我国政府投资与民间投资的发展演变

　　关键词：政府投资；民间投资；民营经济

　　一、政府投资与民间投资对经济增长推动作用的演变

　　政府投资是由政府决策并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产，构成国有经济，因此，政府投资在某些情况下又称国有投资。民间投资在我国通常是指由集体、私人进行的投资活动，投资主体是个人，产权属于集体或个人，构成民营经济。外商投资是由国外政府或私人进行的投资，形成外资经济。政府投资与民间投资、外商投资共同构成我国社会的总投资。在我国，政府投资又分为中央政府投资和地方政府投资。这样，目前我国投资主体是由政府及代理人、个人、外商组成的。政府投资在我国建国后很长时期，一直是投资的主要力量，并在此基础上形成了我国的国有经济。随着我国改革开放的深化，政府投资在社会投资中的比重日益减少，民间投资和外商投资日益壮大。

　　依靠政府投资拉动国民经济增长，在我国经历了建国以后到确立改革开发基本国策近30年的历史。这个做法既促进了我国建立起完整的体系和国民经济体系，在经济建设上取得一定的成绩，又给我国经济和社会带来一系列至今尚难以消除的后患。与政府投资对经济增长推动作用的主导地位的确立相对应，民间投资也经历了由艰难生存、限制发展和逐步削弱甚至消亡的命运。十一届三中全会以后，民营经济逐步得到肯定，民间投资也日益活跃。近年来，我国政府出台了一些促进民营经济发展的措施，民间投资规模不断扩大，与此同时，政府投资在社会总投资中的比例显著降低，而民间投资的比例明显上升，二者对国民经济增长的推动作用正在发生历史性的变化。

　　投资是经济增长的重要因素。它与消费、政府支出和进出口共同构成一国经济发展的发动机。2002年，我国经济增长率为8%，其中有3.77个百分点为投资所做的贡献。在过去几年里，为了遏止通货紧缩，政府主要运用了利用国债进行投资的财政政策，通过刺激投资需求和消费需求拉动内需，从近三年实施财政政策的情况看，虽然取得了一定的成绩，但并没有达到预期的效果。在投资的地区上，政府投资主要集中在西部地区；民间投资主要集中在沿海及中部地区。房地产投资是民间投资的主要领域。房地产投资带动经济增长的作用有目共睹，但会产生一定的不利影响，比如人们购房之前节衣缩食进行储蓄，贷款购房后减少消费还贷款；而政府投资为主的西部开发，因民间投资未能及时跟上，其带动投资需求的作用也并不明显。由于启动居民消费的社会经济环境的限制，短期内通过扩大消费需求拉动内需的措施已被证明难以奏效。政府投资被用来作为增加投资需求的主要手段。但政府投资的积极意义与消极影响并存，这一点已为实践所证明。

　　民间投资是改革开放后迅速发展起来的一支重要的社会投资力量，对国民经济发展的作用正在加强。2002年在社会总投资对经济增长的3.77个百分点的贡献中，政府投资占2个百分点，而民间投资占1.77个百分点。加快民间投资的发展，是我国在当前国际经济前景不明朗、国债投资拉动社会需求的政策作用有限的情况下，能否保持国民经济持续高速发展势头的关键因素。

　　二、为什么必须改变政府在社会投资中的主导地位和转变政府投资行为？

　　长期以来，我国实行政府为投资主体的投融资制度，这种状况直到党的十一界三中全会以后才有所改变。这种制度是当时的经济环境决定的，曾经起到过积极的作用。我国政府投资形成了我国巨大的国有资产，奠定了我国的工业基础，完善了国民经济体系。近年来的政府投资活动，为拉动内需，促进经济增长，也起到了积极作用。但是，只依赖政府投资，忽视民间投资，也给我国经济建设造成了一定不良后果。

　　在投资决策上，政府根据国民经济的发展计划，对投资项目进行决策。由于社会经济形势比较复杂，判断困难，认识往往存在偏差，常常容易出现失误，而一旦失误，就会给国民经济造成不可估量的损失。

　　政府投资往往造成产权不清晰，管理不善，经济效益差。我国国有企业虽然近年来为明晰产权做了大量的工作，但是大多数企业仍然存在类似的问题。多数国有企业经济效益不高，管理不善，主要的原因在于政府投资而形成的国有产权，缺乏真正负责的产权主体。国有企业的管理人，是国家所委托的代理人，具有双重身份，一方面是国有企业的管理者，代表国家的利益；另一方面是具有理性的经济人，要为自己的利益打算。由于信息不对称，代理人必然产生一些机会主义的行为。在监督机制不完善、激励机制不健全的情况下，代理人机会主义行为就会愈演愈烈。正因为这样，西方国家通常不提倡发展国有企业。

　　政府投资过多，还会挤占民间投资，减少社会总财富。在社会投资机会一定的情况下，政府投资增加，民间投资就会减少。政府投资会从几个方面减少民间投资：（1）挤占民间可投资领域。目前我国在、保险、、公共设施、邮电、通信、民航等领域还存在着国家垄断经营，民间投资或者尚未进入或者较少进入。金融、保险、新闻出版等领域还有待于对民间投资扩大开放。（2）政府投资引起税收增加，税负增加将妨碍民间投资。用于政府投资的财政资金主要来源于国家税收，为了弥补财政资金缺口，政府通常要增加居民的税负，在过高的税负压力下，必将降低民间投资热情。（3）政府投资过多不利于民间财富的迅速积累，因为投资活动是创造财富的必要前提，是获得财富的重要依据。民间财富积累缓慢将减少居民的投资需求和消费需求，进一步恶化投资的经济环境。

　　加入WTO后，为适应WTO规则，我国政府必须尽快改革运行机制。WTO规则尽管是围绕消除或限制成员国政府对跨国贸易的干预而展开的，但是绝大多数都与政府行政管理体制和运行机制有关。为适应其要求，政府必须切实把职能转变到市场监督、社会管理和公共服务上来，不再插手干预企业经营活动；必须依法行政，即按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，接受监督。

　　政府是社会投资的主体，占主导地位，不仅会与民争利，还会妨碍履行自身的职责。政府要为社会经济运行提供一个良好的环境，包括社会安定、法制健全、优质的服务、良好的社会保障等。政府在投资方面花费的精力过多，就会分散为经济提供服务的精力。西方发达国家在政府投资方面的做法值得我们学习。美国、英国政府也进行投资，但投资领域仅在于个人不愿投资或没有实力投资的领域，以及那些关系到国家生存与安全的领域。其他绝大多数领域都由私人投资。而且，政府投资的企业在经营管理上完全按照市场经济的要求进行。日本、德国、韩国政府投资较多，但现在对国有企业进行了大规模的民营化。

　　三、民间投资的发展形势

　　近年来，随着国家一系列促进民间投资政策措施的出台，民间资本投资增长的势头十分良好，对拉动国民经济、刺激消费、增加投资、扩大就业起到了积极的作用。

　　1.民间投资增长加快

　　改革开放以来，随着政府对市场准入政策的逐步放宽，非国有经济已经比较广泛地进入了国民经济的各个主要领域。非国有经济在GDP中的比重（按当年价格），从1978年的42.2%上升到1999年的66.0%；对GDP增长的贡献率（按不变价格计算），从1995年的14.4%上升到2001年的45.8%.民间投资呈加快趋势。国家统计局统计数字表明，1996—2001年，国有经济的投资增长呈现下降的趋势，而同期民间投资则呈现不断上升的态势。2001年全社会总投资增长13%，国有经济投资增长6.7%，而民营经济中的个体经济投资增长15.3%，股份制投资增长39.4%.1996年国有经济投资占全社会投资的比重为52.5%，2001年下降到47.3%，同期民间投资的比重由35.7%上升到44.6%.预计今后几年，民间投资将逐步成为社会投资增长的重要来源。

　　2.民间投资已在一般竞争性领域中占有较大份额，但在一些国有垄断部门尚待加快进入

　　目前，在全社会投资中，民间投资比重与国有投资比重已相当接近。2001年，国有投资占47.3%，民间投资占44.6%.民营已在一般竞争性领域的众多部门取得了较为明显的竞争优势。例如，在37个大行业中，民营经济的增加值所占份额已超过50%的有：有色金属、食品、家具、文教用品、通讯设备等24个行业。这种状况，有力补充了国有经济空白，成为国民经济增长的基本力量。今后，进一步促进民营经济在一般竞争性领域全面进军，是十分必要的。但是，从总体上看，垄断行业仍旧是国有经济相当集中的领域，民营经济有待于进入。

　　3.民间投资为社会创造了巨大的就业机会，成为增加社会就业的主要渠道

　　1990—1999年10年间，国有单位从业人员减少1774万人，集体净减少1837万人；同期，私营个体企业却净增2796万人，外资企业净增546万人。现在，在个体工商户从业人员超过6000万人，吸纳了社会大部分就业人员，已经成为社会就业的主要渠道。今后，民间投资应进一步成为吸纳就业人员的途径。按照奥肯定律，失业率每提高1个百分点，实际产出少于潜在产出的差距将增加2.5个百分点。由民间投资形成的民营经济增加了就业，提高了就业率，可见，民间投资已为国民经济的增长做出了巨大贡献。

　　四、转变政府投资职能和继续扩大民间投资的政策建议

　　尽管近年来民间投资规模逐年增长，但是由于体制因素和政策的不完善，民间投资的巨大潜力和天然优势还没有得到充分发挥。今后，在必要的领域和特定的环境下，继续发挥政府投资对国民经济良好运行的促进作用的同时，要不失时机地转变政府投资行为，逐步实现经济增长由政府投资推动型向民间投资拉动型转变。

　　1.实现政府投资职能向社会服务职能的转变

　　投资决策与管理是政府经济管理职能的其中一项，政府的主要职能是为社会经济活动提供健全、高效率的服务。政府为了国民经济的协调，或者特殊需要，只在特定领域进行投资，例如在公共设施、基础建设或其他民间无力投资或不愿投资的领域进行投资。美国政府的基本职能是提供公共产品和服务，经济管理职能弱化，社会管理职能健全。政府制定法规，如环境法、银行法、公司法等，对企业进行税收调节，提供机场、港口、水、电、道路、安全等基础设施和服务。英国政府在市场经济中的作用和功能主要是税收、国防和对外事务。在当前及今后的政府职能转变中，我国应依据WTO的有关规则，切实做到政府管理职能的化、规范化，真正起到为社会主义市场经济服务的作用。

　　2.改善投资管理，简化民间投资审批程序

　　国外政府对投资的管理有两个特点：一是审批手续少，程序简单；二是对不同的项目审批的内容、重点不同。通常，对私人投资项目，政府部门主要审查其对环境的影响程度，其他方面一般不予审查；对政府投资项目，政府不仅要审查该项目对环境的影响，还要对资金来源、构成、总额和经济效益进行全面审查。我国对投资项目的审查，不仅审批环节多，程序复杂，涉及的主管部门多，周期长，而且不管什么项目，审查的内容都一样。借鉴国外经验，我国在政府对投资项目的管理上，应当依据项目的资金来源情况有不同的审查重点，加强对政府投资项目的审查，特别是审查资金来源、运用、对环境的影响和经济效益的情况，防止资金滥用、管理混乱。对私人投资则简化程序，强调环境，提高效率，缩短审批周期。

　　3.放弃保护垄断，统一市场准入

　　尽管国家出台了一系列促进民间投资的政策措施，但是一些投资领域还存在政府垄断经营和保护经营的现象，在、保险、、基础设施等领域，民间投资有些还没进入，有些进入很少。现在，我国政府已经对关系到国家安全和国家必须垄断的行业作了限定，此外的所有行业都应向民间投资开放，允许民间资本进入。当前为应对入世即将允许外资进入的银行、保险、电讯等行业，应当首先向国内的投资者开放。在基础设施、科教文卫、能源、水电煤气、港口和航空等领域，也要进一步实行投资开放政策，通过独资、合资、合作、参股、特许经营等，鼓励民间投资参与，实现投资主体多元化，融资渠道商业化，投资决策民主化，经营管理科学化。

　　4.发展中介组织，改善社会服务

　　发达的中介组织，有利于民间投融资活动。民营经济起步晚，发展迅速，但规模不大，比较缺乏雄厚的资金、先进的技术、科学的管理经验和人才。政府的重要职能就是要组织社会力量，为他们创造完善的服务体系，提供高效率的服务。例如，为解决民营企业融资难，在当前国有商业银行较少向他们提供信贷的情况下，一方面鼓励商业银行扩大对民营企业的贷款，一方面支持建立为非国有经济服务为主的金融机构。又如，为促进民间投资，取消对民营经济发展的各种限制性、歧视性条文；精简政府机构，制止乱收费、乱罚款。发展培训机构、技术市场、人才市场和咨询机构，为民营经济提供各种中介服务。

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