制度环境下城市设计管理的对比研究

摘要：文章说明了“注重实效”的城市设计在我国城市规划中兴起的原因以及借鉴国外经验建立本土性城市设计运作机制的必要性。重点阐述了“制度环境”差别对不同国家采用不同城市设计管理模式的影响和制约作用。通过对比研究中英美三国制度环境的区别，提出如何合理借鉴英美等国外城市设计的运作经验，建立适用于我国国情的城市设计管理体制。
　　关键词：城市设计； 制度环境； 城市设计管理
　　
　　Abstract:This article discusses about why the pragmatistic study trend of urban design is paid so much attention to recently, and the necessary to build up adaptive urban design managing mechanism in China. The diffident institutional environments in different countries lead to different management methods of urban design. Through the comparison of different institutional environment of UK, USA and China, the paper points out how to learn the urban deign experience from developed countries and how to set up our own urban deign managing mechanism.
　　
　　 自西方城市设计理论与实践方法逐步引入我国以来，国内城市设计研究逐步实现了从理想到现实、从静态到动态、从简单到复杂、从单学科到多学科融合的转变。城市设计经历了50年代计划时期“规划”与“设计”不分的早期阶段；80年代现代城市设计观念、思潮引进和实验的探索阶段；以及90年代后城市设计国际招标兴起，实践项目广泛开展，城市设计理论日趋繁荣等几个重要阶段。然而我国城市设计在取得长足发展的同时，也面临越来越多的“门槛”、难点。城市设计停留在编制阶段难以付诸实际、城市建设管理失序、城市设计作用异化为“形象招牌”等突出问题引起了许多专家学者的思考，因此在城市设计的美学主义、功能主义、人文主义等各个研究取向中，“注重实效”的研究走向最受关注，成为近年来众说纷纭的热点议题。
　　
　　 1“注重实效”与建立城市设计管理体制的必要性
　　 “注重实效”的城市设计取向在西方兴起于70年代（特别是在北美）①。当时的城市设计由关注城市空间美学、环境、特色等转移到更加注重与实施衔接的问题和成功运作。“注重实效”的城市设计取向，其特点在于重视城市设计的实施与可操作性，研究“常常回避意识形态问题，如‘应该做什么？’‘什么是对的？’‘意义是什么？’等；倾向解决如‘必须完成什么？’‘什么可以完成？’‘谁得利？’等实际问题（Wayne Attoe，1995）”。巴纳特（Jonathan Barnett，1974），胥瓦尼（Hamid Shirvani，1990），约翰朗（John Lang，1994），彭特（John Punter，1999）等都是探索城市设计运作实效的代表，他们分别通过《都市设计概论》、《城市设计作为公共政策》、《城市设计程序》、《城市设计——美国的经验》、《美国城市的城市设计导则》等著作，从项目组织、人员参与、资金来源、方案编制、分期实施、管理控制等众多角度分析了城市设计的实践过程，提出一系列城市设计运作的重要策略。我国城市设计在经历二十多年理论与实践的探索后，繁荣背后的实效问题同样突出。因此近年来许多学者对此著文讨论（卢济威、金广君、唐子来等），一系列著作也逐步面世（扈万泰、庄宇、王世福、陈纪凯等）。
　　 由于城市设计不能仅仅是一个内向封闭的技术质量提高过程，曾经卓见成效的“技术革新”对城市设计领域带来的巨大推力已经开始减弱。城市设计需要在管理、制度等新层面开拓创新，以实现规划、设计和管理之间的有效衔接。从国内环境来看，我国目前正处在社会变革、经济转型的大背景下，改革使得我国的社会发展处在不断的变动之中，这对策略研究和政策制定提出了挑战；另一方面，改革也为新制度、新秩序的建立提供了契机，因此把握我国城市规划的转型机遇，在变革中探索建立适宜我国国情的城市设计管理体制必要而又紧迫。
　　
　　 2两类典型的城市设计管理体制
　　 本文讨论的“城市设计管理体制”是城市设计运作机制的重要组成部分，是城市设计实现其方案、导则、实施措施的重要环节。发达国家城市设计的研究起步较早，积累了许多运用城市设计工具引导和调控城市建设过程的经验，特别典型的有美国和英国等。美国严格的区划与英国的设计许可审查制度是规划管理中两种重要的制度分支，迥异的规划模式使得城市设计管理也各具特色，对我国具有较强的学习借鉴价值。1994年第20期的《建成环境（Built Environment）》杂志对欧洲各国的城市设计管理体制进行了专题研究和系统归纳，其中一幅漫画（见图1）恰如其分地说明了英国与美国城市设计管理体制的差异②：
　　 2.1美国——与区划（zoning）相结合的城市设计管理。美国各州乃至各个城市的规划体制并不相同，城市设计管理体制也不一致，但总的来说，城市设计技术性地介入区划是美国城市设计管理最显著的特征，分区奖励、开发权转移、规划整体开发单元以及管制特别区等已经大大拓宽了区划的基本概念（John Punter，1999）。同时美国还有一千多个城市中实施了城市设计管理与审查许可制度（林钦荣，1995），这些措施充分保证了城市设计的实施途径和执行力度。如漫画所示，美国的城市设计管理准则通常会直接告诉开发者，怎样的设计是允许建设的，这样开发者可以通过有意识制定满足要求的方案来获得开发许可，这就好似面对一个目标明确的圈起跳。
　　
　　 2.2英国——结合“审查许可”的城市设计管理。英国城市设计的实施是借助设计控制的审查体制进行的，中央国土与经济计划的指引、地方发展与地方计划当局对开发申请案的规划许可制度是实施城市设计的重要工具（唐子来，2001）。城市设计由于是颁发规划许可的重要考核内容因而能够得到具体落实。与美国相反，英国城市中各种层次的城市设计管理准则往往不能直接告诉开发者什么样的设计最终能获得许可，所有开发案必须经过规划管理部门的评议后才可得知建设允许与否，所以管理准则对设计的控制是弹性、原则的，开发者需要蒙着眼睛跳过一个方向不那么明了的圈。
　　 在这两种代表性体制中，英国城市设计管理中的“审查”制度总是成为极富争议的话题，它使得城市设计控制太过弹性。而在美国，过于僵化的城市设计导则常常被抱怨为创造性设计的抑制因素。因此库林维斯指出，两者目前的改进都是在朝对方的方向上迈出一步③。
3英美城市设计管理体制的经验借鉴
　　 国内针对英美城市设计运作体制的研究出了大量改善我国城市设计管理方法的建议，综合起来可以概括为以下几方面。
　　 3.1设立机构：在政府规划管理部门中成立专门的城市设计管理机构或专题小组；
　　 3.2完善程序：制定必要的城市设计编制程序（内容、层次、深度）及审批管理程序；
　　 3.3法规保障：通过必要的法规、政策法令等确定城市设计的法律地位及实施保障；
　　 3.4控制引导：将设计成果转化为可操作的政策导则等，通过控制与引导相结合的方法管理城市建设；
　　 3.5设计审查：建立城市设计审查体制，使城市设计要求成为项目开发建设的许可条件；
　　 3.6公众参与：确保市民对城市设计的广泛参与，确保城市设计能体现和维护公众利益；
　　 3.7评价体系：建立的设计评价体系，让专家、公众、利益集团等多方共同参与设计的评价、审定以及实施、监督。
　　 结合这些理论探索，深圳、广州等城市还开展了相应的探索性实践。但事实证明，要将这些建议变成现实总因要面对市场、体制、程序、人员等诸多方面的阻力而鲜见成效，许多方法策略在现阶段实现尚存在很大的难度。可见，逐步推行城市设计管理体制的变革和完善，还必须充分认识考察我国特殊的社会、、背景，考察国内外城市设计运作的环境差异，在制度环境的约束中寻找适合我国国情的城市设计体制改革的突破口及其阶段步骤。
　　 4制度环境下的中美英城市设计管理体制对比研究
　　 梁鹤年曾经指出，借鉴国外经验时需要考虑“背景迁移（shift-of-context）”，把甲地的经验做法转移到乙地的时候，必须考察其运行背景的吻合程度及经验改进的可能性（梁鹤年，2005）。也有学者指出，“探讨都市设计的实施制度与应用都必须回归到各国对土地利用与开发管制的基本体制不同，以及各国国情与社会环境背景的不尽然一致上，以至发展出各自不同的都市设计实施方式（林钦荣，1995）。”如果将影响城市设计运作的各种相关要素简要归纳成“技术性因素”与“制度性因素”两方面，其中各国制度环境的差异及约束对城市设计如何运作实施具有重要的决定作用。制度是从社会、经济、政治等各方面规范人行为的规则和准则（North，1994）。而“制度环境”则指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律整体框架，其实质是一国的基本制度规定，它的约束力具有普遍性特征（Davis,1994）（见图2）。具体来讲，决定城市设计管理体制的制度环境约束主要有国家政治体制，经济法律环境，城市管理制度，城市规划体制，土地开发方式乃至所有权等多个方面，城市设计管理体制的建立必须与这些环境规则相适应。对比中英美三国城市设计运作的制度环境如表1。
　　 通过比较可以看出，在地方分权、土地私有、权利制衡的美国，城市设计的实施管理主要依托具有法律效力的区划得以实现，可以称之为城市设计的规范性管理；而在以中央集权、土地开发权国有为主的英国，城市设计的整体策略依赖于设计审查，通过管理过程中自上而下与自下而上的互动，逐步贯彻、落实、实施，对此也可以称之为城市设计策略指导下的个案管理。我国以公有制为基础，中央集权与地方分权相结合，经济正处在逐步市场化的转型阶段，规划管理主要依赖行政审批，通过以城市总体规划为依据的行政许可管理城市建设。由于城市设计在城市美学、空间关系认识和理解等方面有很高的专业要求，对于习惯通过颁发“一书两证”来落实城市总体规划的管理模式来说，其要求已远远超出现有管理人员的知识水平和专业素质，所以编制相应的规划、制定有关的标准，成立一定的委员会等来辅助城市设计的实施似乎已成为必要的选择。因此，我国城市规划改革的一个当务之急就是要研究如何使得城市设计获得良好的运作实施机制，使之既适应于我国目前的制度环境，又不游离于现行规划管理制度之外。
　　
　　 5制度环境约束下我国城市设计管理体制的建设思路
　　 约束和管理具体建设行为的城市设计制度是一种公共干预，制度设计的目的是为了对“市场力量决定城市未来社会、政治、经济、环境秩序”的过程设定限制条件。由于缺乏积极有效的城市设计管理机制，目前我国城市设计的定义以及实践内容还处于一种随意、自发、混沌的状态中。而制度环境的差别使得他国的城市设计经验无法直接应用到我国。建立适合我国国情的运作管理机制，需要根据国家法律、管理环境、政治经济状况及城市设计本身的特点从以下几点着手：
　　 5.1处理好城市设计与城市规划的相互关系。在我国，城市设计与城市规划的关系始终不够明确，两者在实践操作过程中常常出现交叉、重叠或分离的现象，导致城市设计乃至城市规划管理的失效。因此只有明确两者关系才能具体深入探讨城市设计的运作方式以及城市设计的地方化、规范化等诸多问题。从现阶段来看，城市规划从法律、规划编制程序到审批管理等制度都已基本成形，是城市设计运作的基础。就成本与收益关系来看，城市设计应当在《城市规划法》确定的制度体制内运作实施，而不是另起炉灶建立一套全新的城市设计管理体系，以最大限度地减少建设新制度需要的高昂成本④。因此，发展城市设计管理体系是完善我国城市规划体制的重要内容，城市设计管理须从属或依托于已有城市规划体系。
　　
　　 5.2城市设计管理制度的建立应当走地方化道路，体现地方特色。由于我国幅员辽阔，地区发展不均衡，东中西部城市所处的经济发展阶段和城市建设状况各不相同，城市设计的任务和阶段目标也不相同，因此现阶段城市设计管理体制的建立应当在国家总体发展政策的指导下，研究城市规划与城市设计的制度关系，从区域到地段、从政策指导到法律约束、从方案竞赛到建筑设计，由弱及强地确定从城镇体系规划、总体规划到详细规划不同层次规划管理中城市设计的约束作用。据此，我们应从地方出发，积极鼓励地方城市规划管理部门依据各地的城市特点和具体发展需求确定不同的管理方式及办法，而非期望建立一套从中央到地方，自上而下、科学严谨的城市设计管理体制，以及“国家——省——地方”不同层次的城市设计政策（或导则）体系。走地方化道路可以有效借鉴美国的城市设计运作经验，整个国家不囿于统一模式，各地相互取经，反而衍生出许多机动灵活、可操作性强的实施运作方法，更好地体现出城市设计灵活丰富，集性、创造性、科学性于一体的个性特征。
　　 5.3探索“非正式”途径结合“正式”途径的城市设计管理体制创新⑤。面对我国城市设计的混乱局面，很多人呼吁城市设计要像法定规划一样，通过国家法律法规来明确城市设计的编制主体、编制内容以及审批程序等，将城市设计制度化以保证其有效实施。这种通过法律途径将城市设计完全固化的做法固然简单明了，但城市设计也会因此失去艺术的优势；加之空间质量难于科学度量而僵化，患上同总体规划一样难缠的部分顽症。故而我们需要探索在现行管理制度下，借助“非正式”与“正式”两种途径来实现城市设计策略的贯彻实施。较好的做法是通过国家法规等“正式”途径，落实好不同层次城市设计的审批程序以及与不同层次城市规划的法律关系，使得城市设计切实成为提高城市空间环境品质的规划管理手段和项目审批的重要依据。而城市设计方案编制的灵活性（诸如竞赛、竞标、概念设计等）与多层次性（包括城市设计总图、外部空间设计等）应当视为“非正式”规划或设计研究的一部分予以保持，不做过于硬性的规定；在成果形成、达成共识之后，可依法定程序纳入相应层次的法定规划进行管理。这与英国结合规划许可制度实施城市设计的做法类似。此外，也可借鉴美国的区划经验，各城市在城市设计总图、局部地段城市设计及相应技术方法中加强定量研究，增进城市设计实施管理依据的科学性，以降低城市规划管理中建设项目审查的技术难度，辅助规划决策及实施。
 5.4完善城市设计作为地方“公共政策”的管理属性。城市设计作为公共干预具有两种基本方式，分别是形态的和规章的（唐子来，2002）。我国现有的城市设计工程名目繁多、形式各异、内容千差万别，但总体上城市设计往往被当作实现优质物质空间形态的技术工具，城市设计的公共政策属性总是受到冷遇。但城市设计不仅要设计良好的城市空间形象，还要为城市政府提供吻合城市制度环境的各种“政策”，这样才能将理想蓝图转化为引导、管理城市建设的可操作性依据。所以改变城市设计重物质形态成果、轻政策引导的现实状况，是提高城市设计可操作性的必要途径。
　　
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　　[1] Wayne Attoe，Donn Logan, 王劭方译. 美国都市建筑: 城市设计的触媒. 创新出版社，1995，73.
　　[2] Broadbent,G.Emerging.Concept in Urban Space Design.E&FN Spon，1990.
　　[3] 陈纪凯.适应性城市设计: 一种实效的城市设计理论与应用探究.建工出版社，2004/11，12.
　　[4] John Punter. Design control in Europe. Built Environment, vol20，NO.2，1994，84.
　　[5] 胥瓦尼，谢庆达译，都市设计程序, 台北：创兴出版社，1990.
　　[6] John Lang, urban design：The American expierence，New York：Van Nostrand Reinhold，1994.
　　[7] 林钦荣. 都市设计在台湾. 台北创新出版社，1995.
　　[8] 梁鹤年. 抄袭与学习，中国城市规划年会讲话，2005.
　　[9] 唐子来, 付磊. 发达国家和地区的城市设计控制. 城市规划会刊，2002/06，1.
　　[10] North. 刘守英译. 制度、制度变迁与绩效. 上海三联书店，1994.
　　[11] Davis, North，刘守英译. 制度变迁的理论：概念与原因，财产权利与制度变迁. 上海人民出版社，1994.
　　[12] John Punter. Design guidelines in American Cities. Liverpool University Press，1999.
　　[13] Jonathan Barnett．Urban Design as Public Policy. Architectural Record Books，1974.
　　[14] 王世福. 面向实施的城市设计. 中国建筑出版社，2005.
　　[15] 庄宇. 城市设计的运作. 同济大学出版社，2004.
　　[16] 刘宛. 作为社会实践的城市设计: 理论·实践·评价，[博士]，清华大学，2000(有书).
　　[17] 唐子来，李明.英国的城市设计控制. 国外城市规划，2001/02，3-5.
　　[18] 金广君. 美国城市设计导则因介述. 国外城市规划，2001/02，6-9.