试论政府公共危机决策的困境与机制创新

　　[关键词]　危机决策；困境；创新

　　纵观当今世界，在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下，危机频发已经成为对各国政府不可避免的重大挑战。国内外发生的一系列公共安全危机事件，无论是天灾还是人祸，都以巨大的力度和广度冲击与影响着社会各阶层，危机决策越来越成为各国和各级政府谨慎而又积极对待的重大问题，超常规的危机管理比任何常规管理都更能考验政府的决策机制和决策能力。我国正处于跨越式与和平崛起的重大战略机遇期。根据世界发展进程的，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元的发展阶段，往往是容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，也是危机频发的时期。因此，加强对危机以及对危机决策的研究，对于我国和平崛起、建设和谐型社会都具有深远的意义。

　　一、构建政府危机决策机制的意义

　　危机相对于人类生活中正常的社会关系秩序而言，它可以在一个地域发生并造成局部影响，也可以在一国或全球范围内发生造成全球性影响，并不断增加着危险。它迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取控制或调节行动，以维持系统生存。

　　政府危机决策是政府组织在有限的时间、资源和人力等约束条件下，所采取的应对危机的具体措施。即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，如地震、火山爆发，公共安全卫生问题和恐怖事件等，为了不错失良机，而打破常规省去决策中的既定程序，以尽快的速度做出应急决策。政府危机决策与常规决策不同，它具有紧迫性、风险性和决策非程序性的自身特性。政府危机决策能力是指政府在面临危机时能够迅速地搜集信息、研究对策并果敢地作出重要决策的能力，它包含对于危机的认识能力、信息收集能力、对策研究能力以及勇敢决断能力等要素。政策学家德罗尔说：“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。”加强政府危机决策能力建设，对于国家、政府、社会各阶层和民众都具有重大的观实意义。

　　1 减少或降低国家和人民生命财产损失的重要举措。当危机发生时，政府决策者由于对未来情况的不确定，面临着巨大的心理压力，其决策也面临着巨大的风险。决策不当，会给国家和人民带来巨大的损失。因此，在危机频发的时代加强政府危机决策能力建设对整个社会来说是刻不容缓的。提高政府的危机决策能力，是减少国家和人民生命与财产遭受损失的重要举措。

　　2 政权稳定与建设和谐社会的重要举措。由于危机事件具有突发性、不确性和不可估量的危害性等特点，把握并控制危机事态的发展是政府危机状态下刻不容缓的职责。我国正处于社会转型时期，社会贫富悬殊、传统道德文化体系失稳、潜在的社会冲突较计划经济时代加剧，社会不稳定因素大大增加。在这种时代背景下，任何危机事件的发生，都有可能引发一系列隐藏的社会问题，从而使危机变得更加错综复杂和难以应付。如果政府危机决策能力不足，不能在危机状态下及时有效的制定对策，对危机局势进行良好的控制，那么，我国政权的稳定与建设和谐社会的目标就会变得脆弱，甚至得不到保证，因而强化政府危机决策能力至关重要。

　　3 维护政府权威的有力手段。在危机状态下，政府如果能够把握好时机，及时并正确地作出决策，应对好危机事件，其良好形象和权威就会迅速建立起来。与此相反，政府如果面临危机而惊慌失措，未能迅速而准确地作出决策，及时把危机所造成的损失降到最低，必然使社会和广大民众对政府管治能力产生怀疑，从而导致政府形象、权威受损。因此，提高政府危机决策能力对政府来说是非常关键的。

　　二、我国政府危机决策机制的缺陷

　　1 缺乏独立常设的危机管理与协调机构。我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。每当危机发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足：（1）不具有连续性，危机处理后经验不能够有效的保留；（2）危机处理需要政府各个部门的合作，临时小组每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调；（3）临时小组事前没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案。

　　2 缺乏危机统一立法。我国虽然已经制定了《国防法》、《戒严法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等一些与危机状态相关的法律，但紧急状态立法仍存在至少三个问题：第一，我国在宪法中没有完整的紧急状态规定，也没有一部完整的紧急状态立法，假若紧急状态产生的原因非常复杂，就会出现无可适用的情况。第二，相关的紧急状态立法没有明确规定政府在紧急状态下权力的行使范围，使某些行政部门过度行使紧急权力成为可能。第三，对公民权利的保障缺乏底线。目前的立法多为行政机关行使权力提供依据，但缺乏在紧急状态下公民合法权利被侵犯如何救济的相关规定。

　　3 缺乏完善的信息系统。掌握充分的信息是正确决策的前提和条件。虽然我国政府为支持决策建立的信息机构很多，形成了比较完整的信息系统。但是，从满足政府危机决策的需要来衡量，我国信息系统还存在明显的缺陷。（1）信息机构的管理体制不利于政府危机决策。我国的信息机构采取分级管理制，如统计局、信息中心和信访部门等信息机构属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。比如下级政府瞒报、虚报有关数据，导致上级政府决策失误。（2）信息机构人员数量明显不足。从目前来看，我国行政设置虽然有许多隶属于各级政府的信息机构，但总体规模不大，工作人员及相关专业人员数量明显不足。（3）信息搜集能力薄弱。首先由于我国信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。其次，在信息搜集方法上也缺乏性，如单纯依靠下级层层填写、汇总统计报表的方法获取信息等等。

　　4 缺乏有效的危机管理绩效评估体系。我国现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往直接引起危机者受到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我们的绩效考核体制下，各级政府的理性行为却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰职责。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国公务员绩效考核体制中存在很多纰漏。如对于领导干部的绩效考评，过多的是依赖于一些单纯的指标，而忽视了一些综合性社会指标。这也使得我们的一些领导干部认为，只要本地方的经济管理得好就万事大吉了。在危机面前，地方各级领导首先想到的是如何隐满事实，保全自己，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。

　　5 决策者综合素质不高。在危机状况下，决策者综合素质不高主要表现为（1）责任心不强。在危机发生后，政府决策者并没有重视问题的严重性，没有把危机的处理和自身职责紧密联系起来，而是到了危机到相当严重的程度时，才忙于应付；（2）心理素质差。许多政府决策者在面临危机时表现出胆怯、退缩、优柔寡断等不良心理，不能当机立断，延误了时机；（3）知识贫乏。许多政府决策者和公务员平时只是忙于行政事务，没有注重扩阔知识面，因而在危机发生时就难以做到对危机事件进行准确的分析和判断，从而作出从容的决策。

　　三、加强我国政府危机决策能力建设的基本构想

　　对于政府来说，要成功的应对化解危机事件，就必须加强危机决策能力建设，提高政府危机决策水平。要在日常管理中建立起政府危机的应急决策机制，加强危机决策意识，完善国家危机管理的体系，建立危机的预警系统，加强以绩效为基础的研究以及开展危机管理素质和培训。

　　1 建立健全政府危机管理的应急决策机制。应急决策机制包括设立常设机构快速应对和干部问责纠错机制。常设机构一般由应急处理的核心机构领导，政府各部门加以配合。在美国，这种机构以总统和国家安全委员会为核心。在英国，政府危机管理的一个重要性原则是危机发生一般由所在地方政府负责处理，以便最快捷地救援受困人员，提供灾害所需的资源、人力和信息。由于危机期间情况特殊，紧急情况的处理等只能靠一把手的拍板。因此，需要强化对领导干部责任追究，及时纠正其在决策及政策执行上的失误。

　　2 树立正确的危机决策意识。作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理，从源头上杜绝危机，有效避免危机事件发生的唯一途径就是树立牢固的危机意识。从以往的教训看，决策者经常对危机潜伏时期的各种症状置之不理，麻痹大意，未能引起足够的重视，结果带来很多无谓的损失。同时，组织的管理者往往受传统思维惯性和认识盲区的束缚，过于相信组织抵御各种危机事件的能力，未能做到居安思危，防范于未然，结果很多原本有足够的时间可以避免或是及时采取各种求援措施把危机局势控制在某一特定范围内的事件，由于组织管理者的粗心大意，结果导致严重危机事件的发生。因此，我国各级政府决策首先要从关系党和国家生存与发展的战略高度认识危机处理的重大意义，保持敏感度；其次要及时了解非传统威胁形成的各种可能，及时调整更新危机应对战略。在日常的公共危机决策中，以广大群众根本利益为先导，以人为本，采取、民主的决策方式，在源头上降低危机发生的可能；再次要在危急的非常规决策中制定行之有效、由地方实施的危机管理计划，并及时，以修正调整常规性决策，标本兼治，建立科学合理的公共危机决策与管理机构。

　　3 制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章制度。我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，但是从整体上看尚存在不少漏洞。因此，为了使政府危机管理法制化，危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，必须重视和加快涉及危机决策、管理的立法。首先，在宪法中对危机状态的确认与政府紧急管理权等作出明确、详细的规定。其次，制定统一的《紧急状态管理法》，明确规定紧急状态的确定和宣布、政府的紧急管理权、政府在紧急状态的回应措施及紧急状态下的法律责任等。最后，制定、完善管理和应对各种各样的危机或紧急突发事件的专门法律、法规。

　　4 建立危机的预警系统。利用先进的专业技术和信息技术建立危机预警系统，制订应对各种危机事件的防范预案并提供相应的人、财、物保障。

　　5 建立全面的危机决策管理。全面的危机决策管理强调的是以绩效为基础的管理，政府必须设立危机决策管理的绩效指标。政府危机决策管理的指标必须具有可持续性、可衡量性、能够实现性、具有相关性和及时性。另外，危机决策管理的绩效指标必须具有可塑性、有机的与政府管理工作相结合、能够让政府部门和社会接受与反映国际社会的经验等。当然，只有危机决策管理的绩效指标是不够的，还要进行绩效管理，包括绩效的衡量、监控以及持续不断的绩效改进等。

　　6 提高政府决策者和社会公众防范危机的能力。必须注意在平时就加强对政府官员和公务员的危机管理知识的教育和培训，使其掌握危机应对措施与处理危机的手段。同时要加强对国民危机管理素质教育，在相关的高等院校设立危机处理专业，培养这方面的专业人才，而且要建立专门的危机处理研究机构，对民众宣传灌输危机防范意识，对国家机关，企事业单位的人员进行强制性的、系统的危机处理培训，以提高他们的危机反应能力。

　　[参　考　文　献]

　　[1]叶海尔·德罗尔 逆境中的政策制定[M] 上海：上海远东出版社，1996：181.

　　[2]新华网 英日美防灾救灾经验扫描[EB OL] http：  ne ws xinhuanet com world 2004-12 28 content-2387517 htm.

　　[3]行政管会课题组 我国转型期群体突发事件主要特点、原因及政府政策研究[J] 中国行政管理，2002，（5）。