论林业与公共财政的关系及其基本框架的构建

　　关键词：林业；公共财政；收入；支出

　　公共财政是为满足社会公共需要而进行的政府收支活动。当前，我国财政改革的主要目标是逐步建立健全公共财政体系，这意味着我国将彻底改变计划经济下那种包罗万象的建设性财政模式，从而步入新的轨道，这必将对林业的可持续发展和建设林业产生重大和深远的影响。在这次财政分配格局的深层次调整中，应扭转林业在国民经济定位中的偏差，理顺与财政的相互关系，构建适合我国国情、林情的林业与公共财政关系的基本框架，以促进林业资源的最优配置和充分利用。

　　1　林业与公共财政的基本关系

　　概括地说，林业与公共财政的关系，就是“取”与“予”的关系。一方面，林业向财政缴纳税收以及相关的政府规费等；另一方面，财政本着“税收取之于民，用之于民”的原则，通过再分配，以预算内拨款、财政专项资金、财政贴息等方式，又使一部分资金流回林业。但这二者不是等比例的，财政供给林业多少资金，并不依据林业所缴纳税、费的多少而定。

　　一般而言，对某一行业，公共财政是否予以扶持，关键取决于个别资本投入的边际效益与资本投入的社会边际效益之比。假定在没有政府调节的情况下，如果个别边际效益偏小而社会边际效益大，就会导致投入不足，从而影响该领域的发展。从总体上来看，林业的边际效益恰恰就是不一致的。因此，为弥补其经济损失，最大限度地发挥由资源总量扩大所产生的公益效益，势必需要政府介入并用财政资金投入予以保障。

　　当前，我国林业正经历着由木材生产为主向生态建设为主、由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业的性转变。这五大转变是社会主义现代化建设对林业提出的迫切要求。但是，这种历史性的转型过程又与林业资源、资金的有限性、与林业的自我发展能力及其目前的技术水平相互冲突。这就需要由公共财政来负担改革的成本，将其纳入公共财政体系中加以统筹规划、安排。此外，长期以来，我国一直把林业单纯地作为一种产业对待，而对林业的多功能、多目标特性却没有足够的重视；在财政支出中，林业曾一度处于较低水平，以致林区只得靠消耗资源来维持运转。为了弥补这种历史“欠债”，也需要加大公共财政资金的投入。因此，目前至未来很长的一段时间内，林业与公共财政的关系应定位在公共财政对林业的少“取”多“予”，并建立在长期、稳定的多“予”基础上。

　　2　林业与公共财政收入关系的基本框架

　　公共财政收入与传统的财政收入在形式上的差距不是很大，但是在具体内容上则需要按照市场经济的进行改进，这对于林业同样如此。具体而言，林业上缴公共财政收入的内容主要应由以下方面构成。

　　2.1　增值税

　　我国目前林业的增值税税率除一般纳税人有17%、13%、零税率外，还有小规模纳税人的6%、4%征收率。公共财政框架下，从规范化的增值税制要求出发，增值税率结构应朝简单、高效的税率结构方向发展，可以考虑实行单一税率。同时，应尽快实现增值税税基的转型，将其由生产型转为消费型。对需要特殊照顾和政策扶持的林业单位和个人，可以采取“先征后退”、“即征即退”等办法，并根据情况确定返还比例。此外，对进口种子、种畜、鱼种和非盈利性野生动植物等，应免征进口环节增值税。

　　2.2　所得税

　　综合考虑林业存在外部经济、难以完全市场化的特性，为解决我国林业目前普遍存在的经济危困、负债过高、资产构成不合理等问题，应给予林业特殊的税收优惠政策，以降低其实际税负。主要应包括：对林产品初加工所得以及贫困林业局、林场、苗圃的全部所得免征所得税；对以税前利润投资造林的应免征所得税；对林业企事业单位的技术转让所得，年净收入在30万元以下的，应暂免征收所得税；对林农缴纳的所得税中属于重复性质的应予以取消。此外，林业从业人员的收入来源单一，为更好地体现林业与其他行业个人所得的差距，应建立综合与分类相结合的个人所得税制度，并相应提高个人所得税的免征额。

　　2.3　农业税

　　对原来征收农业特产税的林产品，应改征农业税。借鉴国外保护和发展森林资源的经验，我国对原木和原竹征收的农业税税率应不超过5%.同时，为提高木材利用率，减少森林资源消耗，对次、小、薪材应免征农业税。对个别省区的原木、药材、经济林苗木、天然橡胶等品目，如果原农业特产税的税率低于当地农业税税率，则应该仍按原税率征收农业税。

　　值得说明的是，公共财政框架下，应充分体现出国家对农、林业的扶持。随着税费改革的不断深化，农业税应逐步减征，并最终取消、退出公共财政的收入范畴。

　　2.4　营业税

　　当林业所属部门中发生提供应税劳务、转移无形资产或者销售不动产时，应该缴纳营业税。但是，林业部门按照国家规定从林业（包括森工企业、木材公司、国有林场、苗圃等）销售收入中提取的育林基金，是企业资金内部分配和部门之间的正常划拨，不应属于营业税的征税范畴。此外，林业生产中的机耕、排灌、植保、病虫害防治，以及与生态环保相关的技术培训、技术承包等所取得的技术性收入，也应免征营业税。

　　2.5　基金收入

　　林业的基金收入主要是育林基金（含维简费）和森林植被恢复费。基金收入应该实行专款专用， 年终结余结转下年继续使用；同时还应该下调育林基金的提取比例，以促进林业的快速健康发展。

　　2.6　其它税收及规费

　　其它税收主要应包括城市维护建设税、印花税、费附加、车辆购置税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税等内容。

　　规费是有关部门按照有偿服务的原则，为提供特定服务或实施特定管理而向使用者或受益者所收取的。林业规费主要应包括林业保护建设费、野生动植物进出口管理费、森林植物检疫费、绿化费、陆生野生动物资源保护管理费、林权勘测费、林地补偿费、证书工本费以及植物新品种保护权收费。

　　此外，以往年度财政对林业贷款按期收回的本金、转让国有林业经营性资产或非经营性资产等获取的收入，也应构成当年的预算收入。按照公共财政的原则，政府应从盈利性、经营性领域退出，因此对于国有林业企业或国有林业资本的经营性收入，应该逐步加以规范，不应该再属于公共财政的收入范畴。

　　3　林业与公共财政支出关系的基本框架

　　从目前的预算科目来看，财政对林业的支出内容尚存在着许多“越位”与“缺位”的情况。这就需要根据公共财政理论，结合我国的具体林情加以调整。由于林业单位的不同，使得林业支出的事项千差万别。这里不可能一一列举，只能是依据其大类进行界定。具体而言，公共财政对林业的支出应主要由以下方面构成。

　　3.1　行政机构与事业机构支出

　　行政机构支出有人员的工资总额、日常公用经费、固定资产购建和大修理支出、外交外事支出等。这些是所有行业行政管理机构履行其职能所必需的费用，理所当然地由公共财政支出供给，林业亦如此。

　　事业机构的支出内容与行政机构相同。但对于林业事业机构应根据社会公共需要的原则重新界定：公益性的事业单位支出应全部由公共财政供给；准公益性事业单位，则公共财政仅负担公益性的、林业自身无法抵补的部分。此外，对于现在没有通过财政列支的林业公检法、林政、木材检查站、林业工作站的人员及其工作经费，也应在精简的前提下纳入公共财政预算科目和项目。至于经营性的事业单位，如种子公司、林业宾馆等，应全面推向市场，公共财政不再供应。

　　3.2　林业基础性支出及生态建设支出

　　林业基础性建设，包括营造林建设、林业基础设施建设等；森工基础性建设，主要是指森工管理局以上和森工非经营性的项目建设以及森林资源保护。这些基本上都属于非盈利性项目的建设，往往支出很大，单位无力承担，因此，绝大部分应纳入公共财政，并辅之以银行贷款和其他形式的投资。

　　林业生态建设是为促进、实现林业可持续而发生的，属于社会公益事业。因此，对于林业生态工程所发生的种苗、营造、抚育、管护、基础设施及其他建设费用，应主要由公共财政负担。

　　3.3　林业科技文教卫生

　　属于基础、公益研究性质的技术投入，如解决“六大”领域的关键技术等；旨在弘扬民族文化、林业的公共图书馆、文化馆、博物馆、文物保护；义务、特殊教育；防疫防治事业费及公费医疗经费等，应由公共财政解决并逐步加大投入力度。而其他方面的支出，可以通过收费获取收入、弥补成本，不应属于公共财政的职能。但为了鼓励和推动，公共财政应给予一定的补贴和政策优惠。

　　3.4　支农生产及综合开发支出

　　支援生产支出在林业上主要是造林及林木病虫害防治费用补助。这主要是用于改善农民生活条件，解决群众造林及保护林木所需的资金问题，是为满足公共需要而发生的，应属于地方公共财政的责任。

　　农业综合开发资金对林业的支持项目应主要包括：小流域森林水土保持、防沙治沙、名优林及花卉、太行山绿化以及长江防护林等。这些支出属于补助、扶持性质的，应纳入公共财政支出的范围。

　　3.5　转移支付支出以及财政专项资金

　　公共财政对林业的转移支付应该有：支援林业不发达地区的支出；贫困国有林场、苗圃的扶持资金；森林生态效益补助资金以及社会保障支出。林业所有单位的人员，无论是正式职员还是临时工，其基本养老、医疗、失业、工伤等社会保障补助支出都应该先后纳入公共财政体系之内。此外，对由于停伐或调减木材产量而造成的地方预算内财政减收，应该由中央与地方共同负责。中央补助部分可通过财政转移支付方式予以拨付，对不同税种的减收分别按不同比例给予补助。

　　在特定时期，基于特定目的、用途而对林业所进行的扶持性投入，应作为专项资金纳入公共财政。除了用于林业重点工程建设方面之外，财政专项资金还应主要包括有：林业项目贷款贴息、农村小型公益设施建设补助、对林木种苗发展的扶持、森林公园建设补助等。

　　此外，对于以经济效益为主的林业项目，原则上应该由市场加以解决，但由于林业的弱质性，公共财政应该在政策上予以扶持。这是国家宏观调控的需要，是国家利益、社会协调发展的需要，属于政府行为。因此，进行扶持、宏观调控等所发生的支出，应该列入公共财政的支出范围。

　　公共财政支出归根结底是为了满足社会公共需要。由于公共需要的范围和内容会随着社会经济的发展而相应变化，因此，公共财政对林业支出内容的确定并不是一成不变的，应随着客观条件的变化而相应地调整。

　　[1]　高培勇。公共财政：经济学界如是说[M].北京：经济科学出版社，2000

　　[2]　国家林业局。2002林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2002

　　[3]　国家林业局。2003中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2003

　　[4]　中共中央国务院关于加快发展林业的决定[J].林业经济，2003（10）：4～7

　　[5]　国家林业局。中国可持续发展林业战略研究（保障卷）[M].北京：中国林业出版社，2003