关于中国财政政策演变的规律性认识

　　回顾建国以来的，在最初的近30年里实行的是高度集中的计划体制，随后的20多年里经济则处在由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中。与之相适应，中国财政政策在不同的历史阶段，也表现出各不相同的特征。追寻建国以来、尤其是改革开放以来中国财政政策的演变轨迹，我们至少可以获得以下几点性的认识。

　　一、由“区别对待”到“国民待遇”

　　“区别对待”的政策可以追溯到建国初期，当时国家为促进资本主义工商业的社会主义改造，对不同所有制经济和行业实行“区别对待”的政策，主要表现有二：（1）私营经济承担的税负要大大高于国营经济和集体经济，而且在征收手续和征收方法方面，对公私采取了繁简不同的策略，给予国营经济最大限度的方便，以此来抑制资本主义工商业的。（2）对不同的行业、不同的产品也采取了高低不同的税率———低于商业，重工业低于轻工业，日用必需品低于奢侈品。由于私营企业从事的基本都是商业和轻工业，所以对不同行业和产品采取高低不同的税率，也同样具有限制资本主义工商业发展的作用。社会主义改造完成以后，资本主义工商业不复存在，在中国基本上形成了一个单一的公有制经济社会，针对公私经济的“区别对待”的政策已经没有存在的意义，但“区别对待”的政策仍适用于不同的行业。在实施“赶超”战略的背景之下，国家通过低工资制、工农产品的价格剪刀差、财政的统收统支等办法，全力支持工业、特别是重工业的发展。农业部门创造的财富被转移到工业部门去实现，实质上是牺牲了农业和农民的利益。“高积累、低消费”政策的本身就是对商业和轻工业发展最大的限制。正是这种“区别对待”的做法，造成了国民经济各种比例关系严重失调。

　　1979年以后，中国开始了以市场化为取向的改革。作为计划经济的产物，“区别对待”的政策在新的历史时期并没有被抛弃，相反，它被赋予了新的内容，成为中国的财政政策向“正轨”回归的必由之路。

　　比如，改革伊始，政府就着手提高农副产品收购价格，促进农业的发展；大幅度增加对农业和轻工业的投入，试图通过这种措施缓和农轻重比例关系严重失调的局面。又如，为扩大对外开放、吸引外资，对涉外企业实行较国内企业更加优惠的税收政策。与此同时，国家先后决定成立五个经济特区、开放十四个沿海城市，以及建立三个沿海经济开放区，这些地区享受较其他地区更为优惠的税收政策。至此，中国的财政政策又增加了按不同区域区别对待的内容。再如，为对内搞活、促进非国有制经济的发展，政府逐步放松市场管制，对乡镇企业和私营经济给予各种优惠政策。有关部门的统计表明，改革开放以来，非国有经济承担的税负要远远轻于国有经济。当然，对包括外资在内的新兴经济而言，虽然它们在某些方面享受到了优惠政策，但在相当多的领域仍然处于不利的地位。

　　应该说，改革之初所实行的“区别对待”政策是对计划经济时期“区别对待”政策的一种纠正，目的是要消除传统体制所造成的不良后果。这些政策措施对于解放生产力、培育市场机制发挥了重要的作用。但随着市场化进程的推进，原有的许多“区别对待”的政策在相当程度上已经不适应形势发展的需要了，尤其是1992年中国政府明确提出建立社会主义市场经济以后，按照市场经济的规则制定财政政策是大势所趋。在建立和完善市场经济的背景下，各种微观经济主体，无论是国有企业还是私营企业，也无论是国内企业还是国外企业都应该受到平等的待遇。1994年税制改革的内容，在一定程度上体现了市场经济社会强调公平的主旨。比如，统一国内企业所得税，对国内不同所有制类型的企业实行相同的所得税制度。这是一个巨大的进步，第一次在税法中明确了各种所有制经济的平等地位。又如，将国内企业所得税税率确定为33%，实际上与外商投资企业和外国企业所得税33%的税率已经持平，促进了在税收领域国民待遇原则的实现。

　　进入20世纪90年代以后，与国有经济不断滑坡形成鲜明对照的是，非国有经济已经成为推动中国经济增长的决定性力量。按照1998年的统计数字，非国有经济创造的产值大约占国内生产总值的2/3，对国家财政收入的贡献也占到了全部财政收入的一半以上。非国有经济力量的增强，进一步要求政府实行“一视同仁”的政策。另一方面，中国在2001年正式加入世界贸易组织，作为世界贸易组织的一员，中国有义务对所有成员国实行国民待遇原则和市场准入原则。在以上双重因素的作用下，“区别对待”的政策进一步面临着挑战：

　　———1998年以后，中国经济增长速度明显趋缓， 私人投资严重不足，在这样背景下，要求政府对民间资本扩大市场准入范围的呼声日高。一旦民间资本获准进入原本由国有资本垄断的领域，那就意味着私营经济将得到与国有经济平等的市场竞争机会。

　　———随着中国对外开放程度的加深，要求政府给予中外企业以平等的待遇，歧视任何一方都会违背国民待遇原则。中国现行的税收制度存在着许多对涉外企业的优惠政策，事实上造成了对国内企业的税收歧视。如果不及时加以调整，势必影响中国企业的国际竞争能力。目前，这方面的工作正在紧锣密鼓地进行。

　　———改革开放以来形成的区域性税收优惠政策，其出台的起因是为吸引外资、扩大对外开放。如果要对中外企业实行一视同仁的待遇，那么区域性税收优惠政策也就失去了存在的基础。

　　由此看来，财政政策中“区别对待”的成分会不断地削弱，相应地，“一视同仁”的成分会得到加强，这是经济体制演进的结果，也是时代进步的要求。

　　二、由“生产建设性财政”到“逐步从竞争性领域退出”

　　“生产建设性财政”是对计划经济时期财政支出政策的形象概括———国家财政资金主要用于满足生产建设的需要，而投入到非生产部门的资金却严重不足。之所以出现“高积累、低消费”的局面，与那个时期特殊的经济增长方式密切相关。在高度集中的计划经济体制下，国家几乎掌握了全部的社会资源，所以政府成了社会投资的唯一主体。国家财政资金按最终用途可以分为两个部分，一部分用于积累，一部分用于消费。在财政资金总量固定的情况下，积累率的高低直接关系到经济的增长速度。出于对高经济增长速度近乎狂热的追求，当时的决策者把积累率提高到不能再高的地步，全民消费水平则被定位在以不饿死人为底线。综观整个计划经济时期，生产建设性支出在全部政府支出中占有最突出的地位。

　　改革开放以后，伴随着高度集中财政体制的逐步瓦解，政府已经不再可能将全部社会资源控制在自己手里了。国民收入分配方式的变化，使社会财富开始向微观经济主体转移。一方面他们的经济力量在不断增强，另一方面改革强化了其利益主体地位，在追求自身利益动机的驱使下，全社会投资必然出现多元化趋势。除了传统的政府财政投资以外， 还应该包括国有企业的自主投资、私人资本投资、利用外资投资等。投资主体多元化决定了中国经济的增长方式的变化，财政投资不再是拉动经济增长的唯一力量。而且随着市场化进程的推进，中国经济增长已越来越依赖于民间投资，国家预算内财政投资占全部社会投资的比重也越来越小。由于经济增长方式发生了变化，所以政府有条件放弃计划经济时期的高积累政策。改革之初所采取的一系列“归还历史欠账”的做法，以及后来国民收入分配向个人倾斜的措施，表明政府在有意识地修正计划时期的低消费政策。与之相适应，国家财政资金中用于和平建设的比例持续下降，而用于社会公共产品的投入在财政支出中则占有越来越重要的地位。

　　据《中国统计年鉴》（2001）有关数据的统计表明：经济建设支出占全财政支出的比重由1979年的60.0%下降到2000年的36.1%；社会文教支出则从13.6%上升至27.6%；行政管理支出从5.0%上升到17.4%；在非经济建设支出中，只有国防支出呈下降趋势，从1979年的17.3%下滑到2000年的7.6%.把社会文教支出、国防支出和行政管理支出合并在一起，这三项公共支出占全部财政支出的比重，在改革之初大约为36%左右，而到了2000年则超过了50%.可见，财政支出重点发生了根本性的变化。

　　从更深层次分析，将财政资金用于和平建设，意味着政府直接参与了市场经济活动；而对生产建设财政投入的不断减少，则说明政府正在从市场竞争领域退出。从改革以来的实践来看，这种“退出”既是主观选择的结果，也有客观形势的压力使然（比如，改革以来财政的困难），而后者可能起了关键作用。

　　三、由“苛守年度预算平衡”到“追求总量平衡”

　　正如我们前面分析的那样，在计划经济年代，国家几乎控制了全部的社会资源。所以，财政的平衡在相当程度上意味着全社会经济总量的平衡；财政失衡往往导致社会总供给和社会总需求出现矛盾。由于计划经济是“短缺经济”，决定了当财政收支出现不平衡时，真正能够对宏观经济稳定造成影响的是财政赤字，而非财政赢余。计划经济的实践也一再证明了这一点。所以，在计划经济时期的绝大多数时间里，政府都是严格苛守年度预算收支平衡。从1950年到1978年29年的时间里，出现赤字的年份有12年。这些年份出现的赤字，大多是由财政的虚收所致，并不是政府的主观选择，因为在传统体制下政府的预算安排从来都是平衡的。即使在经济调整的年份，财政收入大幅度减少，政府也能够通过砍掉基本建设项目、甚至采取继续压缩消费等办法把财政支出水平降下来，以维持预算平衡。不难看出，那个时期的预算具有明显的“以收定支”的特征。

　　改革之后，坚持财政收支平衡的原则并没有发生变化。然而，在“放权让利”的旗帜下，财政政策的重心实际上落在调整政府和微观经济主体的分配关系、为经济体制改革服务上。其结果是国家财政的集中度下降，财政收入严重不足，而财政支出却刚性增长。在这种情况下，财政收支平衡难以维持，赤字连年是对1979年后财政经济状况的最好。应该指出的是，1998年以前的政府赤字带有明显的“事后赤字”特征，也就是说，这种赤字不是政府主动选择的结果，而是被动地接受客观现实的产物。为了实现财政收支平衡，政府唯一能做的就是不断地削减经济建设支出。对于那些具有满足社会公共产品的投入的支出，是无论如何也不能减少的，如果只是从固守财政收支平衡的角度出发而采取压缩的办法，那么实际上是对改革的否定，等于重新回到计划经济的老路上去了。这样，财政就陷入了两难境地：一方面要维持预算收支平衡，另一方面要为经济体制改革服务。在两难选择中，后者占了上风。于是，在经济建设支出大幅度减少的同时，提供公共产品的支出也在迅速增加，财政赤字不可避免。从1979年到1997年这段时间， 中国政府的预算政策表现为：主观上追求预算收支平衡，但客观上预算平衡却无从实现。

　　1998年开始实施的积极财政政策是一个重要的转折点，标志着财政政策从以往的追求“年度预算收支平衡”向追求“经济总量平衡”转变。之所以出现这种转变，最根本的原因在于整个社会资源的配置方式发生了变化。经过20年的改革，市场开始逐步取代政府成为社会资源配置主体，对全社会资源配置起基础性的作用。由于政府不再能够控制全部社会资源，所以保持财政收支平衡并不能保证社会总供给和总需求的平衡。相反，在市场经济条件下，社会总供需的平衡往往通过财政收支的不平衡来实现，这也正是财政政策理论的主要内容之一。1998年前后中国宏观经济的现实是，伴随着“短缺经济”的结束，有效需求不足成为制约经济增长的主要矛盾。为了维护经济稳定与，政府主动采取了以扩大国债发行、增加财政支出为内容的扩张性财政政策。与以前的“事后赤字”不同是，此时的财政赤字属于“事前赤字”，即政府主动安排的赤字。种种情况表明，尽管政府在理论上并没有放弃“收支平衡、略有节余”的原则，但在实践上已不再简单地苛守这一教条，财政政策的着眼点已经转移到“经济总量平衡”方面来。

　　四、政府收入机制由“不规范”到“逐步走向规范”

　　在高度集中的计划经济体制下，形成了特殊的财政收入机制，它的特殊性表现在：政府组织收入，主要不是依靠税收，而是国有的利润上缴。国家通过人为地压低农副产品的收购价格对城镇职工实行低工资制的政策，达到了“一石二鸟”的目的———一方面降低了国有企业的生产成本，另一方面使农业部门创造的利润转移到部门来实现。再通过财政的统收统支，将国有企业的利润集中在国家手中。显然，在这个特殊的政府收入形成过程中，价格、工资、企业留利都成了政府组织收入的工具，它们的高低决定了财政收入的多寡。

　　特殊的财政收入机制在传统体制下是行之有效的，但从改革一开始，它立刻受到了挑战：提高农副产品收购价格、增加职工工资、增加企业留利水平等一系列改革措施，使传统的政府收入机制变得支离破碎，国家财政陷入困境，其不规范性在市场化改革中暴露无遗。与此同时，国有企业的经济效益江河日下，而非国有经济在不断壮大，微观经济基础的变化决定了政府只能采取税收这种规范化的工具来组织收入。于是进入20世纪80年代，政府先后实施了两步“利改税”、“承包制”和“税利分流”，目的是通过建立比较规范的财政收入机制来缓解财政的困难，尽管缓解财政困难的目的没有达到，但税收作为政府收入“主力军”的地位得以确立。1994年的财税体制改革，进一步以的形式明确了市场经济条件下税收的地位。至此，从税利关系的角度来说，政府收入形式实现了规范化。

　　但解决了“税利之争”并不意味着规范化的政府收入机制从此确立。相反，由于大量政府收费的悄然兴起，使政府收入机制的规范性面临着更严峻的挑战。

　　改革之初的财政困难使政府收入渠道产生了多元化倾向。最初国家允许有条件的行政事业单位通过向公众提供服务取得收入，以解决自身经费不足的矛盾。地方政府在利益动机的驱动下，也开始利用手中掌握的权力组织收入。各地方政府和行政事业单位的行为导致了预算外收入和制度外收入迅速扩张。由于预算外收入和制度外收入的资金管理方式与预算内收入的资金管理方式不同，尤其是制度外收入———自收自支、自求平衡、不列预算，使得国家对收费主体的行为不能进行有效地监督，而且收费的多少与个人的利益直接挂起钩来，最终导致收费愈演愈烈，发展到泛滥成灾的地步。进入90年代，在全部的政府收入体系中，实质上已经形成了“费大于税”的格局。不规范的政府收入机制，在实践中产生了种种危害，迫使政府痛下决心，于1998年开始着手进行税费改革。由于改革涉及方方面面利益格局的重新调整，所以每一项重大措施的出台，必然会遇到重重阻力。但目前的问题不是讨论要不要进行税费改革，而是怎样进行税费改革。勿庸置疑，随着各项改革举措的分步实施，与市场经济体制相适应的规范化的政府收入机制必定会建立。而且仅就目前的情况看，通过近几年大规模清理乱收费，已经使政府收入机制由不规范向规范化的方向前进了一步。

　　以上四点，通过对中国财政政策沿着市场化方向演进的性回顾，旨在说明其在变化中所呈现的一般，而政策演变的结果远未达到理想状态。以第一个要点中“一视同仁”的说法为例，中国目前的财政政策并没有完全做到“一视同仁”，而且绝对的“一视同仁”似乎永远也不能实现，但这并不妨碍政府将它作为一种政策目标取向。总之，财政政策的演变轨迹向人们传达这样一种信息：在市场化的背景下，中国财政正在向着公平、规范、透明方向发展，财政政策已经表现出一种明显的“公共性”特征。

　　：

　　[1]高培勇、温来成。市场化进程中的中国财政运行机制[M].中国人民大学出版社，2001

　　[2]张志超、李平、周豪。加强预算管理与积极财政政策[M].经济出版社，2000