加强乡镇财政建设 努力振兴乡镇财政

一、今后一段时期乡镇财政面临十分难得的机遇

“八五”时期，是我国和社会持续、快速、健康发展，以建立社会主义市场经济体制为核心内容的经济体制改革取得重大突破的重要时期。与此同时，国家财政的发展和改革也取得了重要成就。

在今年的全国人代会上，李鹏总理作了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的报告。他在报告中提出：今后15年是我国改革开放和社会主义化建设事业承前启后、继往开来的重要时期。

在今年的全国人大会议和全国政协会议上，各行各业的代表们都热烈地谈论农业问题。这使我们非常振奋。它至少可以说明这样几点：第一，物价指数虽然已初步得到控制但仍居高位的状况，使人们切身感受到“农业是国民经济的基础”，不是一句口号，而是实实在在的现实；第二，社会对农业现状有了进一步了解，农业要承担起实现“九五”计划和2010年远景目标的重任，其基础还不巩固，必须强化农业基础的建设；第三，实现现代化，难点主要不是在城市，而是在，已成为愈来愈多人的共识；第四，农业和农村经济的发展势头和潜力，吸引了更多人的关注，去年以来在一些地方已经出现了一个资本投向农业领域的势头。通过这次全国人大会议和全国政协会议上的讨论和发言，我们有理由相信，今后一个时期从中央到地方对农业和农村工作的重视、关心和支持，必将更加有力地推动和加快我国农业和农村经济的大发展，必将为依托于和服务于农村经济发展的乡镇财政提供更为有利的宏观环境和物质条件。

为了实现振兴国家财政的目标，财政要按照建立社会主义市场经济体制的内在要求，进一步巩固财税体制改革取得的成果，继续深化和完善分税制财政体制改革，健全和强化财政职能，加强预算内、外资金和基金管理，加强税收征管，加大转移支付力度，全面加强财政法制建设。乡镇财政作为国家财政体系的基础环节，在实现振兴国家财政的过程中负有重要的使命：既要通过促进农业和农村经济发展，直接为实现国家财政收入的稳定增长作出贡献，又要通过合理分配财政资金，正确调节政府与农民的分配关系，巩固和加强基层政权建设，为国家财政的健康运行提供宽松的社会环境。这就要求，从中央到地方各级财政部门都要切实重视、关心和加强乡镇财政建设，使乡镇财政能够充分行使职能，保护和发挥好乡镇一级财政的重要作用。同时，国家财政各方面改革的不断深化和财政法制的日益健全，也必将为乡镇财政深入开展工作和进行自身改革，创造有利的条件。

所以，从宏观上看，今后一个时期乡镇财政将面临着十分难得的发展机遇。我们要抓住机遇，坚定信心，克服困难，争取今后几年我国乡镇财政的建设和发展再上一个新的大台阶。

二、这次研讨班取得了重要收获

下面我想归纳一下我们这次研讨班的主要收获，并结合大家的讨论谈一些我个人的想法。

（一）了解了形势，更新了知识，开阔了思路，进一步增强了做好乡镇财政工作的信心

这一期研讨班上，我们一共安排了14讲内容。从大家反映的讲课和学习效果来看，讲课内容安排得好，贴近实际工作，解答了工作中存在的一些困惑，讲课老师安排得好，讲得生动、形象，通俗易懂。大家普遍反映，听了课以后，真是开阔了眼界，增长了见识。如有的代表讲，这次来参加研讨，通过学习自己对一些问题的认识较原来进步了10年到15年；有的代表说，通过学习，自己对乡镇财政在农村经济发展中的重要作用有了新的更深的认识，回去后要将学到的知识运用到实际工作中去。总之，我们这次研讨班在学习上确实是很有收获，很有成果。

（二）探讨研究了乡镇财政建设与发展中的一些重要问题

这次研讨班上，在紧张的学习之余，代表们围绕着乡镇财政建设与发展中的难点问题，认真深入地分析了面临的困难，研究了走出困境的出路，并提出了积极诚恳的建议。我认为，这些问题抓得准，都是至关重要的问题。

1．健全和完善乡镇财政机构，是乡镇财政走出困境的前提条件和基础条件时。

乡镇财政机构是履行乡镇财政职能的载体。但1994年以来，国税与地税机构的分设，对乡镇财政正常行使职能，开展工作带来了比较大的冲击。其原因是：乡镇财政所一直延续着地方政府管理的模式，财政所行使着资金的分配、调节、监督管理的职能，它是乡镇政府重要的综合性经济管理部门；而税务所自成立以来，就实行的是上级税务机关垂直管理的模式，税收征管任务、人员管理等全部受上级税务局的直接领导，乡镇政府只起到协助的作用。国税、地税两所分设后，国税所一般是按经济区划设立，地税所一般是按乡镇行政区划设立，国税、地税所都分别受上级的税务部门直接管理。这样就形成了一乡两所（财政所，地税所）或三所（有的大乡镇单独设立了国税所）的局面。乡镇财税机构的这种设置模式，对乡镇财政正常行使其职能带来了冲击。

大家在讨论中一致认为：从我国农村的具体国情出发，乡镇财税机构的设置应采取“财政所与地税所合署”的模式。具体又可分为“财税合一”型和“合署办公”型两种。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，在原有财政所的基础上，组建乡镇财税所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理。财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税实行“统一领导，合署办公，业务分开，分别管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。

乡镇财政与地税机构采取“合署”或“合一”模式，是由我国农村目前经济、文化和因素等客观条件所决定的。第一，它符合目前我国农村人口的文化素质低、纳税意识差的状况。对农村、农民进行广泛的税收宣传、税法和税收台帐的登记工作的全面、有效开展，单靠乡镇地税所是很难完成的，需要乡镇政府的协调和和乡镇财政等各职能部门的密切配合。第二，它是由目前乡镇税源结构、税源分布和纳税对象的的状况所决定的。我国农村税源的实力不像城市那样雄厚，税源的分布也不像城市那样集中，而是分布在乡镇村屯的每一个角落，千万个家庭内中。在这种状况下，要开展好农村的税收工作，就要求农村的税收队伍必须具有农村工作经验，税收征管人员必须达到一定的规模。第三，农业“四税”的征管工作，长期以来一直由财政所负责。在长期的征管实践中，财政所已经积累了一整套切合农村实际的征管经验和办法。如以财政所为主，同时依靠行政手段和乡镇各部门的密切配合等，就可为实现上述设想打下基础。如果农业“四税”划给单独成立的地税机构征管，那么就会出现正如有的代表所说的那样：从形式上划给了地税所，实质上还是由财政所的人来进行征管。

从代表们座谈研讨中介绍的经验来看，一些已实行了财政与地税合一设置乡镇财税机构的地方，机构运行已经取得了积极的效果。其主要表现是：第一，加强了乡镇财税征管力量，调动了乡镇一级政府培植财源、组织收入的积极性和创造性；第二，为制定和完善、规范的乡镇财政体制和保证体制的顺利运行及乡镇国库的有效运转提供了必要的前提条件；第三，降低了征税成本，保证了乡镇财政资金的及时、足额入库，促进和加强了乡镇廉政建设；第四，加大了税法宣传力度，促进了农村税收法制的普及和贯彻。

当然，乡镇财税机构合一设置，也存在其缺陷的一面。这主要表现为乡镇政府的行政干预有时可能会与税收的法制性相冲突。但利弊比较，乡镇财税机构合一设置，还是利大于弊。所以，代表们在研讨中提出，乡镇财税机构不应比照省级、市级模式，而应从农村实际出发，本着有利于巩固农村基层政权，有利于加快农村经济发展和强化乡镇财政职能、精简机构的原则，采取乡镇财政所与乡镇地税所合一的设置模式。为此，代表们建议财政部在从中央到地方都十分重视农业和农村工作的有利形势下，能够提出符合我国农村实际情况的设置和完善乡镇财税机构的原则和模式。

2．乡镇财政统一管理乡镇预算内、预算外（包括乡镇自筹、统筹）资金，是乡镇财政的工作职责。

强烈呼吁对乡镇预算内、预算外（包括自筹资金）资金实行由财政所统一管理，是这次研讨班上大家集中讨论的又一重要话题。

目前，乡镇预算内、预算外（包括乡镇自筹资金）资金管理的现状是：大部分乡镇财政所只管理预算内资金和财政部门所属的预算外资金，而其它包括乡镇自筹统筹资金在内的规模越来越大的乡镇预算外资金则由乡镇政府的其它各职能部门“分兵把守”，自收自支，随收随支。

乡镇预算内和预算外资金的这种管理格局，在实践中已经引起了严重的问题：一是在收的方面，导致政出多门，出现了“乱收费，乱罚款，乱摊派”的社会问题，破坏了政策法规的统一性和严肃性，加重了农民负担。二是在支的方面，造成不合法的支出名目繁多，数量惊人。资金取之于乡却不能用之于乡，一些乡镇村组干部因此而被判刑的例子经常出现。三是削弱了乡镇财政统一调度资金的能力和规模，使一些正常的开支如教师工资不能按期支付，降低了资金使用的效益，严重制约了乡镇经济和社会公益事业的发展。四是激化了干群矛盾，损害了党和政府在人民群众中的形象和地位。

针对乡镇财政资金管理的混乱局面和引起的严重问题，代表们一致认为：要从根本上制止乱收费问题，就必须对乡镇财政性资金实行统一管理。为此，大家在这方面提出建议，希望财政部能尽快制定出一个统一的管理办法或制度，作为对乡镇财政实行统一管理的依据。李鹏总理和朱副总理在一些会议上已经明确讲了，财政部门要切实把各种预算外资金有效地管起来，这是振兴国家财政的一项重要内容和有效途径。对此，部里已经拿出了初步方案，正在征求有关方面意见。

3．确定、规范的乡镇财政体制，是乡镇财政走出困境的关键条件。

大家认为，现行财政体制还不规范，不利于调动乡镇组织生产，培植财源的积极性。1994年分税制改革，由于中央集中了一部分税收增量，一些县市为了保本级支出盘子，就取消了对乡镇的体制分成，甚至一些地方把乡镇的收入全部集中到县里来支配，使体制回归到统收统支的老路上去了。即使有的地方按税种划分收入，确定了对乡镇的分税制财政体制模式，在收入上也是偏重于县级。同时有的乡镇金库建设不配套，即使体制确定了，也不能真正地实施，从而对调动乡镇政府生产、开辟财源、组织收入、加强管理产生了不利的影响。

大家在讨论中提出建立和完善乡镇财政体制的思路主要是：要按照乡财乡理、乡事乡办，充分调动乡镇政府当家理财积极性的原则，来规范和完善乡镇财政体制；乡镇财政体制改革的方向应是建立乡镇分税制财政体制；确定乡镇分税制财政体制应取消基数法，采用因素法；要加快乡镇国库的建设步伐等等。

我认为，这些建议是积极的，正确的。体制是必须要规范的，体制不规范，迟早要出问题，在体制的确定上，县级财政不能只顾眼前利益，要有长远眼光。县级财政的收入来源，主要是依靠农业和的发展。县级财政集中了乡镇目前的收入，充其量只能是缓解县级财政暂时困难，而不能从根本上改变县级财政的困难局面。要从根本上解决县级财政的困难局面，县级财政应该做“远视眼”，必须放手发展农村生产，支持乡镇在“农”字上做文章，在促进乡镇发展由“粗放型”向“集约型”转变、由“速度型”向“效益型”转变上下力量。我很赞赏有的省在确定县市对乡镇的分税制体制时提出的观点，就是“富县先富乡”，“发展在乡镇、潜力在乡镇”。我们地方司准备在调查研究的基础上，提出规范乡镇分税制财政体制的原则意见。今年地方司在体制方面下文准备下发到乡镇一级。只有体制确定合理了，规范了，让乡镇放心了，使乡镇看到奔头了，乡镇政府才能踏踏实实地按照国家的产业政策，从本地的资源、技术等实际情况出发，有计划、有重点地安排好农业基基财源、乡镇企业主体财源和第三产业及多种经营业等新兴财源的开发和建设。这是长远大计，根本大计。

4．充分行使职能，全方位开展乡镇财源建设，大力促进农业和农村经济发展，是乡镇财政走出困境的根本条件。

乡镇财政建立以来，各地大部开展了乡镇财源建设活动。但目前乡镇财源建设的观念和思路需要进一步理清。

在乡镇财源建设上，我想强调两点：第一点，现在各地都在提出要寻找新的经济增长点，但对经济增长点的内涵不要理解偏了，不要是在原来搞的财源建设以外再另搞一套，说不定你原来搞的就是个财源增长点。财源建设一定要因地制宜，要从本地的资源条件、状况等实际出发，切不可盲目效仿，相互攀比，搞“村村点火，户户冒烟”式的小作坊项目。搞财源建设，不一定就是上项目。从总体上讲，我国各地资源丰富，发展潜力巨大，要多在“农”字财税上做文章，发展“高产、优质、高效、低耗”农业。第二点，乡镇财政部门在财源建设上的作用是多方面的。有钱可以出钱，没有还要出点子，出路子。点子很重要，往往一个点子就能富裕一片村屯，搞活一个乡镇。这样的例子在现实中很多，大家在这方面要开动脑筋。

（三）大家坦诚地说出了心里话

在2l日与部地方司和人事司的座谈中，大家道出了工作中的苦衷，坦诚他说出了心里话。大家从乡镇财政队伍的现状出发，认为稳定乡镇财政职工队伍，是乡镇财政走出困境的必要的和重要的保证，是乡镇财政工作的当务之急。

在座谈中，大家普遍对乡镇财政队伍的现状表示忧虑：目前乡镇财政人员队伍不稳定。原因主要有两个方面：一是乡镇财政的编制问题多年来一直没有很好解决；二是乡镇财政工作人员的待遇长期得不到提高。与乡镇其它部门相比，乡镇财政工作可能更繁重，更难做，而其它部门都有转干的机会，唯独在财政所长期不能解决编制待遇问题，于是大家心理出现了不平衡，在工作中可能会带有怨气。就如何稳定乡镇财政干部队伍问题，大家在座谈发言中，也提出了一些建议和看法，如明确财政所人员编制数量，引进激励机制和竞争机制，制定可以转干的标准等等。

我认为，大家提出的这些建议和要求，都是从整个乡镇财政建设的大局出发来考虑的，都不算过分，都是正常的和符合实际的。我们知道大家工作中的辛苦和生活上的一些实际困难与担忧。我这里再次向同志们说明，我们的心情和你们是一样的，我们将积极认真地向部领导和国家有关部委反映乡镇财政队伍面临的实际问题，同时我们也准备在适当的场合，向省里面反映大家的心声，努力寻求解决问题的各种途径和办法，争取这些问题能逐步地得到妥善解决，让大家放心，我们也安心。

（四）交流了做好乡镇财政工作的基本经验

大家常年工作在财政实践的最基层，多年的工作实践，使大家摸索出了做好乡镇财政工作的一些基本经验。概括地归纳一下，大家交流的基本经验主要是：

1．严格按国家制定的财经政策、制度、原则，指导乡镇财政工作的开展。

2．紧紧依靠当地党委、政府和各部门的支持与配合，行使乡镇财政职能，开展各项财政工作。

3．自立、自强，迎难而上。乡镇财政建立以来所取得的各项工作成绩和建设成就，正是全国25万乡镇财政干部发扬自立、自强，艰苦奋斗，迎难而上的创业精神，勤奋工作，顽强拚博的结果。

4．抓好乡镇财源建设，是乡镇财政工作的中心任务。乡镇财政建立以后，乡镇财政所的干部职工，从本地实际出发，都不同程度地开展了以强乡富民为主要内容的培植财源、开辟税源的财源建设活动，特别是突破性地支持了乡镇企业的发展，既有力地推动了农业和农村经济的快速发展，又有效地提高了乡镇财政的地位，赢得了社会各界对乡镇财政工作的理解和支持。

5．财政所长的表率作用很重要。财政所长，虽然职位不高，但在一个乡或镇里，就是“财政部长”，一年少则几十万，多则几百万、上千万的资金，要在手里支配，所以乡镇群众在看着你们，所里的同志通过开展工作也在看着你们。因而，所长的表率作用，榜样作用很重要。要严格要求自己，要精通业务，要熟悉工作，要热情服务，要团结、关心同志，要勇于吃苦，要抢挑重担。

三、对优秀乡镇财政干部的几点希望和要求

（一）要讲精神，进一步发扬奉献精神，努力为群众办实事，办好事；提倡探索开拓精神，主动工作，大胆实践，增强乡镇财政工作的开拓性。

中央最近提出要在全体干部中讲学习，讲，讲正气。讲政治，不是一句空话，尤其是对于基层来讲更为现实。政治是经济的集中表现。乡镇财政工作与农村基层政权建设、农村经济发展和农民利益分配有着十分具体而直接的联系。因此，开展乡镇财政各项工作，只有善于从政治上观察问题、分析问题和处理问题，才能真正地做到一心扑在乡镇财政工作上，真正地做到心里装着群众，心里想着群众，为了群众的利益而勤奋工作，任劳任怨，无私奉献。

乡镇财政工作和其它工作一样，只要大家敢于并善于向难题挑战，转变思考问题的角度，提高分析问题的层次，就会摆脱已经习惯了的思维定势，就会走出困惑，“柳岸花明”，就会有所发现，有所创造，就会提出新思路，运用新办法，解决新问题，就会使乡镇财政的各项工作具有开拓性和创造性。比如，关于乡镇财政资金的统一管理问题，部里有关司局已经形成初步方案，正在听取有关部委的意见。但各地不要等，不要观望，解决工作中的各种问题、矛盾、最终还是要靠我们自己。所以各地要先干起来，在实践中积累一些经验，摸索一些方法。新时期优秀的乡镇财政干部不仅要具有吃苦的精神，奉献的精神，还要具有开拓的精神，创新的精神。

（二）要讲学习，不断提高自身的政策素质、业务水平和工作能力

形势的发展，要求我们从事乡镇财政工作的同志要进一步加强学习，不能再单纯依靠经验、习惯去做工作。要通过学习，进一步增强开展工作的计划性、预见性和科学性，提高工作的效率。要学习基本的经济理论和发展市场经济的基本知识，学习与工作有密切关联的各项改革政策、做法，努力钻研和掌握农村市场经济发展的形势和农村市场经济运行的基本，学习正在不断更新的业务知识。我们都要有一种敬业精神，进取精神和拚搏精神，要勇于向自己的昨天挑战，要经常给自己定出新的更高的奋斗目标，这样我们就会有学习的动力和压力。我们百名优秀乡镇财政干部，特别是年轻的优秀乡镇财政干部，要在学习上率先垂范，把本所同志组织起来，带动起来，创造学习环境，形学习制度。我们希望在下一次评选优秀乡镇政干部时，能够涌现出更多的学习尖兵和业能手。

（三）要讲方法，增强思想方法和工作方中的辩证性和科学性

我认为，思想方法和工作方法中最科学、最根本的方法就是唯物辩证法。它告诉我们思考问题也好，开展工作也好，要坚持两点论，要辩证地看待事物和问题。比如，如何看待乡镇财政目前的形势呢？我认为，应该是既要看到乡镇财政面临的问题，又要看到国家和农村未来发展的有利形势，只有这样才能进一步增强做好乡镇财政工作的信心和勇气。目前乡镇财政建设和发展的过程中，确实面临一些需要我们着力加以解决的实际问题。但我认为，第一，这些问题是在乡镇财政建设和发展过程中出现的问题；第二，这些问题是通过努力可以逐步得到妥善解决的；第三，困难问题与出路希望是同时存在的。所以，要客观地看待这些问题。在正视乡镇财政发展过程中所面临的实际困难与问题的同时，我们还必须看到一方面现在全国上下已经形成了重视农业和农村工作的良好氛围；另一方面分税制财政体制实施以后各地比以往都更加重视、关心和支持乡镇财政工作；再有就是我们经过十几年的发展建设，已经积累了做好乡镇财政工作的基本经验，这都是做好新时期乡镇财政工作的基本和有利条件。所以，困难与问题的存在，不应该成为我们悲观失望的理由，而应该成为我们找到解决问题的出路、条件、机遇和方法的根据。又如乡镇财政工作是一项系统性、综合性的经济管理工作，做好这项工作，单靠财政所的几位同志能行吗？不行，还要取得当地政府和各部门的配合与支持。这就要求我们在工作中，要注意协调、处理关系，要争取得到领导和同志的支持。再如，做工作，就是解决矛盾，乡镇财政要开展的工作即要解决的矛盾很多，那么什么是其中心工作或主要矛盾呢？我想是开展好乡镇财源建设活动。这是乡镇财政工作中的重中之重，是诸多矛盾中的主要矛盾，是乡镇财政工作的“牛鼻子”和主线。抓好乡镇财源建设，乡镇财政就会提高自身的地位，就会增强自身发展的空间和余地，就会不断增强乡镇自身发展的生命力和战斗力。总之，我们要学点辩证法，要坚持两点论，要用科学的方法武装头脑，指导工作。

（四）要讲管理，向管理要效益

乡镇财政作为一项综合性的经济管理工作，加强管理在新形势下具有特别重要的意义。首先，它是实现乡镇财政职能的需要。只有加强财政管理，合理地集中有限地资金，有效地使用财力，才能切实保障乡镇政府的需要，促进乡镇经济和社会各项事业的发展。其次，它是提高经济和财政效益的客观要求。当今世界把管理视为资源，把科学、技术和管理的化作为发展先进生产力的三大支柱。因此，有效地做好乡镇财政管理工作，如管理目标、管理计划、管理制度、管理政策和管理措施等的确定，都能直接调节、影响和制约财政、财务的分配活动和企业的经营与分配活动，维护国家利益，提高微观经济效益和社会经济效益。做好乡镇财政管理工作，既包括财政、财务管理，还包括人的管理。工作是由具有主观能力性的人来完成的，但不同的管理方法对调动人的工作积极性和创造性是大不相同的。参加我们这期研讨班的同志大部分都是财政所长，所以大家要重视做好对人的管理工作，为全所同志创造良好的工作环境，调动全所同志的积极性，形成凝聚力，齐心协力克服困难，开展工作，共同进步。