厦门市财政国库集中支付制度改革综述
一、国库集中支付改革的主要内容
1、改变预算单位的银行账户设置方式，建立市级国库单一帐户体系。除财政部门本身开设的“国库存款帐户”、“预算财政支出专户”、“财政零余额帐户”外，各预算单位分别开设一个“单位零余额帐户”。该帐户可办理转帐支付，也可提取现金，其每日发生的支付按资金性质分别与国库存款帐户、预算外财政支出专户进行资金清算，日终余额为零。
2、改变财政资金的拨付方式。根据财政资金的性质，对财政支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付由财政部门根据预算单位提出的支付申请，将资金直接支付到商品劳务供应者或用款单位，这种支付方式主要适用于大宗物品和服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目和其它专项资金。财政授权支付由预算单位根据财政部门的授权，自行开具支付指令，代理银行根据支付指令拨付资金，这种支付方式适用于单位的小额零星支出。
3、实行财政资金银行清算方式。无论是财政直接支付资金，还是财政授权支付资金，都是由代理银行先行代垫资金支付到商品劳务供应者或用款单位，再与在人民银行开设的“国库存款帐户”或“预算财政支出专户”进行清算，将资金划归代理银行。
4、实行财政资金分月用款计划管理。预算单位要根据预算和支出进度，按月分基本支出和项目支出编制用款计划。基本支出按年度均衡性原则编制，项目支出根据项目进度编制。
5、按照权责发生制原则处理试点单位年终预算结余资金，对当年预算单位未使用完的预算指标，经财政核定后，可结转下年由预算单位继续使用。
6、在改革过程中，始终坚持“三个不变”原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理权和核算权。
二、改革主要成效
国库集中支付改革是一项涉及面广、操作性强的系统工程。改革试点以来，我们围绕着建立规范、高效的财政资金运行新机制这一改革目标，不断规范和完善改革的相关制度、措施和操作流程，建立了联接财政、人行、代理银行和预算单位的国库集中支付信息系统平台，成立了国库集中支付执行机构，精心组织改革实施工作，及时研究和解决改革过程中出现的新情况和新问题，目前已基本完成国库集中支付改革的制度框架和运行机制的建设工作。国库集中支付改革给财政资金管理和预算执行带来前所未有的改变，国库集中支付的优越性日益显现，主要表现在：
1、提高财政资金运作效率和效益。国库集中支付简化了财政拨款程序，缩短资金在途时间，有效解决了财政资金多环节拨付和多户头存放的问题。财政资金在实际支付之前，都集中在国库单一帐户体系统一管理，有利于财政资金的统一调度和宏观管理，充分发挥财政资金效益。
2、规范了财政预算执行。
财政国库集中支付以部门预算为基础，遵循“指标控制计划，计划控制支付”操作原则，将原来对支出预算的总额控制变为对每个预算项目的精细控制，确保财政支出能严格按照预算执行，强化预算的约束力，减少预算执行的随意性。
3、促进预算编制水平的提高。国库集中支付强化了财政资金监控管理，从机制上杜绝无预算指标的拨款，约束预算单位自行调剂项目资金，维护了预算的严肃性，从而促使各预算单位重视和加强预算编制工作，提高预算编制的准确性和有效性。
4、增强了财政资金运作的安全性。国库集中支付软件准确记录了各个试点单位预算指标及财政支出信息，支出透明度大大提高，实现了对财政资金支付全过程的实时动态监控，一旦发现问题和疑点，能够及时进行有针对性的核查，有效保障了财政资金的安全运行，杜绝不合理支出发生。
5、提高了预算单位的财务管理意识和管理水平。实行国库集中支付管理后，无论是财政直接支付或是财政授权支付，都必须先有用款额度，在预算指标内根据用款进度申报用款计划，同时，要按项目用途办理支付，克服了过去预算单位在用款方面的盲目性和随意性，有利于单位精打细算、增收节支，促使预算单位提高财务管理水平。
三、存在的主要问题
1、相关法规建设仍相对滞后。作为改革后的主要支付凭证，目前使用的财政授权支付凭证没有依据，不能作为空白支票使用，无法满足单位实时结算和支票质押的需要。同时，国库支票及其管理办法迟迟没有出台，也给资金使用带来了诸多不便。
2、业务模式还存在一定的缺陷。目前的业务模式还难于处理往来款收入款项，水电费、通信费等银行代扣款业务也无法受理，致使预算单位的基本账户还需暂时保留。此外，在现金管理方面也存在一定漏洞，现金一旦领取即体现支出，存在预算单位以大额领取现金形式逃避财政监管的隐患。
3、财政授权支付凭证的使用比较繁琐。单位从零余额账户转账或提款时，不仅要使用原有的转账支票或现金支票，还需再填写一张授权凭证，增加了凭证出错的概率和核对的工作量，也容易出现单位因怕麻烦，而提取大量备用金现象。
4、支出进度明显放缓。由于国库集中支付软件实行严格的“指标控制计划、计划控制拨款”制度，每年在人大通过部门预算之前，单位无预算指标可用的难题还不能妥善解决。另一方面，国库集中支付只有在资金实际使用时才实现财政支出，与以前以拨列支方式相比，必然影响支出进度。
5、预算编制还难以完全满足集中支付的需要。目前预算编制仍存在项目过粗、事前项目论证不充分等问题，致使执行过程中出现预算单位自行调剂资金、项目资金混用以及名义上的支出与实际用途不一致的现象。
四、下一步完善改革的工作思路
国库集中支付制度作为财政管理的一项创新性基础性工作，在实施过程中必然会出现许多新情况和新问题，需要不断加以规范和完善，同时要不失时机地扩大改革覆盖范围。要按照“规范操作、完善措施、全面推进、强化监督”的工作思路，扎扎实实地开展以下几方面工作：
1、进一步规范业务流程和完善业务模式
一是规范操作层面的相关流程，强化时效管理，主要包括年初指标控制数、指标追加、用款计划、直接支付等审批流程和时效控制。
二是进一步规范直接支付和授权支付的划分界限，适当扩大直接支付的范围。
三是进一步完善业务模式，适时引入公务卡结算方式，逐步取消改革初期一些过渡办法，如暂时保留单位的基本账户、允许单位部分开支仍通过原基本账户等行为，实行完全规范的国库集中支付业务流程。
四是研究和规范单位原有基本账户结余资金的使用和管理，最终取消预算单位暂时保留的存款帐户。
2、进一步完善改革的各项配套措施
一是加强财政国库信息系统建设。进一步完善支付系统的功能，优化信息运行的工作流程，做好预算编制与预算执行的相互衔接；改造和升级硬件设备，提高系统的安全性和稳定性；扩充与预算单位的连接线路，有条件的部门可考虑采取专线连接方式，提升与预算单位的联网速度。
二是进一步做好国库集中支付改革与部门预算编制和财政支出绩效评价改革的衔接，发挥财政改革的合力效应。预算编制、预算执行和支出绩效评价是财政资金使用和管理全过程的三个环节，预算执行既是对预算编制的落实和检验，又为绩效评价提供翔实的信息。要发挥集中支付提供具体翔实信息的优势，不断检验和修正预算编制，客观评价预算执行效果，使财政管理各环节能及时反馈、相互配合，发挥财政改革的整体效益。
三是加紧研究实行国库集中支付后产生的新情况、新问题，如预算执行支付进度偏慢、国库现金沉淀较多、与现行财务制度不完全适应等问题，采取措施妥善加以解决。
四是加强宣传及配套服务工作。通过座谈会、媒体宣传等多种形式，提高社会对改革重要性和必要性的认识，扩大改革的影响和效果，为改革的推广和深入创造良好的氛围。重视对财政、银行及试点单位业务人员的培训，提高业务素质和工作能力，提高服务意识和服务水平。
3、在广度和深度上全面推进改革
一是2006年在所有市属行政事业单位全面推行国库集中支付改革，真正确立国库集中支付在预算执行管理中的基础性地位。
二是扩大改革的资金范围和支付级次。将基层预算单位使用的各项财政资金，包括政府性基金及预算外资金，全部纳入改革范围，实行国库集中支付。
三是推进区级国库集中支付制度改革，重点是做好区级集中核算向国库集中支付制度转轨工作，用2——3年时间在区级全面推行改革。
4、加强集中支付的财政监督力度
实行财政国库集中支付制度后，随着财政支出信息透明度和详细度的增加，财政资金管理的广度和深度也大大增加。财政部门必须创建新的资金监管模式，强化财政监督机制，确保财政资金使用的高效安全。
一是逐步实现财政资金的实时监控。要加快建立国库动态系统，实现财政资金的实时、动态、在线监控，从而将被动监督转为主动监督，变事后监督为事前、事中及事后监督相结合，从总量控制为主转为集约化全程监控，提高监控效率和管理水平。
二是建立健全资金支付的内部控制机制。进一步完善内部岗位分工责任制，实现内部岗位之间相互制衡和相互监督；逐步建立财政资金拨付的分级控制机制，如对大额资金在拨款前要特别授权，对重要项目资金要指定专人跟踪监督等；建立和完善国库内部审计制度，定期对银行账户和各项拨款实施内部检查。
三是完善财政外部监督管理制度。要完善投诉机制，及时受理预算单位或收款人的投诉，及时处理和纠正违规问题。
