财政支农最优结构与效率

   2007年中央1号文件的主题为，“农业，建设社会主义新”。所谓现代农业是相对传统农业而言，是广泛采用以机械、化学和生物技术为核心的现代技术和现代提供的生产资料和科学管理的农业。它的基本特点是物质和能量的开放式循环，需要从农业以外投放大量的能源和物质来加速农业生产的发展。由于农业具有投资回收期长、风险大(农业承受双重风险，即风险和市场风险)、投资收益率低下及较强的外部性等特点，单靠市场机制调节，会导致农业投资不足，农业现代化进程缓慢，无法满足新农村建设的要求。为纠正市场失灵，加快农业现代化进程，促进新农村建设，政府应当对农业实施倾斜政策，加大对农业的投入。由于我国农业基础薄弱，农业投入资金缺口比较大，目前投入农业的财政资金有限。如何使有限的资金发挥最大效用，捉高“以工哺农”的绩效就显得尤为重要。虽然影响“以工哺农”绩效的因素众多，但提高财政支农的效率无疑是最为重要的，而财政支农的效率义与财政支农结构密切相关。所以，探讨财政支农最优结构以提高财政支农资金的效率，是目前发展现代农业、建设社会主义新农村的重大课题。

　　国内有关财政对农业支出结构与农业GDP相关性研究的不多，比较有代表性的有以下几方面：李焕彰、钱忠好(2004)采用M.W. Rosegrant和Pardey研究所确定的投资滞后期和权重将各期流量转化为存量，然后，运用生产函数测定财政支农各类支出的边际产出效应，得出财政支农支出项目中边际产出效应高低的次序为：科技三项费用的边际产出效应最高，基本建设支出次之，生产性支出和事业费最差。这一分析方法的优点是将各期投资流量转化为存量，消除财政投资对农业GDP影响的滞后性；缺点是准确性差，因为财政投资所形成的资产存量难以量化，把难以量化的存量与精确的GDP进行数量分析，其结果的准确性是可想而知的。沈琼(2004)运用生产函数，并取双对数模型，运用EVIEWS软件对河南省在1978年一2001年间财政对农业投资结构与农业GDP增长的关系做了回归分析。此分析方法简单明了，准确性较高，缺点是没有考虑到财政投资对农业GDP影响的滞后性，而且对单个省份的研究难以代表全国的情况。本文利用SPSS统计软件对1963年—2004年我国财政对农业的投资结构与农业GDP的关系进行分析，希望找出最利于农业GDP增长的农业财政投资结构，为政府有关职能部门决策提供依据，以优化财政农业投资结构，提高财政农业投资效益，充分体现农业财政资金投入的效率原则，提高“以工哺农”的效果，加快社会主义新农村建设。

　　财政对农支出结构与农业GDP的相关性分析

　　农业财政资金是指国家财政预算中用于农业的各项支出，包括中央财政预算的农业财政资金和地方财政预算的农业财政资金。农业财政资金所包涵的内容广泛，既包括投入到农业生产过程的固定资本和流动资本，又包括为农业生产：服务的农业科研、农村、农业技术推广、农业生态和环境保护、水利和气象等。为了便于收集资料和数据，本文依照目前《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》对农业财政构成界定的四大组成部分，即支持农业生产和农业事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用和农村救济费，采用沈琼(2004)的分析方法建立回归分析模型。研究结果显示财政用于农业支出的各部分与当年农业GDP增长的关系如下：

　　第一，支援农业生产支出和农业事业费的产出弹性为1.079，这说明财政支援农业生产支出和农业事业费增加1元能使当年农业GDP增加1.079元，增加农业生产和农业事业费对当年农业GDP增长作用非常显著。究其原因，可能是支持农业生产能直接增加农业品的供给，尽管农产品需求的价格弹性小，但多数年份我国农产品供给相对不足，支持农业生产直接增加农业品的供给，一般不会使农产品价格下降，所以，在农产品价格不下降前提下，农产品供给增加就能使当年农业GDP增加。

　　第二，农业基本建设费对当年农业GDP的产出弹性为-0.335。这说明财政对农业基本建设费增加1元却会使当年农业GOP减少0.335元，增加农业基本建设费与增加当年农业GDP呈负相关。这可能是政府对农业基本建设投资，如兴修水利、修建乡村道路等大型农村公共产品需要占用农村大量人力、物力和财力。一方面，大量的资源配置到农业基本建设中，导致当年农业生产投入相对不足，使当年农业产出减少，农业GDP下降；另一方面，财政当年投入到农业基本建设中的资源虽然能在其后相当长时间内促进农业发展，但对增加当年农业产值作用甚微，所以，农业基本建设费对当年农业GDP的产出弹性为负值。

　　第三，农村救济费对当年农业GDP的产出弹性为0.285，说明财政对农村救济增加1元能使当年农业GDP增加0.285元，增加农村救济费对增加当年农业GDP比较显著。究其原因，可能是政府对贫困或暂时有困难的农民给予金钱或其他物资的救济，帮助他们渡过难关，得到救济的农民把部分救济物品改善生活，这必然会提高他们人力资源，增加农业生产的人力资源投入，精耕细作，使当年农业产出增加；或者他们把救济的钱用于购买种子、化肥、农药等生产资料，直接增加农业生产要素投入，从而使当年农业产出增加。

　　第四，一方面，农业科技三项费用占财政用于农业支出总额的比重过低。1963年以前我国财政支出中没有开列农业科技费用这一项，尽管1963年后开列农业科技费用，但其占财政用于农业支出总额的比重都在2%以下(1966年除外)，农业科技投入过少使其对农业GDP增加影响不大：另一方面，研究也显示，财政农业科技三项费用支出对农业GDP增加影响不大。

　　财政对农业支出的政策选择

　　一、加大对农业的财政投入，将农业事业费用由养人变为做事

　　各级政府要切实把工作重点转向农村，增加对农村的投资，国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量应主要用于农村，逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重。为确保社会主义新农村建设的顺利进行，政府应建立“三农”投入稳定增长机制，积极调整财政支出结构、固定资产投资结构，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，尽快形成新农村建设稳定的资金来源。

　　农业事业机构重叠，人员过多，办事效率低下，使财政负担增加，财政使用效益低下。为此，应合并相关部门，精简机构，裁减人员，提高办事效率，减轻财政负担，把节省下来的财政资金用于增加农业生产性支出，以提高农产品供给的数量和质量；加大对农业公共产品投资，扎扎实实地打好农业发展基础，加强农村基础教育；提高农村劳动力素质，为建设社会主义新农村培育新农民，为城乡经济健康协调发展提供丰富的高质量农村劳动力资源。

　　二、以公共需要为标准，增加农业公共产品供给

　　1.加大对农业基本建设的投入。一是大力抓好农田水利建设。要把加强农田水利设施建设作为政府工作中的一件大事来抓，加快大型灌区续建配套和节水改造，搞好末级渠系建设，推行灌溉用水总量控制和定额管理。扩大大型泵站技术改造实施范围和规模，增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模。加大病险水库除险加固力度，加强中小河流治理，改善水环境。二是切实保护耕地面积。“九五”和“十五”期间，全国耕地被占用的速度非常快，10年间耕地减少1.2亿亩，平均每年减少1425万亩；人均耕地面积已由10年前的1.59亩，减少到2005年的1.4亩，仅为世界平均水平的40%。目前耕地在不断减少，人口在不断增加，按目前趋势分析，到2020年，耕地缺口将达到1亿亩以上，土地资源形势严峻。对此，需要强化和落实耕地保护责任制，切实控制农用地转为建设用地的规模：合理引导农村节约集约用地，切实防止破坏耕作层的农业生产行为：加大土地复垦、整理力度。三是提高耕地质量。按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田：加快实施沃土工程，重点支持有机肥积造和水肥一体化设施建设，鼓励农民绿肥、秸秆还田和施用农家肥；扩大土壤有机质提升补贴项目试点规模和范围：增加农业综合开发投入，积极支持高标准农田建设。四是加快发展农村清洁能源。继续增加农村沼气建设投入，支持有条件的地方开展养殖场大中型沼气建设。在适宜地区积极发展秸秆气化和太阳能、风能等清洁能源，加快绿色能源示范县建设，实施西北地区百万户太阳灶建设工程。

　　2.加快农村社会保障制度建设，构建和谐社会。我国长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源分配严重失衡。从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民只享有社会保障支出10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。即使是专门针对农村实际的社会保障制度，其覆盖面也十分狭窄，例如，农村合作医疗制度在1997年—1998年前后的高峰期，人口覆盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区仅为1%—3%。当前，政府应在全国范围内建立农村最低生活保障制度，地方政府应根据当地发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，中央政府应鼓励已建立低保制度的地区完善制度，支持未建立的地区尽快建立，中央财政对财政困难地区给予适当补助。有条件的地方，可探索建立多种形式的农村养老保险制度。政府应高度重视农村残疾人事业，加大对农村残疾人的救济力度。妥善解决外出务工农民家庭的实际困难，对他们进行必要的帮助和救济，强化对各类地质灾害的监控，做好救灾救济工作，通过建立健全农村社会保障体系，切实增强群众安全感，为构建和谐社会打下坚实的制度基础。

　　3.提高农村劳动力素质，为提升科技对农业发展的贡献夯实基础。日前我国农村人口和农村劳动力的文化素质整体水平偏低，初中文化程度的占50.2%，小学及以下文化程度的占37.3%，农村居民小学和初中文化程度人口在总人口中占75%。第五次全国人口普查资料显示，在每10万人口中，大专及以上文化程度的人口，城镇是农村的21倍；高中和中专文化人口，城镇是农村的4.1倍；初中文化程度的人口，城镇与农村大体持平：而小学文化程度的人口，农村是城镇的1.9倍；文盲人口农村是城镇的2.9倍。

　　农民是推进新农村建设的主体，只有不断提高农村劳动力素质，才能把我国丰富的农村劳动力资源转化为人力资源优势，更好地发挥亿万农民在新农村建设中的主力军作用。政府应多形式多渠道地大规模培训农民，大力提升农村劳动力素质，不断提高农民增收致富的能力。因此，政府应该“两手抓”，一方面大力发展农业科技，使农民掌握更多更有效的农业种田技术，减少病虫害及增加农业产量等；另一方面需要增加农村经费，为农业科技发展夯实基础，发挥科技对农业的推进力度。具体对策包括：一是实施新型农民科技培训工程。各级政府应围绕当地特色农业和支柱产业，以农业科技和经营管理知识为重点，对农村青年开展示范性培训，提高务农技能，促进科学种田：二是组织实施农村实用人才的培养。依托农业广播电视学校和农业职业院校，为农村培养具有中专学历的种养能手和经营能人；三是扩大劳动力转移培训“阳光工程”实施范围。为农村培养一大批掌握专门技术，能适应第二、三产业发展需要的技术型农民工，促进农村剩余劳动力转移，缓解农村人地的紧张关系。

　　三、增加对农业生产性支出，推进农业化

　　农业生产是新农村建设的核心内容，也是农民增收的主要渠道。农业生产的兴衰不但影响新农村建设成败，而且会影响国民经济发展和社会稳定。为促进农业生产的持续发展，确保国民经济稳步发展和社会稳定，政府应做到：

　　1.健全农业支持补贴制度，确保粮食安全。要不断巩固、完善和加强近几年已实行的各项补贴政策，逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。加大各地用于种粮农民直接补贴的资金数额。加大良种补贴力度，扩大补贴范围和品种。加大农业生产资料综合补贴力度。中央财政要加大对产粮大县的奖励力度，增加对财政困难县乡增收节支的补助。同时，继续对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策，并逐步完善办法、健全制度。

　　2.加大对农机设备的补贴范围和力度，加快农业机械化进程。要改善农机装备结构，提升农机装备水平，走符合国情、符合各地实际的农业机械化发展道路。目前我国已经对农民购买农机设备进行补贴，但不是所有的地方、所有的农民买农机都能获得补贴，只有在中央和地方确定的实施区内的农民才具有获得购机补贴的资格。并且就补贴标准而言，还有诸多限制性条件，这严重地制约着农民购买农机积极性的发挥，不利于改善我国农业生产条件和农业现代化的实现。因此，应当把对购买农机进行补贴作为一项普惠制的财政政策来实施，让所有购买农机者都能获得补贴，以调动农民购买农机的积极性，加快农业现代化进程。加快粮食生产机械化进程，因地制宜地拓展农业机械化的作业和服务领域。建设农机化试验示范基地，大力推广水稻插秧、土地深松、化肥深施、秸秆粉碎还田等农机化技术。积极培育和发展农机大户和农机专业服务组织，推进农机服务市场化、产业化。

　　3.加大对生猪生产投入力度，解决人们吃肉贵的难题。生猪生产不但是农业生产的重要组成部分，而且是农民致富的主要路径之一。目前我国生猪生产处于低谷，猪肉供不应求，肉价持续上涨，这不但影响农民增收，而且已严重影响人们的生活质量。为促进生猪产业健康发展，促进农民增收，提高人们生活质量，政府应建立健全母猪保险与补贴制度。由国家财政安排专项资金对有繁殖能力的母猪建立重大病害、灾害等保险制度，并加大对生猪疫病防治体系支持。同时，依据参保母猪数量，按每头每年一定额度标准，对母猪饲养户给予直接补贴，调动农民养猪积极性，增加生猪供给量，提高农民收入，平抑肉价，彻底解决吃肉贵的难题。另外，为避免肉价飞涨再次重演，政府应建立健全猪肉等副食品储备制度，增加国家储备肉规模，提高政府宏观调控能力。