河北省省以下财政体制改革的思考
[摘要]在当前省以下存在四级政府的状况、还不能完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入道路的分税制财政体制的情况下，为使基层政权的事权、财权在合理化、法制化框架下协调，职责与财力对称，进一步化解县乡财政困难，借鉴浙江等地先进经验，有必要考虑近期实行省财政直接对县财政即省管县的财政体制。河北省地域面积居中，市、县（市）数量148个，人口稠密，通讯快速，客观上有条件实行省管县。同时，县制是我国的行政主体，县域是国民经济基本单元，是最具活力的，县域经济发展了，意味着基本解决了人口众多的农民问题。
从1994年起，河北省按照中央实行分税制财政体制改革的总体要求，从本省经济发展、社会进步和财政收支的实际情况出发，进行了一系列的财政改革，实现了财政事业的性飞跃，有力地支持和推动了全省经济和社会各项事业的快速健康发展。但是，我们也应该看到，财政体制的频繁变动，省以下政府间事权的交叉以及政府间不合作的博弈行为（比如上级“点菜”下级“买单”、下级侵蚀上级税基等）急需我们对政府间的财政关系加以规范，今后我们应按照“不越位、不缺位”的原则来重新界定财政的职责范围，对省以下财政体制进行重点突破和创新，以“以人为本，四两拨千斤，建立理财新机制”为根本理财思想，以“抓两头，带中间，分类指导”为基本财政政策，以“还财政于政府，赋权力于制度，建立公共财政新秩序”为措施保证，逐步从实践和理论上探索一条具有河北特色的理财新路子。
一、第一步变革：建立有河北特色的分税制财政体制
（一）因地制宜地实施省管县财政管理模式。
在当前省以下存在四级政府的状况、还不能完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入道路的分税制财政体制的情况下，为使基层政权的事权、财权在合理化、法制化框架下协调，职责与财力对称，进一步化解县乡财政困难，借鉴浙江等地先进经验，有必要考虑近期实行省财政直接对县财政即省管县的财政体制。河北省地域面积居中，市、县（市）数量148个，人口稠密，交通通讯快速发展，客观上有条件实行省管县。同时，县制是我国的行政主体，县域经济是国民经济基本单元，是最具活力的，县域经济发展了，意味着基本解决了人口众多的农民问题。
（二）集中市、县（市）财力增量的20％，确保省级财政宏观调控能力。
实行省管县后，为保证县市财力的综合平衡和兼顾省一级财政的调控能力，从当年起，省财政对市、县（市）财力的增量集中“两个20％”，即地方财政收入增收额的20％和税收返还增额的20％，同时对少数贫困县和坝上县适当照顾。
（三）省对市、县转移支付制度的改革。
从实行省管县的当年起，对全省148个币（地）、县（市）实施“抓两头，带中间，分类指导”的财政政策。具体是：
1、“亿元县上台阶”奖励政策。“亿元县上台阶”政策是鼓励财政收入大县（市）抓收入、上台阶的奖励政策，基本思路是：发达县给小钱，换大钱。从当年起，对地方财政收入首次上亿元的县（市）一次性奖励30万元，以后每年以3000万元为一个台阶，每上一个台阶一次性奖励20万元。
2、“两保两挂”补助和奖励政策。“两保两挂”政策是激励与约束相结合、鼓励贫困县以及经济欠发达市、县（市）增收节支保平衡的财政政策，目的是解决“吃饭”问题。从当年起，省对70个县（市）实行“两保两挂”财政政策，规定这些县（市）在确保当年财政收支平衡和完成消化历年累计赤字任务的前提下（两保），省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩（两挂）。具体办法是：以这些县（市）当年补助和地方财政收入实绩为基数，从下一年起，地方财政收入每增长1个百分点，省补助增长0．5个百分点；地方收入每增收100万元，省财政一次性奖励5万元。此政策第一轮执行期3年。3年后，在此基础上，根据“大稳定，小调整，既不鞭打快牛，也不鼓励落后”的原则，对“两保两挂”政策作适当调整，同时延长实施期限，一定5年不变。
在推行“两保两挂”补助和奖励政策的同时，从当年起，省财政对“两保两挂”市、县（市）实施财源建设技改贴息补助政策，以扶持这些市、县（市）大力发展经济，开辟、涵养财源。
3．“两保两联”补助和奖励政策。为了鼓励经济发达以及较发达市、县（市）努力做好增收节支保平衡工作，从当年起，省对实行“两保两挂”政策以外的市、县（市）实行“两保两联”政策，这是一种激励与约束相结合的政策。这些市、县（市）在确保实现当年财政收支平衡，确保完成消化历年累计赤字任务的前提下，省财政的技改补助和奖励与地方财政体制收入比上年增收上缴额相联系（环比）。技改补助和奖励的联系比例是：地级市及部分县（市）当年地方财政收入2亿元以上的县（市）为11％和4％，即市、县（市）地方财政收入增收上缴（环比）100万元，省财政给予技改补助11万元和奖励4万元；其他县（市）为10％和5％，即市、县（市）地方财政收入增收上缴（环比）100万元，省财政给予技改补助10万元和奖励5万元。3年后，省财政适当加大“两保两联”政策的挂钩力度，增加5个百分点作为技改补助，以加大各级政府技改资金的投入。
4．“三保三联（挂）”补助政策。为支持区域中心城市发展，加快城市化进程，推进区域经济协调发展，增强中心城市集散功能。从省管县的当年起，省对11个地级以上市实施“三保三联（挂）”财政政策。即对石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、邯郸等六市实行“三保三联”政策，即在“两保两联”基础上，增加“一保一联”：一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一联城市建设补助（含市管县经费），联系比例为全市范围内增收上缴省20％部分（环比）的25％（即5个百分点）。对张家口、承德、秦皇岛、衡水、邢台等五个市实行“三保三挂”政策，即在“两保两挂”的基础上，增加“一保一挂”：一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一挂城市建设补助（含市管县经费），挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20％部分（环比）的25％（即5个百分点）。
（四）加大实施财政贴息政策的力度。
从1999年起，河北省财政开始在全省实施以财政贴息为主的财政政策，实行省管县以后，力度进一步加大，范围进一步扩大，并不分所有制形式，只要条件符合，都可享受财政贴息。贴息范围包括支持经济结构的战略性调整，促进的技术改造、技术进步、技术创新，加快污染治理、节能培育、提高生态环境保护质量和第三产业发展等各个领域。力争全省财政每年投入财政技改贴息（补助）资金不少于20亿元，以此拉动全省企业技改投资总额，并使杠杆作用比达到1：25。
二、第二步变革：财政管理规范化、制度化
在逐步建立起一套有自己特色的分税制财政体制的同时，必须进行以“还财政于政府，赋权力于制度”为中心的财政系统自身的改革，规范财政行为，保证各项财政政策措施实施到位。
（一）赋权力于制度，严格规范理财行为。
加强规范、公开、透明的法制化制度建设，主动地放弃权力，使财政工作脱离复杂的行政关系，赋予制度化的管理手段应是河北省实行省管县财政改革的一大特色。
1．补助制度化，减少行政成本。从实行省管县的当年起，省财政对市县转移支付的工资、专项补助等财政性补助进行归并，统一调整为“两保两挂”市县的补助基数或“两保两联”市县的定额补助，进一步规范财政行为，减少财政资金分配中的人为因素，有效地防止权力腐败的发生。同时，免除省财政部门每年需核定市县补助额度的工作，各地只要根据补助政策，年初就能测算出补助额，既减少了各级财政的工作量和行政成本，又避免了以往的随意性、主观性，有利于规范化的管理和财政机关自身的廉政建设。
2．继续实施部门预算等各项改革。要继续实施部门预算编制改革，扩大编制范围，细化编制内容。要继续实施集中核算制度改革，在全省有条件的市、县（市）继续组建会计核算中心，将全部行政事业单位纳入会计核算中心，逐步将省级机关财务收支进行会计集中核算。逐步扩大政府采购的和规模，提高政府采购占财政支出的比重，全省11个地级市以上和省本级都必须实施政府采购制度。要继续实施会计委派制度改革，实施在国有试行财务总监委派制。国有事业单位试行会计机构负责人委派制、行政单位实行“会计核算中心”制三种模式。此外，在规范财政工作，规避财政风险，规范省级机关行政经费和机关干部福利待遇等方面，都要继续进行系统的改革。
（二）还财政于政府，提高领导干部理财意识和水平。
财政部门是政府的综合职能部门，是政府的“管家”，但财政的最终决策者是各级党政领导，其决策是否正确，对当地经济和社会的起着举足轻重的作用。因此。河北省财政厅应注意把握这一特点，积极创造条件让各级党政领导有机会参与财税业务研讨，参加财税理论培训，走上财税讲台，从而提高各级领导的理财意识和理财水平。
三、实行省管县财政体制改革应达到的成效、要点与思考
（一）应达到的成效。
1．财政收入快速、稳定增长，财政综合实力显著增强。实行省管县财政体制，必然促进财政收入持续快速稳定增长，实行改革后，全省财政总收入和地方收入在全国的位次均应由目前的第8位上升到3年后的第7位和5年后的第6位。全省财政支出应由目前的第10位上升到3年后的第9位和5年后的第8位。财政收入占GDP比重要呈稳步提高态势，从目前的8％上升到3年后的9％和5年后的10％。
2．壮大了市、县（市）财力，提高了“消赤保平促发展”的能力。实行省管县财政体制后，全省财政收支保持平衡；全省地方财政收入上亿元的县力争达到82个，占全部县（市）的比例力争达到60％；同时消化掉历年累计的财政赤字。
3．发挥了财政促进经济结构调整、保持社会公平和稳定的调控职能。重点保障了国家政权建设、科技、、文化、卫生、社会保障、环境保护以及农业等重点领域和重点项目支出的需要。确保了全省企业离退休人员基本养老金、国有企业下岗职工基本生活保障费、公职人员和中小学教师工资的及时足额发放，做到能依靠自身财力不欠发工资的省份。
（二）要点与思考。
1．财政改革也必须以人为本。以人为本的理财思想，就是财政政策的制定和制度的设计，要充分考虑到人的因素，考虑到不同地区、不同部门的个人、单位、团体的利益，以最大限度地调动各方面的积极性。财政是集中调节人和单位各种利益的工作，因此，财政政策的实质是为了处理多角经济利益关系而形成的一种制度约定。河北省财政改革应抓住这一本质特征，在充分承认并尊重人的利益的基础上，协调各方利益，并求得个人、地区和社会利益的统一和最大化。如“两保两挂”等分税制财政政策，针对的就是多年来存在的上下级政府之间的逆向思维而进行的改革，这种逆向思维的结果是“越补越穷，越穷越补”的恶性循环。“两保两挂”等财政政策，正是紧紧抓住了人性中的“趋利避害”心理，通过“保”与“挂”相结合的激励和制约机制，形成上下共同为增加财政收入而努力的同向思维，其结果必然是各级财政?上同步增长的良性循环。
2．应发挥“四两拨千斤”的财政杠杆作用。这个作用主要体现在两个方面。首先，财政政策对促进经济发展的杠杆作用，其内涵是，利用财政资金的无偿性和引导性特点，使得民间资本被最大限度地调动起来，以有限的财政资金带动无限的民间投资资本。其次，在调动各级理财积极性中发挥的杠杆作用。省管县体制实施的“亿元县上台阶”等补助和奖励财政政策，都是挂小利而保大利的财政政策，你要拿到补助和奖励，首先必须增加财政收入，这样个人、地方、国家三方的利益才能得到高度的统一。
3．改革创新要结合河北省实际。任何一项重大改革都是一种利益关系的重新调整，财政体制改革更是如此。要不要改，怎么改，力度多大，都要充分考虑河北省经济发展水平、社会各项事业发展状况、财政收支情况等综合因素，以及可能带来的负面效应和困难。、首先，财政体制改革不仅仅是财政部门的事，而是涉及全社会的大事，必须得到各级党委政府的支持。其次，财政改革必须与经济发展水平相适应。经济决定财政，财政影响经济。财政改革的目的是以理财的手段促进经济社会发展，财政改革成功与否主要体现在经济社会是否有长足的发展。最后，财政改革必须符合一定的程序，同样，改革的成果必须以法律的形式予以确认。
