部分原因就是收入差距拉大，使一些在企业工作的人员产生了不满情绪。所以，积极财政政策的社会风险也不容忽视。

　　（四）积极财政政策的滞后影响。

　　增发国债，扩大投资，是用后代人的钱办当代人的事，因此，评价积极财政政策的风险，不能只看眼前，而且要着眼长远。就目前来看，我国实施积极财政政策，扩大财政赤字，是在近年来税收收入快速增长的背景下实施的，是政府在可支配资源快速增加条件下的再集中、再分配。西方国家在财政收入高速增长时期，要么建立财政储备，要么提前偿还部分债务，要么实施减税政策，继续加大债务融资力度的现象很少。1998—2002年，我国税收收入年均增长16.4%，不仅高于GDP实际增长幅度，而且远远高于GDP名义增长幅度。在这种情况下，由于实施积极的财政政策，我国的财政赤字、发债规模和债务余额不仅没有缩小，反而加速扩大，与国际上的一般做法相背离，是十分值得警惕的。从国际上看，一个国家在一定时期内保持税收的高速增长是可能的，但长远看会与增长相一致，保持平稳的增长势头。我国在税收高速增长的情况下大规模举债、扩张财政支出，将来一旦财政收入进入低速增长时期，并同时进入偿债高峰期，或突然发生重大支出因素，需要再次大规模举债时，无疑会缩小政府调控的余地，加大政策风险的程度。所以，对积极财政政策的滞后效应，以及由此产生的风险因素，也要给予充分考虑。

　　二、防范政策风险，提高政策效果

　　从目前形势看，国内通货紧缩和有效需求不足的矛盾尚未根本缓解，国际经济环境仍然存在许多变数，短期内有必要继续实施积极财政政策，保持宏观政策的稳定性和连续性。但是要适当调整政策方向，优化政策措施，在防范风险的基础上，不断提高政策实施的效果。

　　（一）完善国债项目投资决策机制，加强国债资金管理。

　　用好国债资金，防范国债资金投资风险，关键在于选准项目，加强资金管理。首先，各级政府应成立协调议事机构，组织计划、财政、建设规划、行业主管部门、项目单位、政策研究部门以及有关专家成立项目申报论证机构，建立健全项目申报评估机制。计划、经贸委、建设规划、政策研究部门及专家负责项目可行性论证，初步设计的报批；财政部门根据地方综合财力、项目实施效益，负责论证项目还贷资金来源、配套资金来源的落实；项目主管部门和项目单位负责提供各方面准确的资料，从源头上确保选准、选好项目。其次，要建立健全国债资金监督管理机制，定期对国债项目资金使用情况进行专项检查，保证资金不被转移挪用，提高国债资金使用效果。对国债项目，有的可以要求地方配套，有的不能再强制要求地方配套。需要地方配套的，要督促有关方面落实好配套资金，保证项目建设资金需要。第三，要建立有效的还贷保障机制。对每一个国债转贷项目，都要建立有关部门、行业主管部门及项目单位三位一体的还款机制，防止债务偿还责任转嫁到财政头上。另外，要减少国债资金向地方转贷的规模，避免加重地方债务负担，引发基层财政风险。

　　（二）加强债务管理，防范债务风险。

　　在未来几年内，无论积极财政政策如何转型，债务规模扩大将是一种必然趋势。因此，必须强化风险意识，进一步加强政府债务风险管理。第一，要合理掌握财政政策的度，有效控制财政赤字和债务规模。与其他国家相比，我国国债余额增长速度快，表明债务风险的积聚速度快。现在经济内生性增长的趋势已基本确立，可以适当考虑降低国债和赤字规模。如没有重大特殊情况，至少国债规模和财政赤字不能再扩大，也不宜持续时间太长。第二，要强化政府综合负债观念，对政府各类债务进行全面清理并制定处置计划。各级政府都要对各自的隐性赤字和各种挂账、拖欠等进行一次全面清理，做到心中有数。包括潜在的社会保障欠账、国有潜亏挂账、粮食挂账、工资拖欠等，不能永远“挂起来”，要分门别类制定处置计划。对一部分计划经济体制下遗留的隐性债务，应当根据新的制度显性化，即把“暗账”改为“明账”，甚至可以通过发行专项国债处理某些欠账。这有利于认清政府的真实负担，防范债务风险。有条件的，可通过拍卖、出售一定的国有资产等方式，处置一些长期挂账和政府隐性债务。第三，要建立财政风险基金，增强政府抗风险、反危机的能力。风险基金的设立，可参照预备费的提取办法，每年在预算中按一定比例安排，逐年积累，为财政安全构筑一道有力的屏障。同时，要通过编制债务预算，建立政府债务统计、分析、预警机制，加强对债务风险的动态监控。要大力国债市场，优化国债品种和期限结构，增强市场对国债的容纳力，降低国债成本，减少债务风险。

　　（三）调整政策重点，提高政策效果。

　　在基础设施领域，经过连续5年的大规模投资，国债投资的拉动效应逐步递减，再按原来的路子走下去，一方面已很难找到效益高、辐射带动作用强的“好项目”，另一方面可能会加大政策实施风险。今后一个时期，积极财政政策应逐步转向以启动经济内生增长动力为主，兼顾解决短期和中长期发展的政策方面，把政策的着力点放在经济和社会发展中的重大问题上。一是调整税制，适当减税。重点包括：调高个人所得税的起征点，减少大众税负，以提高个人可支配收入预期，刺激消费；进一步降低农业税税率，增加农民可支配收入；按国民待遇原则尽快统一内外资企业，适当降低所得税税率；把生产型增值税改为消费型增值税，促进企业扩大投资，优化招商引资环境。尽管这些改革短期内会造成税收减收，但从长期看可能更有利于经济增长和财政增收，比扩大赤字、增发国债的效果要好。同时，适当利用减税扩大内需，还可以减少发债规模，避免挤出效应和通货膨胀。二是调整和完善分配制度，加快社会保障体系建设。要进一步调整完善收入分配制度，增加城乡居民特别是低收入群体的收入。但要注意社会公平，在制定增资政策时，一方面要保证各地都能全额落实增资政策，防止工资欠发和产生新的不平衡；另一方面要深化国有企业分配制度改革，解决好企业职工收入增长问题，以避免引发新的社会矛盾。同时，可以从支付改革和结构调整成本的角度，适度减少对基础领域的国债投资，集中一部分资金支持社会保障体系建设，尽快构建独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的社会保障体系。三是增加对公用事业特别是公共事业投资。现在社会事业与经济发展不协调，农村与城市发展不协调，已影响到经济可持续发展。今后在国债资金投向上，要适当向公用事业倾斜，特别是向农村公用事业倾斜，解决农民行路难、看病难、于女上学难、吃水难的问题，促进城乡经济社会协调发展。另外，要安排专项资金，支持建立预警和应急机制，提高政府与社会应对灾害和突发事件的应变能力，保障经济长期稳定快速增长。

　　（四）深化体制改革，从制度上规避财政风险。

　　我国通货紧缩趋势的出现，有着深刻的体制和机制背景。缓解内需不足的矛盾，既要实行扩张性的宏观政策，同时要加快体制改革，消除影响经济增长的体制瓶颈，减少债务风险的发生。一是要完善财政体制，明确责任分担机制。风险分担和制约机制不健全，是各种债务风险不断累加的一个重要原因。要进一步深化分税制财政体制改革，对政府间的事权、财权做出更加明确的界定，规范政府间的分配关系，防止政府间分配关系频繁变动，防止债务责任转嫁和转移。要重视和加强地方税体系建设，尽快建立健全地方税体系，并辅之以完善的转移支付制度，使地方各级都有稳定的税收来源和充裕的财力，化解基层财政风险。二是加快国企解困与改革，加快建立企业制度，从根本上消除企业软约束，减少企业各种亏损和潜亏。三是深化投融资体制改革。重点是要结合国有资产管理体制改革，理顺政府和企业投融资机制，防止“投资饥渴”，尤其是要防止某些基层政府急功近利，只管在本届任期内“借钱”办事、不管后届政府“还钱”堵窟窿的现象，以免造成大量新增债务和潜亏。四是加快体制改革。现在，金融改革已滞后于总体经济改革。如果将制度性因素作为金融机构不良资产或者说的系统或全局性金融风险的主要成因，那么，这种系统或全局性金融风险的化解也只能靠加速改革、深化改革来解决。要加快国有商业银行和地方金融机构股份制改造步伐，尽快建立现代银行制度，抑制不良资产的上升势头，避免金融风险转变为政府财政风险。

　　（五）加强财政货币政策的直辖市。

　　重点是继续加大货币政策力度，调节货币供应量，满足经济发展对货币供应的合理需求，减轻积极财政政策压力。要合理引导金融机构调整信贷投向，对运用国债项目资金安排的固定资产投资，继续给予贷款支持。完善金融服务功能，切实增加对民营中小企业和高新技术企业的贷款支持。继续增加农村、农业和农民的贷款，帮助农民增加收入。大力发展消费信贷，推动消费升级，拉动消费需求。要随时关注市场资金供求变化，防止出现“挤出效应”和通货膨胀，保证经济健康运行。