政府预算利益相关者协同治理探析

三　政府预算利益相关者协同治理框架

所谓政府预算利益相关者的协同治理,就是要将政府预算资金使用者、政府预算部门、立法监督机构、审计部门及社会公众与新闻媒体这些利益相关主体之间的互动影响与相互制约关系,整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、激励兼容的框架之下,以期从机制设计上减少政府预算管理中的资源浪费现象,提升有限预算资源的使用效率。概括起来,将政府预算利益相关者协同治理的框架划分为两个相互影响的部分,左侧为政府预算决策部分,包括确定预算总规模、各资金使用者的预算规模,以及资金使用者内部资金分配结构安排三个层面的内容。右侧为利益相关者部分,包括政府预算管理涉及的各利益相关者,即民众及其代表组成的立法监督机构、政府预算部门、资金使用者、审计部门、社会公众与新闻媒体等。各利益相关主体在预算管理中的相互影响与协同治理,是通过其在预算决策与执行系统中具有的不同职责划分与权能分布实现的,其基本影响结构如下:

(一) 预算总额的确定。预算总额是由民众及其代表组成的立法监督机构,根据一定时期国民经济发展态势和社会公共需要变化趋势确定的,该总额一经确定,除经立法监督机构全体会议通过,执行中不得变更、突破。

(二) 各资金使用者结构性预算规模的确定与执行。各资金使用者在既定预算总额中所占份额的确定以及预算的执行,经过三个步骤:首先,在政府预算部门和不同资金使用者之间通过初步交易谈判,提出总额控制下各资金使用者的预算规模预案;其次,立法监督机构对各资金使用者的结构性预算规模进行分部门表决;最后,政府预算部门监督资金使用者遵守各自预算规模的情况,并及时向立法监督机构报告。

(三) 资金使用者内部预算资源配置结构的确定与执行。各资金使用者行政首长,在其预算规模范围内,拥有确定各自预算资源结构配置的最终决策权,但其执行结果与绩效评价要接受审计部门的监督,并由审计结构向立法监督机构报告,以此作为考核下期预算规模和行政首长职务升迁的依据。

(四) 社会监督体系对利益相关主体的控制与评价。社会公众与新闻媒体肩负着监督与考核立法监督机构及其他利益相关方的职能。对于立法监督机构调整预算总额,以及各资金使用者浪费预算资金的现象,予以披露和曝光。

以上分析可见,在政府预算利益相关者协同治理框架下,不同利益相关者的权能分布与职责划分是不同的。立法监督机构的权能主要包括预算总规模和各资金使用者结构性预算规模的确定、根据审计结果对资金使用者进行相应奖惩。政府预算部门的权能包括同资金使用者谈判并提出资金结构性分配的初步建议、监督资金使用者遵守预算规模的情况。资金使用者的权能包括确定其内部预算资金的具体分配方案。审计部门的权能包括监督资金使用者结构性预算安排的效率与效果。社会公众和新闻媒体则负责披露预算过程中的各种非效率行为、监督立法监督机构及其他利益相关方的行动。因此,在政府预算利益相关者协同治理模式中,各利益相关方都被赋予了一定的预算管理权能,这些权能之间相互制约、相互激励,形成了一个相对完整有效的社会协同治理模式。

四　结　语

政府治理所面临的复杂性、动态性与多元性的现实环境,使得政府的治理过程绝非政府单方面行使职权的过程,而是一个政治与整个社会的互动过程。本文将公司治理的利益相关者理论纳入政府预算治理中,通过政府预算利益相关者分析,最后构建了政府预算利益相关者协同治理框架。政府、社会、公民的协同治理已成为实现政府“善治”的客观要求[ 3 ] 。因此,该框架模式体现了当代政府公共治理领域变革的发展潮流,它对于当代政府治理模式的选型将具有重要的参考价值。

参考文献:

[ 1 ] 马国贤:《中国公共支出与预算政策》,上海财经大学出版社, 2001年版.

[ 2 ] 戈登·塔洛克:《寻租———寻租活动的经济学分析》,李政军译,西南财经大学出版社, 1999年版.

[ 3 ] 俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社, 2000 年版.