绩效预算的实施思路和难点分析
一、绩效预算是不断完善和深化财政预算管理改革的需要
推行绩效预算是遵照按劳分配的原则，实现预算分配的效率性和公平性，硬化财政预算约束，提高工作绩效的一种有效的预算分配方法。在当前改革和体制转换过程中，推行绩效预算是十分必要的。
1、绩效预算是完善部门预算管理的重要举措。我国从2000年开始执行的部门预算改革，尽管现行的部门预算方法有效缓解了长期以来部门预算与绩效脱节的矛盾，进一步加强了财政宏观调控。但仍存在着一些不足之处，主要表现为：①部门在编制年度预算时，为了能争取到经费，站在本位的立场上，强调本部门工作的重要性，有的甚至夸大其词，不顾实际的财政能力，而很少考虑到整个政府的可用财力情况和经费的使用效益；②地方政府财政供养能力仍十分有限，为提高财政资金使用效率，必须对已申报的项目进行合理选择与排序。但目前不同项目之间缺乏可比性，项目的选择与安排易产生随意性，在实际项目排序过程中，真正考虑效率的项目不多，“批条子、拍脑袋”定项目的现象比较普遍；③预算支出中的追踪问效不到位，由于我国长期实行的是收入按类别，支出按功能汇总和编制的预算，在绩效评价方面的实践较少，对预算资金的绩效评价工作基本没有到位。在这一形势下，绩效预算作为一种改革尝试，既打破了常规性分配框，又引用了零基预算的内容，运用零基预算和绩效评价来确定支出预算，根据工作绩效来执行预算。因此，实行绩效预算是完善部门预算管理的重要举措。2、绩效预算可以有效强化预算约束力。
目前，许多部门年度预算的约束力严重弱化，缺少权威性和严肃性，支出随意现象比较严重。究其原因，预算执行过程中的追踪问效手段缺乏。绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据其所要完成的职能。需要通过一系列客观指标来的，而不是由各单位自己说了算。这样既能理顺预算分配关系，又可以规范单位的各项活动行为，使预算从编制到执行，都有一种较强的机制来约束和维持，从而减少人为因素的影响。
3、绩效预算可以充分调动各部门工作的积极性。
常规预算是按经验标准进行分配，随着社会事业的不断，各部门业务量也随之不断变化，为完成工作任务只好通过预算调整来解决经费的供需矛盾，而资金使用效果的好坏与其单位考评没有直接联系，这在很大程度上挫伤了部门工作的积极性。绩效预算可以通过将部门经费与工作绩效挂钩来鼓励各部门节省不合理的开支，调动各部门保质保量完成任务的积极性。与此同时，现行的预算编制过程实质上是各部门在预算经费指标上的博弈过程，绩效预算可以把预算的执行权还个各部门，在确定各部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在保证完成业绩指标的前提下，自行选择实现业绩指标的办法，从而极大地调动各部门的积极性，使他们能更好地进行资源配置。
二、对绩效预算实施的几点思路
1、确定量化指标和定性范围，为绩效预算奠定基础。
绩效预算与传统预算的不同之处在于，它关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么？因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础，而量化指标是绩效衡量的核心。为了建立一套合适的绩效指标，首先，要搜集各单位的有关部门基础信息，包括工作性质、机构职能、财务收支情况，特别是要结合各单位的五年发展规划，以及年度工作计划，在此基础上将年度工作计划进一步细化为年度绩效计划指标，使各单位的具体工作与政府的总体发展规划联系起来。其次，合理选择单位经费预算与工作绩效挂钩的指标，指标的制定宜采取先易后难，逐步完善的办法，从项目预算着手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应，对于暂时无法制定具体绩效指标的预算部分，再与经费预算放在一起，与部门的总体绩效目标挂钩。由于各单位的工作性质、任务各不相同，因此要具体情况具体分析，并进行综合评价，寻找出一套既普遍适用又具有考核价值的指标。
2、正确编制部门预算，合理安排各项财政支出计划。
正确编制部门经费年度预算，是预算管理的重要步骤。过去由于预算不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款。从本质上讲，这不是在鼓励成功，而是在奖励失败，在实际工作中确实是存在着诸如开垦耕地财政拨给一笔投入，退耕还林财政又拨给一笔财政支出的这种现象。实行绩效预算就是要克服这种效率低下的财政管理机制，将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，合理安排各项财政支出计划。同时，由于绩效预算实现了预算拨款与绩效挂钩，这就使那些实际上无所事事的机构和人员暴露出来，为合理削减财政支出和机构的精简提供了依据。这使得各项财政支出计划可以得到更加、合理的安排。
在预算编制时，首先根据各单位年度绩效计划指标来确定支出预算的标准和基数；其次将绩效考核指标划分为两个部分，一部分能进行量化考核的与预算单位正常经费挂钩（如：预算外收入执收单位的执收情况等），并确定各考核项目在硬指标中所占的比例。完成任务的，全额按预算拨付经费；超额完成任务的，除全额按预算拨付经费外，还应按比例奖励单位经费；完不成任务的，同幅度扣减其经费。一部分不能进行量化考核但能定性考核的指标（如效能考评等）可通过激励机制，鼓励其更多地完成，即对完成任务较好的，可在单位经费预算外给予奖励。
3、监督预算执行，考核绩效执行情况，掌握绩效预算管理方法。
对于绩效预算单位要建立经常性检查落实制度。绩效考评，不仅要邀请专家进行审议，也要让民众参加评议。所有与绩效相关的项目，一律按量化指标或定性内容予以严格的监督执行。对于定性内容在技术上要按照的社会调查方法进行。比如：用于民众评议的调查问卷设计要保持中性，最好请中立的舆论调查机构进行调查，减少评议过程中的误导，提高评议的准确性。通过对大量项目评价和绩效考核结果的分析，依靠技术手段建立起项目专家评价系统，并将系统应用到今后项目筛选和绩效考核中。通过对绩效预算管理性的逐步认识，掌握其操作方法，建立起一套有效的绩效考核办法。4、用绩效审计推动绩效预算的实施。
目前财政部门虽然还没有实行绩效预算，但不少地方的审计部门已经开始尝试绩效审计，不仅进行资金合规性审计，同时也对支出是否取得应有的效益进行审计，通过绩效审计可以看出该项支出是否完成了预期的目标。与同类支出相比效率如何。绩效审计不仅可以为政府和人大的财政预算和决算审批提供依据，而且也为绩效预算的顺利开展奠定了基础。因此，在推动绩效预算的实施过程中，可以让绩效审计先行一步，以绩效审计推动绩效预算的实施。
三、实施绩效预算的难点分析
根据目前国外绩效预算制度的实践分析和有关研究的成果，绩效预算在实际操作上仍面临着许多难点问题。
1、现行的制度不符合绩效预算管理的要求，无法提供具有信度和效度的资料库来支持绩效评估。我国预算会计使用的是收付实现制的会计方法，收付实现制与权责发生制之间的根本差异在于会计确认的时点不同。收付实现制可以通过提前或延迟现金支付人为地操纵各年度的支出；同时也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销，这使得政府的资产和负债的变动情况无法被客观、及时地反映出来；另外这种方法也忽略了财政支出的机会成本，不能科学地反映政府的行政成本。而权责发生制可以更准确、全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本。收付实现制的这些缺点使得作为绩效预算管理核心的绩效评估指标无法获得客观的基础数据，从而影响了绩效预算管理的有效性。
2、绩效评估中的绩效目标确定和绩效衡量仍无法消除财政与预算单位之间的“搏弈”现象。
由于政府部门是社会生活的核心，影响着众多利益相关者，使得政府部门目标的确定需要考虑各方面因素。为平衡各利益阶层要求的财政付出是巨大，这与绩效评估的约束强制力产生了巨大的冲突。与此同时，以绩效为基础的预算主张跳脱以往重视工作量、产出与效率，改为更重视结果的衡量和奖惩，然而许多项目不容易找出一个可为各方接受的测量方法来衡量项目的目标或结果是否完成。例如下岗培训项目是通过改善下岗工人工作技能来减低失业率，但影响失业率变动的因素非常多，即使是采用经培训后的就业率来衡量下岗培训项目绩效，也无法反映这些参训人员通过培训获得的技能是否足以降低其再次失业的风险，这样致使许多项目的绩效测量仍旧着重于工作量或活动的产出，这势必促使各预算单位加大同财政部门在绩效目标确定和绩效衡量方法上的“搏弈”力度。
3、绩效衡量与预算结合中存在着制度与技术限制的瓶颈问题。
由于财务资料与绩效资料关联的复杂性，使得绩效衡量依赖于财务资料的正确性和连续性，而社会转型期中政策频繁改变的特点导致衡量缺乏时间的一致性。同时，由于政府的工作不像市场上的各种活动那样具有直接的效益，政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，财政投资也是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目，这使得投入与产出或结果的不确定性很高，无法象采用成本效益法来简单建立一个确切的因果关系，另外绩效衡量对资料需求和信息处理要求非常高，但现行的会计和审计制度尚无法配合。制度的不完善和技术的不成熟成为绩效预算的瓶颈。
绩效预算是一项综合性强，涉及面广的工作。它不是单靠那一部门或那一个单位的力量所能完成的，这就要求财政部门在组织实施绩效预算过程中要注意部门之间的协调。特别是各任务指标的确定和完成情况的衡量，都离不开税务、统计、计划和审计等部门的支持和配合。对于绩效预算执行过程中所遇到的重大政策性问题或其他不可抗拒的因素，应根据实际情况，会同有关部门以变更有关绩效指标，切实为单位排忧解难，以确保绩效预算改革的顺利进行。
