转型期“三大关系”的战略思路和对策建议

　　建议调整长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动增长的一个重要方面。

　　此外，从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来5年内使我国农村水、电、路等基础设施有一个根本的飞跃。

　　二、完善财政支持农业政策

　　今后财政支农政策面临的主要任务是，要按照WTO规定要求，针对农业后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度。具体考虑：一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇等。三是完善农业社会化服务体系。财政要增加气象投入，建立完善各种专门性灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。四是调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。大力减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲；另外，特别还要考虑把这些钱的一部分直接用于增加农民收入。

　　三、调整农村基础投入的分配政策

　　首要的措施是，需着力调整中央和省级教育投入结构，进一步加大中央和省级整体基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。有两个思路可以考虑选择：一个思路是“十五”期间中央和省级在每年新增的教育投入总量中，拿出至少一半左右的资金用于基础教育；另一个思路是，在确保教育投入原有渠道增长的前提下，“十五”期间中央和省级在每年新增的财政收入总量中，再拿出10％的资金专门投入基础教育。上述思路的共同点是：教育投入结构存量不变，增量调整，有利于加强和促进基础教育发展。

　　此外，要建立有效的中央和省对基础教育转移支付制度。这一转移支付制度可以分为两类：一是一般性基础教育转移支付制度，以县为单位，县级人均财力，以此作为对县教育转移支付的基本依据。二是专项基础教育转移支付制度，重点解决农村中小学危房改造及其他教学条件的改善等。

　　四、明确农村发展的政策取向

　　要调整农业银行改革思路，强化其对农业和农村经济的支持力度，主要体现在为农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化发展方面提供信贷支持，以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及中小城镇建设资金短缺等问题。具体讲，要支持农业产业化龙头企业通过“订单农业”、“公司带农户”等方式，引导和组织农民进行农业生产，支持和做好种子、种苗、预购定金的投放和技术服务工作。尤其要加大对重点龙头企业的营销支持力度，集中规模资金，提高经营层次和决策效率，满足优良客户的资金需求。同时，应加大农业综合开发、环境保护、农村电网等方面的信贷资金投入。还要进一步做好信贷规模工作，积极稳妥地发放小额到户扶贫贷款。

　　要使农村信用社成为最基层的直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农业信贷难、打击农村高利贷的关键。建议全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业贷款需求基本得到解决；要积极配合农业产业结构调整，有选择地支持高科技农业、高附加值农产品和出口创汇农业。

　　五、建立剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架

　　必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。其次，要加快户籍管理制度改革。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。从长期看，应当允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡的。再次，考虑到大多数进城农民的就业并不稳定，需要保持流动就业农民原有土地承包关系的稳定，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，这是保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。

　　六、进一步加大农村反贫困的政策支持力度

　　首先，要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。

　　其次，要继续增加国家的扶贫开发投入。一是要合理增加财政扶贫资金。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力、贫困发生率及扶贫开发需要相适应。中央财政和地方各级财政都有责任增加扶贫投入。二是继续保持并逐步增加信贷扶贫资金规模。三是鼓励各种经济成份的特别是民间企业到贫困地区进行投资开发，在实行优惠财政、税收政策的基础上，注重创造良好的投资环境和便利环境。

　　此外，要正确把握国家扶贫开发资金的使用方向和重点。要加大人力资源的投资，加强贫困地区的公共基础设施建设，支持贫困地区产业结构调整，从而促进贫困地区社会经济的协调发展。

　　七、逐步建立适合国情的农村社会保障制度

　　从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要推进农村社会养老保障事业。这里有几个重要的政策问题需要明确：其一，建立农村社会养老体系是一个渐进的过程。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合，即使将来农村社会养老保障普及了，但也离不开家庭的保障功能，在当前尤其是如此。其二，国家难以包揽农民的养老保障，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，都不能定高了，要考虑农村的负担能力。其三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。

　　另一项任务是改革和完善农村合作医疗制度。农村合作医疗是以农村居民为对象，通过不同的筹资方式和管理办法，实行集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民的医药及预防保健费支出的农村医疗保健制度。合作医疗基金筹资水平，既要考虑本地社会经济状况和农民的承受能力，又要考虑合作医疗的保障水平，具有一定的抗风险能力，以满足农民的基本医疗预防保健需求为宜。农民个人筹集的数额，应坚持适度的原则，与农民协商确定。有必要指出的是，农民依个人意愿按村民讨论通过的筹资标准缴纳的合作医疗基金，属于农民的正常消费性支出，应该受到政策的支持和保护，不应列入“取消农民负担”项目。