完善我国财政教育投入体制问题的研究综述
一、我国财政教育投入的现状分析
第一种观点认为，我国财政教育投入的基本特点。
1.投入总量呈不断增长态势，近几年其占财政支出的比例稳步上升。从1978-2000年，我国财政预算内教育投入从50亿增长到2085亿，财政教育投入占历年财政总支出的比例大约为7-15%不等，占历年财政购买性支出的比例大约为7-19%不等。有资料表明，从1998-2002年教育经费占中央财政支出比例已经连续5年比上年增加一个百分点，2002年财政教育投入的总量达到2640亿，这表明国家充分重视在以知识经济为主要特征的经济中，教育愈加重要的作用。
2.近几年我国教育投入供给正在形成一个以政府投入为主，多渠道融资的格局。有数据表明1994年以前我国社会捐集资办学及学杂费等教育投入仅占全部教育投入的15%以下，到1998年这比例达到35.95%，到2000年这一比例高达38.43%.这表明一个多渠道供给的局面正在形成，这一变化极大地满足了社会对教育多方位增长的需求，推动了高等教育大众化的实现。
3.财政教育分配结构，正处于不断完善的过程中。随公共财政理念的确立，财政教育投入的分配结构逐步趋于合理。对于旨在增加个人收入的教育，如普通高校，中专以及提高劳动技能的各种岗前培训、轮训等准公共产品，公共财政教育投入作了相应的部分退出；中、小学等则作为纯公共产品加大了财政投入的力度。据不完全统计，在拓宽教育经费来源渠道的基础上，中央财政及地方财政近年先后投入200多亿帮助贫困地区加快普及义务教育。这些措施在一定程度上改善了这些地区的教育状况。《1》
第二种观点认为，从我国教育经费的现状分析。
1.从教育经费总量的角度分析。从全国教育经费占国内生产总值的比例来看，1994年为3.18%，1995年为3.21%，1996年为3.33%，1997年为3.4%，1998年为3.76%，1999年为4.09%，2000年为4.31%，2001年为4.83%，2002年为5.35%，教育经费总量达到了5480亿元，其家财政性教育经费总量占GDP的比重，1994年为2.49%，1995年为2.51%，1996年为2.46%，1997年为2.50%，1998年为2.59%，1999年为2.79%，2000年为2.87%，2001年为3.19%，2002年为3.41%，2002年比1997年提高了0.91个百分点，达到了3114亿元，是自1989年对此项指标进行监测以来的最高水平，体现了我国各级政府加强了对教育的支持程度。
2.从教育经费来源的角度分析。全国教育经费中的大部分一直为国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、办中小学支出以及校办产业减免税等项），如2001年为65.92%，国家财政性教育经费中的主体为预算内教育经费，2001年为55.68%，且预算内教育经费的增长略快于国家财政性教育经费的增长，如2001年与2000年相比，预算内教育经费的增长为国家财政性教育经费增长的100.5%，这说明我国教育经费的来源仍然以政府为主体，以及国家财政性教育经费中的预算内教育经费的增长速度与非预算内教育经费增长基本持平。
3.从教育经费支出结构的角度分析。高等教育经费支出占教育经费支出总数的比例1998年为20.89%，1999年为23.43%，上升了2.54个百分点，而小学则从1998年的31.43%下降为1999年的30.87%，反映出教育经费进一步流向了高等教育；高等教育财政预算内教育经费支出1998年为21.97%，1999年为23.98%，增长了2.01个百分点；小学则由1998年的33.20%下降到1999年的32.60%，表明我国财政教育经费支出结构上的变化和支持力度。
4.从在校生生均教育经费支出占人均GDP的角度分析。高等教育1995年为121.51%，1996年为122.58%，1997年为128.99%，1998年为187.50%，1999年为190.01%；小学1995年至1999年分别为9.74%，9.82%，9.74%，9.90%，10.63%.反映出我国不同时期平均每个学生占有的教育经费在高等教育和基础教育之间存在着很大的差异。高等教育一直都是小学的十几倍，尤其在1999年达到了将近19倍。造成这种差异的原因，一是我国对不同教育提供主体的教育经费的支持力度不同。二是分布在不同教育层次上的学生人数不同，越低教育层次上的学生人数越多。三是提供高等教育产品与小学教育产品相比本身需要的成本要大许多。《2》
第三种观点认为，在科教兴国战略和可持续战略指导下，教育事业取得巨大成绩：
1.财政性教育经费支出呈现出不断增长的趋势。自1998年起，连续5年，中央财政支出中教育经费所占比例每年增加1个百分点。大部分省市也比照中央的做法提高了本级财政支出中教育经费所占的比例。全国财政性教育经费占GDP的比例走出了低谷，由1995年的2.41%提高到2001年的3.19%.2001年全国财政性预算内教育拨款2085.68亿元，比1995年1193.8亿元增长了0.75倍。
2.如期实现了“两基”奋斗目标。截止到2001年底，全国实现“两基”县数已达2573个。北京、天津、上海、江苏等11个省市所辖县（市、区）全部实现“两基”，全国实现“两基”人口覆盖率超过85%，初中阶段入学率达到88.6%，全国青壮年文盲由1990年的6171万下降到3000万以下，青壮年文盲率下降到5%以下。
3.高等教育迅速发展，管理体制和布局结构不断优化。2001年全国高等教育招生规模为464万人，其中普通高等教育招生268万人，成人高等教育招生196万人，分别比1995年的92.59万人和91.38万人增长了183%和114%.18-22岁人口高等教育毛入学率从1995年的7.2%上升到2001年的13.3%.另外，高等教育管理体制和布局结构迈出关键性步伐。
4.民办学校成为我国教育教学改革一支不可或缺的力量，多渠道筹资办学的格局初步形成。截至2001年底，全国各级各类民办学校和教育机构已达56274所，在校生923万人，民办学校已涵盖了从幼儿园到大学本科等各个层次。
5.教育信息化的发展呈现明显加快的态势：远程教育的蓬勃发展，多媒体教学的大力应用，开设信息技术教育课和“校校通工程”的推进，都反映着我国教育技术正在疾步追赶发达国家教育信息化的浪潮。《3》
二、我国财政教育投入存在的主要问题
（一）财政教育投入存在的问题。
1.财政教育投入虽然有了明显增加，但投入总量仍然不足。从国际对比的角度来看，目前发达国家的教育公共投入占GDP的比重平均为5.1%，欠发达国家教育公共投入占GDP的比重平均为3.84%.我国财政教育投入占GDP的比重不仅低于发达国家的平均水平，也低于欠发达国家的平均水平和世界平均水平。
2.我国目前的教育投资结构仍然存在以下问题：一是表现在基础义务教育方面，政府财政投入比重过低，影响了基础义务教育的健康发展。从国际上看，世界各国都把基础教育作为政府财政投资的重点，由政府承担其主要投资义务，政府财政的公共投资占基础教育投资的比重达到80-90%.相比之下，我国财政投资占基础教育投资比例显然太低。二是表现在高等教育方面，企业和社会团体投资比例过低，来自个人的家庭投资比例过高，不利于高等教育的健康发展。从国际上看，高等教育资金来源于政府与民间的分担比例平均为39：61，虽然其民间投资的分担比例较高，但在民间资金来源中，由于社会捐赠和高等学校的产品销售所占比例较高，因而来自个人的家庭投资负担并不重。如美国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重为24%.相比来看，我国目前高等教育资金来源于政府与民间的分担比例为51：49.目前我国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重已经达到了66%.三是表现在对教育领域人员经费和公用经费的投入比例方面，我国对教育领域的公用经费投入的比例偏低，不利于提高我国教育质量。国际上一般的认可标准是，高等教育领域的人员经费和公用经费的投资结构比例为54：46；中等教育的人员经费和公用经费的投资结构比例为60：40；小学初等教育的人员经费和公用经费的投资结构比例为70：30.从我国教育领域人员经费和公用经费的投入比例来看，高等教育、中等教育和初等教育中的公用经费投入比例都相对偏低，尤其是中小学的公用经费投入比例更低。2002年我国财政预算内教育事业经费支出中，普通高等教育的人员经费和公用经费的投资结构比例为60：40；普通中学的人员经费和公用经费的投资结构比例为89.2：10.8，小学的人员经费和公用经费的投资结构比例为92.6：7.4.
3.现行的财政教育投入分配机制不尽合理。从国际上看，中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为60：40.而我国中央与地方政府对教育的财政投资分担比例平均为37：63.特别是在社会受益最明显的小学义务教育投入方面，80%以上的财政投入是由地方财政，中央对小学义务教育投入的比例不足20%.这种政府间的财力与教育支出责任的非对称性，必然会由于县乡财政困难而影响政府对基础义务教育的财政收入。《4》
（二）现阶段我国教育财政支持存在的主要问题
1.对不同阶段教育实行无差别的财政政策，教育财力在三级教育间的分配比例严重失调。根据《1998世界发展指标》的统计，1995年低收入国家三级教育生均教育事业费支出之比为1：2.7：12.8，中等收入国家为1：1.2：2.9，高收入国家为1：1.5：2.2，世界平均水平为1：2.7：3.0.与此相反，长期以来我国却对初中高三级教育实行无差别的财政支出政策，以2000年为例，财政性教育经费在初中高三级教育间的配置比例为33.15%：38.65%：21.99%，生均财政性教育经费支出之比为1：1.74：14.65，与世界平均水平与发展趋势存在明显的差距。
2.国家财政缺乏必要的教育平衡机制，地区间教育发展失衡。特别是20世纪80年代中期教育管理权限下放给地方后，由于在财政体制改革的过程中，并未在划分政府间教育事权职责的基础上相应建立规范的教育财政转移支付制度，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，教育经费支出的地区差异更显突出。从分地区的教育总投入来看，1996年教育经费支出东中西部之比为1：0.54：0.33，2000年扩大为1：0.47：0.30；从分地区人均教育投入水平来看，1995年东中西部人均教育投入分别为209.3元、130.1元、118.2元，比值为1：0.62：0.56，2000年东中西部人均教育投入为421.5元、230.5元、220.7元，比值扩大为1：0.55：0.52.
3.税收政策对个人、企业和社会扩大对教育投资的激励效果不明显。现行税制中的相关税种为贯彻政府促进教育发展意图而规定的税收优惠措施，在形式与种类上比较单一，缺少应有的系统性与前瞻性，税收优惠的适用与受益范围比较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中，对鼓励社会投资办学没有多大的激励作用，难以适应我国正在进一步深化的教育体制改革的需要。同时，有关教育的减免税规定过于粗糙，缺乏较强的针对性与灵活性，制约了税收优惠措施激励作用的充分发挥。《5》
（三）我国财政对义务教育支出结构方面存在的问题
1.义务教育重要的战略地位同小份额的资源配给的矛盾日益凸现，分配失衡成为主要矛盾。从整体的教育支出比率来看，我国财政用于义务教育的支出一直处于一个比较低的水平。2001年义务教育经费投入仅占全国教育经费的47%.而1995-1997年各个国家对初、中等教育的投入占公共教育投入的比重为，印度78.3%，巴西73.8%，墨西哥82.8%，马来西亚74.5%，韩国92%，菲律宾82%，美国74.8%，瑞典72.8%，英国76.3%.从国际比较来看，我国义务教育支出所占比例过少。
2.地区及城乡义务教育差距不断加大。首先，沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显。2001年，生均预算内教育经费指标最高的上海市小学生均预算内经费为3612.05元，初中为3411.21元；最低的河南省仅为小学353.82元，初中511.29元，相差10倍左右。同年，全国小学生均经费1500元以上的为北京、天津、上海，在1000-1500元的有包括西藏、新疆在内的4个省份，645元（全国平均水平）至1000元的有10个省份，500元以下的是安徽、河南、湖北、湖南、重庆、贵州、陕西。上海市小学生均预算内公用经费为699.56元，河南省仅为11.9元，相差60倍。其次，城乡之间义务教育的投入存在明显差距。就全国范围而言，义务教育经费几年来占全部义务教育经费的比重一直在50%上下徘徊，且呈下降趋势，同2001年农村义务教育阶段学生数为11726万人，城镇学生数7248.5万人的现实极不相符。从生均教育经费看，2001年，城镇中小学生均教育经费和生均教育公用经费两项指标均比农村地区高出将近1倍。在省级行政区范围，2001年，上海市（包括所属郊区）小学生均教育经费支出4875.97元，而贵州省农村人均经费只有484.57元，相差10倍；初中生均经费，最高的上海和最低的贵州农村相差8倍（5182.94：603.73）。
3.农民义务教育负担重。目前，我国农村义务教育资金主要来源于农民。从全国角度讲，2001年，农村义务教育经费构成中，教育附加费、学杂费、集资费用分别为102.88亿元、116.22亿元、28.69亿元，占农村义务教育总经费1102.27亿元的22.4%.农民直接负担了1/4左右的义务教育费用。《6》
（四）高等财政现存问题分析
1、财政压力巨大，高等教育经费不足。目前中国的高等教育经费严重不足，这主要源于中国总教育经费的严重不足。在中国高等教育规模不断增长的情况下，教育经费不足以至影响高等教育事业的问题日显突出。从20世纪70年代到90年代，中国每年教育经费占当年GNP的比例，各年都在2%左右，总是占世界各国的倒数第十几位。世界上发达国家的教育经费一般占GNP的5-7%，而与中国水平相当的发展中国家，教育经费一般占GNP的4%左右。如要按人均教育经费算，中国更少得可怜。具体到高等教育经费，约占教育总财政投入的20%左右。因此中国高等教育财政性经费在国家总教育经费不足以及高等教育经费占总教育经费比例不高的双重作用下显得捉襟见肘。
2、高等教育经费的主渠道薄弱、结构不合理。近年来政府的财政拨款虽然已经逐年递减，但其所占比重仍然偏高，说明中国的高等教育仍没走出市场化的道路，辅助渠道还没完全发挥其应有的作用。另外，中国对专门针对教育而征收的税费比例又过低，近年来一直低于1%，没有很好的发掘教育税这一条教育经费来源渠道。高等教育学生缴纳的学杂费应是高等教育经费的重要来源渠道，虽然多年来中国高等教育学杂费呈上升趋势，但还是偏低，而且相当部分的学生是免收学费的，并且还能领取助学金，即所谓的“公费”生。
3、财政性教育经费事权、财权不统一。中国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权分离的状态，教育经费的预算未能单独立项。造成一系列问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。二是教育发展和政府对教育的拨款脱节。三是教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。
4、对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够。在政府投入是高等教育经费主渠道的前提下，能否开拓非政府渠道，关键在于政府的政策导向。中国虽然也颁布了捐赠法，但在具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外，没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠。投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一。另外，中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高，虽然近几年民办高校发展迅速，但中国民办高校的发展长期受国家政策的制约，《高等教育法》规定“设立高等学校，……不得以营利为目的”。许多有眼光的企业家也看好这一产业，很想向民办高校投资，而投资必然要求回报。《7》
三、完善我国财政教育投入体制的政策建议
思路一：完善财政教育投入体制的几点建议
1.进一步理顺政府与民间的教育投入关系，形成合理的教育投资体制。在理顺政府与民间的教育投入关系和积极吸纳民间投资方面，首先应该按照不同层次和不同类型教育的社会受益程度的高低，分别采取相应的投资模式。对于中小学基础教育，应该采取以政府公共投资为主的公共兴办模式，由各级政府承担起对中小学基础教育的投入责任；对于普通高等教育，应该按照“公办民助”或“民办公助”兴办模式，由各级政府与民间主体共同承担相应的投资任务；对于应用性较强的职业技术教育，应该在政府严格审查资质条件的基础上，采取民间主体自主兴办模式，依靠社会民间力量承担相应的投资任务。
2.合理划分各级政府对教育的投入责任，形成各级政府合理的投资分担机制。在深化我国各级政府的教育公共投资体制方面，重新划分各级政府的教育事权和教育投资责任，加大中央和省级政府在教育发展中的公共投入比例，从而形成中央、省、市、县对教育财政投资的合理分担机制。建议从充实基层政府财力入手，调整现行财政体制和义务教育投资分担比例，即通过加大中央和省级财政对县级财政的均等化转移支付力度，缓解县级政府的财政压力，在此前提下，通过调整中央、省、县三级政府对义务教育的投入分担比例，明确各自对义务教育的投资责任，从财力上形成义务教育投入不断增加的长期有效的保障机制。
3.加大财政对教育的公共投入力度，进一步优化教育投入结构。在财政的教育投入力度方面，应该按照保证我国教育事业的快速、持续发展的需要，明确各级政府的教育投入责任，使财政对教育的公共投入总量每年的递增幅度，至少不低于同级财政支出的增长幅度。在财政的教育投入方向上，应该按照我国教育事业协调发展的需要，把财政的教育投入的增量，重点用于缩小地区之间的公共教育投入差异和城乡之间的公共教育投入差异，尤其要加强对贫困县乡的中小学义务教育投入。在财政的教育投入结构方面，应该按照有利于提高教育质量的需要，扩大财政对教育领域的公用经费的投入比例，尤其要加强对公用经费中正常教研经费和教师再培训的投入。《8》
思路二：完善我国教育经费体制的对策思考
1、要大力整合各地的基础教育资源，使教育经费的使用主体尽量避免低效、无序，进而提高财政教育资金的使用效率。首先，要改革学校分布很散，规模很小，解决由此造成的形不成规模效应，培养成本高，教育质量得不到保证的问题。其次，应对教师资源进行整合，以解决目前庞大的教师队伍给财政造成的巨大压力。
2、对财政资金金的教育投向进行结构性调整。（1）在教育市场化改革未完成到位之前，财政仍要对非义务教育的教育经费给予“惯性支持”，但要随着市场化的深入而逐步减少。（2）要逐步扩大对基础教育投入占财政性教育投入中的相对份额。（3）国家财政要解决政府教育方面的欠账问题。一是对于拖欠教师工资问题。二是要结合中小学布局结构调整和对薄弱学校的改造，保障对中小学危房改造的投入。（4）加强对财政性教育经费收支的监督，切实实行收支两条线管理，严格杜绝各种乱收费。
3、要运用财政政策促进教育向市场化、产业化发展，通过市场多渠道筹集教育经费，通过产业化来形成教育经费的自身“造血”功能。（1）积极吸引社会资金和社会力量办学。可以通过鼓励社会集资的方式利用社会资金，这其中可以考虑发行教育彩票、教育公债等形式；也可以探讨办学方式的转变，举办私立学校或民办公助、公办民助等办法，利用社会力量办学。（2）应积极倡导社会的捐资助教，不仅对于国内要积极引导，而且海外同胞历来有关心祖国教育的传统，要加大对他们的宣传，积极利用外资。（3）学校的后勤要进入市场，要大力发展后勤社会化。（4）要把教育作为一项产业来经营，在注意提高教育资源与教育服务质量的同时，要使其朝着规模化方向发展。（5）作为非义务教育产品的接受者，按照市场等价交换的原则，需要对教育产品的提供者进行付费，即付学费，这也是教育经费来源的一个重要的组成部分。（6）积极推动以高校科研力量为依托的科技型校办企业和企业集团发展，要走出一条“以商养学，以学促商”的路子。《9》
思路三：深化我国高等教育投融资改革的对策建议
1.进一步深化我国财政支出制度改革，调整和优化财政支出结构，适当扩大我国高等教育的公共投资规模。我国应该继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出结构调整方案，使我国高等教育的公共投资占国民生产总值的比重逐步达到国际平均水平。
2.对我国现行的公立高等院校，按照政事分开的原则，实行法人治理。一方面，应该认真借鉴国际上的BOT经验，继续推进我国高等院校的后勤社会化改革，真正将高等院校承担的后勤工作交给社会兴办，以减轻高等院校不合理的开支压力，提高其运营效率。另一方面，应该根据高等教育的产业化特征，按照政事分开的原则，对公立高等教育实行法人化管理。同时，在继续加大政府投资力度的基础上，依据高等教育中个人受益程度相对较高的特点，按照投资与受益的对称性原则，应该适当控制公立高等院校收费标准，进一步规范我国公立高等院校向“公办民助”转变过程中的经营行为。
3.在依法制定和严格审查高等教育投资办学的资格条件的前提下，积极鼓励和支持民间投资主体投资兴办高等教育。当务之急是我国必须尽快制定高等教育投资办学的资格条件，对投资兴办高等教育者的财政补贴办法和财政补贴标准，以及对享受财政补贴的民办高等院校的教育收费标准。以此为依据，在严格审查投资办学者的资格条件和控制高等教育收费标准的前提下，通过对高等教育的投资兴办者实行减免税和给予必要的财政补贴，吸引民间投资者投资兴办高等教育，促进我国民间投资为主、政府补助为辅的“民办公助”型高等教育的发展。
4.进一步下放我国高等教育的办学自主权，鼓励民间投资者自主兴办高等职业技术教育。应该按照政府宏观指导下的民间自主兴办原则，一方面将现行“公办民助”的高等职业技术教育，逐渐转变为“国控民营”的经营机制，以优化其资源配置，提高经营效率。另一方面应该在严格审查投资办学者的资格条件的前提下，鼓励民间投资者自主投资和自主兴办高等职业技术教育，通过市场竞争，促进其健康发展。《10》
思路四：促进我国农村基础教育财政投入的合理布局，提出以下对现行教育财政体制和政策的改良建议：
1.提高教育财政支出在国家整体财政支出中的比重。进一步修改农村义务教育的投入政策，构建农村基础教育财政经费投入的保障机制。运用政策调整，使农村教育经费的增长速度超过高校和城市中小学教育经费增长速度，可以运用“存量不变，增量调整”的思路，即在“十五”期间的新增教育财政投入总量中拿出50%用于农村基础教育，或者在确保教育财政投入原有渠道增长的前提下，用新增整体财政投入总量的10%用于农村中小学教育的投入。
2.拓展多渠道、多方向的农村基础教育经费投入。如可以在“鼓励社会力量办学”的基础上，给予民办学校体制上或者制度上的保障；也可以运用现有教育财政的示范和导向作用，吸引更多的民间资本和其他资金注入主体加入到农村基础教育的实施队伍中来。如采用义务教育券的思路，一方面能够通过现有财政吸引更多资金，扩大基础教育财政投入的存量；一方面通过义务教育券的市场选票把公立学校部分的推向市场，有利于现有的注入公立学校的财政投入的效益。
3.对于农村基础教育的投入责任主体，建议针对我国的具体国情和县域经济现存的差异，其投入主体应当根据各地经济发展水平而定，实施差别责任制：即在经济条件较好的东部和东南沿海地区，实施以县为主的财政投入体制；在经济条件一般的中部地区，实施省市县共同负担的投入体制；在经济条件较差的西部和广大贫困地区，实施以省市级政府为投入主体，国家负担一部分经常性的专项财政拨款，县级政府起财政辅助作用的投入体制。
4.完善我国的农村基础教育财政转移支付制度。在现有投入体制下，应当根据各县域的基本教育财政经费需求，确立具有一般性和普遍意义的农村基础教育财政投入水平；再根据财政的负担能力，出差额，建立起由省级政府面向县级政府的长期和规范化的专项补助。同时，加强监管并减少中间环节，避免转移支付资金的不到位和改变用途。
5.提高我国农村基础教育财政投入的效益，深化农村基础教育体制改革。精简优化教育队伍，整合师资资源，加强对农村师资的培训和后续教育；合理调整农村中小学布局，提高校舍和设备资源的使用效率；转变教育财政投入受益主体的思路，从学生角度出发合理配置有限的教育财政经费。《11》
思路五：解决农村义务教育投入不足要有四大突破
1、必须在发展思路上有大的突破（1）要树立的教育发展观。教育作为上层建筑，其发展规模和速度必须同经济基础相适应，我们确定教育发展目标、规模和速度，必须与经济社会发展水平相适应。（2）要转变教育的增长方式。必须把教育增长方式坚定不移地转到以提高教育质量和办学效益为中心的轨道上来，向优化结构要效益，向规模教育要效益，向科学管理要效益，这是教育发展的潜力所在。
2、必须在管理体制上有大的突破。（1）改革和完善教育管理体制。统一将农村中小学教师工资上收到县以及加快与之相关的体制改革，明确农村教师工资上划后乡镇的办学责任，保证其办学积极性不受影响。大力推动教育内部人事制度改革，推行工资结构制，建立能上能下、优胜劣汰的用人机制，切实把好教师人口关。（2）改革和完善财政投入体制。要确保县级财政主要承担教师工资的保障任务，对财力不足的，实行中央、省、市转移支付予以补助。省级做好中小学危房改造等校舍建设资金的配套和管理工作。县级财政要按照“尽量让利于乡镇”的原则，做好县乡财政体制的调整工作，乡镇应当履行好自身的职责，因地制宜，帮助和扶持农村中小学校的建设和发展。同时积极支持和发展社会力量办学，鼓励团体与个人捐资助学。
3、必须在投入政策制度上有大的突破。（1）中央财政要加大对义务教育的投入力度。国家应当充分考虑到地方财政对维持政权运转以及包括教育在内的其他社会事业的最低保障能力，通过优化支出结构，增加对地方农村义务教育的投入。（2）要建立规范的转移支付制度。既包括中央对地方的转移支付，也包括地方上级对下级的转移支付。各级财政（包括中央、省、市）每年都应当在财政支出中安排一定份额的义务教育专项经费，用以加大对乡镇尤其是边远贫困地区乡镇义务教育的转移支付力度，承担起各级政府应当承担的份额。（3）要强化宏观调控，切实解决教育的投入结构问题。
4、必须在管理改革上有大的突破。（1）结合农村中小学危房改造优化布局结构。中小学布局调整是提高规模效益和办学质量、优化配置教育资源的突破口。只有合理规划，分步实施，规范管理，适度扩大校均规模，将中小学布局调整与危房改造结合起来，将规划建设任务与自身财力状况结合起来，才能实现教育资源的优化配置，全面提高教育投资效益。（2）加强教育经费管理。教育经费是教育事业发展的物质保证，在各级财政努力加大教育经费投入的同时，逐步建立财政国库集中支付制度，细化预算编制，硬化预算执行，强化预算监督，合理调度资金，在保障教师工资发放的基础上，保障各项事业发展资金和专项资金及时足额到位，提高教育经费的使用效率。
