试论公共财政与纳税人权利保护

【摘要】“公共财政”是市场条件下政府财政的基本选择。而从传统的“国家财政”转变为“公共财政”, 必然引致从社会意识、立法规则到政府行为的一系列巨大变革。公共财政理论使得我们对税收、税收关系、税权等都要作重新的审视,纳税人的地位从过去的义务本位已上升到了权利本位,纳税人的权利体系也因此而有了相应的改变。在“公共财政”下, 公共商品的提供与政府税收之间, 实质上是一种市场式的等价交换关系。因此, 赋予纳税人应有的权利是“公共财政”的必然要求。从当前的情况来看, 除了应完善已有的纳税人权利规定外, 还应赋予纳税人税种设置的参与权、知情权、监督权等纳税人应有的权利。
【关键词】公共财政 纳税人 纳税人权利
【正文】
　　从传统的“国家财政”转变为“公共财政”, 必然引致从社会意识、立法规则到政府行为的一系列巨大变革, 其中, 传统财政理论研究与财税实践中, 一直为我们所忽视的纳税人权利也将成为“公共财政”的题中应有之义。

　　一、公共财政的基本内容

　　李岚清同志在2002年7月的全国财政工作会议上指出：财政的首要任务是保证必要的公共支出，公共财政体制下的财政支出一般主要用于满足社会公共需要和社会保障方面。

　　“公共财政”的基本内容主要包括三个方面:

　　1、在“公共财政”中, 政府支出体现为社会的“公共”支出

　　在市场经济条件下, 列入财政支出的事项大多属于满足社会公共需要的层次, 主要为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务。正是在这一意义上, 财政成为公共财政。

　　2、在“公共财政”中, 政府收入来源于社会的“公共”收入

　　在市场经济条件下, 由于政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品, 不能获得全部收益却需要承担全部成本, 因此, 政府支出的这种性质客观上必然要求一种与这对应的财政收入形式。

　　3、 在“公共财政”中, 政府公共服务支出与“公共”收入数量上是一致的

　　税收作为社会成员为获得公共需要的满足或为消费公共商品而支付的一种价格或费用形式, 在政府收入仅以税收形式获得且预算约束严格的前提下, 政府支出与税收收入之间存在相等的或一致的关系。政府支出—政府征税—公民纳税这一过程, 其实是一个平等主体之间的权利交换过程。

　　二、有关纳税人权利

　　纳税人权利, 可以从广义和狭义两个方面来理解。

　　广义上看, 纳税人权利是指纳税人依法在、经济、文化各个方面所享有的权力和利益。

　　狭义上看, 纳税人权利是指有关法律对纳税人这一权利主体在履行纳税义务的过程中, 可以依法作出一定行为或不作出一定行为, 以及要求征税机关作出或抑制某种行为的许可和保障, 同时, 当纳税主体的合法利益受到侵犯时, 纳税主体所应获得的救助与补偿。

　　三、赋予纳税人权利的必要性

　　无论是从广义上还是狭义上来理解, 纳税人权利都是实行“公共财政”所不可或缺的, 是“公共财政”的内在要求。

　　1、 提高政府的公共支出效率, 需要相应的制衡力量

　　2、“税价”的上升,“税网”的扩大, 税法日趋复杂, 税收更广更深地渗入私人经济

　　税务机关是行使征税权力的法定机关, 其涉及利益之直接, 影响面之广, 是其他政府权力的行使所难以比拟的。必须以法律形式明确赋予纳税人应有的权利, 从而形成对政府征税权力的有效制约。

　　3、 市场化改革使公民个人拥有纳税人主体资格的问题日益突出

　　纳税人对税收的认识程序将在很大程度上制约着税收的实现, 而纳税人对自身法律地位的关注又影响着对税收的认识。由于单靠加强税收征管难以保证税款及时足额入库, 因此, 从长远来看, 只有提高纳税人的权利意识, 才是解决问题的根本出路。

　　4、随着技术的, 纳税人的各种信息日趋公开化

　　从而使得纳税人的运作资料极易被公开, 其利益也更容易被侵害。因此, 特别需要赋予纳税人应有的权利, 以维护自身的利益。

　　四、纳税人应享有的权利

　　1、纳税人应享有税种设置的参与权

　　《税收征管法》第三条规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定进行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。这是税收法定主义原则的立法体现。也由此可知,我国对于税种设置、税种的开征,历来都是通过国家以法律法规的形式颁布出来。

　　尽管在确立开征某项税收时,既经过了税收学家们的精密,也经过部分省市的试点,在确认可行之后,才开始在全国范围内进行推广,但是对于全国范围内的纳税人而言,他们的参与程度是相当有限的,他们对于税种的开征并没有多少发言权。相当部分的纳税人对于税种的开征没有机会提出反对意见或修改意见。

　　1789 年的法国,在其人权宣言中载明:“一切公民得由自己或其代表,决定税收有无必要而自由认定之⋯⋯”。美国独立革命中,也打出了的口号,并在1776 年的独立宣言中表明：“不出代议士,不纳税”。西方最终确定了“无代表,则无税课”的基本原则。相对于西方纳税人的税权思想,的纳税人对税种设置的参与度是十分少的。

　　本人认为税种的开征关系到最广大纳税人的利益,与纳税人的权利是最密切的,如果要从纳税人的口袋中掏钱,却不得到他们的允许,这于理于法都是说不通的。所以我们应该召开广泛的听证程序,由专家组向广大的纳税人介绍税种的详细资料,再由纳税人表决通过。若达到绝大多数票的同意,才能开征一项税种。“无代表,则无税课”是公共财政模式下纳税人所力求的目标,我国税收法律体系应设置相应的配套程序,让广大的纳税人参与到税种设置程序中去,由纳税人自己决定对自己设置何种税种。如此以来,既可减少纳税人拒绝纳税的抵触情绪,也可以使税务机关在征纳税时消除许多不必要的阻碍。

　　2、纳税人应享有知情权

　　我们知道，作为消费者,在购买消费品时应充分保障消费者对该消费品的知情权。在税收领域,纳税人的知情权是尤为重要的。

　　首先,作为纳税人,对于税收的实体性规定,如何计征,计征的税率为多少,纳税时间、地点等都必须有充分的了解。税务机关在计征某一税种时采用的具体核算方法,也应详细告知纳税人。

　　其次,纳税人对于自己缴纳的税款用于何种项目,用于何种公共需要也必须有清楚的了解;另外,纳税人对纳税行为有争议时,应该明确告知其救济途径,对于新的税收法规也应尽早告知纳税人。纳税人拥有知情权,必然要求政府预算尽可能做到公开透明。纳税人能明明白白的知道政府所征缴的税款将用于建设哪些公共设施,又会提供何种公共服务。倘若预算中有些不必要的开支项目,纳税人应有权利对该预算提出反对意见。

　　我国目前的税收法律体系缺乏相应的税收公开制度,纳税人对自身的知情权既没有实体上保护,也没有相应的救济途径。

　　3、纳税人应享有监督的权利

　　税务机关作为行政机关享有行政特权,若不依法行政就有可能侵害到纳税人的权益,如任意开征、免征、减征行为,既侵害了其他纳税人的利益,也侵害了国家利益。每一个纳税人对税务机关的不依法行政行为都应有监督的权利。纳税人对于周围其他纳税人的偷税、逃税行为,也享有监督的权利。

　　纳税人必须清楚地意识到:其他应纳税而不纳税的纳税义务人,每少缴纳一元钱的税收就意味着“搭便车”的人又多了一个,自己所要负担的公共产品的提供份额又多了一份。所以纳税人应该充分重视自己的税收权利,无论是征税机关的违法行为,还是其他纳税人的偷、逃税行为,都有权利对之检举、控告和揭发。纳税人的监督权利既包括对税收征管方面的程序性监督权利,也包括对税收支出方面的实体性监督权利。

　　我们已知,我国目前的税收法律体系仅在程序上对纳税人的监督权利作出了部分规定,而纳税人的实体性权利是相当匮乏的。纳税人的参与权、知情权若一时无法全面构建,但最起码应该切实的赋予纳税人的监督权利。目前,我国整个监督法律体系中最强的,也是强调得最多的是来自上级行政机关或司法机关的监督。实质上,从最有效,最能切实保证监督权利落到实处的就是来自广大纳税人的监督。纳税人作为税款的终极所有者,最有权利、也最最关心自己的钱究竟用到哪些地方,用了多少,还留有多少,花出去的税款自己又获得了多大的公共服务等等,无论从哪方面考察,纳税人自身是最有发言权的。

　　而我国目前的税收法律体系中,一方面缺乏税务公开制度,二方面缺乏纳税人行使普遍听证,表达意见的权利,三方面缺乏纳税人行使税收征用、税款分配否决权的权利,四方面缺乏即使纳税人行使监督权利之后,及时、快捷的获得解决的保障性权利。

　　纳税人的监督权利,是纳税人权利的最后一道屏障,起着巩固、落实纳税人权利的作用。公共财政框架体系下的税收法律体系,应切实贯彻有权利就必有救济的目标,尽早从实体和程序上构建起纳税人的监督权利。

　　结束语

　　总之，随着公共财政理念的深入人心，纳税人的权利保护理应尽快提上日程，这样，才有助于保护广大人民群众的根本利益，才有助于我们和谐社会的建设。
 
【资料】
    1、刘剑文：《财税法学》，高等出版社2004年版。　
　 2、张馨：《税收公共化:财政公共化的起源与基点》载《涉外税务》2003年第5期。　
　 3、陈元春：《公共财政的本质、目的及其基本框架》，载《财政研究》2004年第10期。　
　 4、刘剑文、熊伟：《税法基础理论》，北京大学出版社2004年版。　
　 5、胡立升：《论税收的法律性本质及对税收管理的要求》，载《财政与税务》2004年第5期。