浅谈北京市社区建设的思考

　　在社会中，“社区”已经成为家喻户晓的一个名词，长期以来发挥着至关重要的社会功能，在国民生活的方方面面起着重要的作用。1986年，国家民政部从探索建立社会保障制度的角度，第一次提出社区服务的概念，随着改革的深化和社区服务工作的，社区工作的内容也迅速扩展。20世纪90年代初，我国把“社区建设”作为一个概念明确提出来。经过10多年的发展，北京市的社区建设已经达到一定规模，取得了很好的成绩。了解社区的由来，梳理出北京社区建设的发展脉络，对首都和谐社区建设向纵深发展具有现实意义。
　　社区的由来及我国社区的兴起
　　“社区”一词源于拉丁语，含共同的东西和亲密伙伴关系的意思。1887年，最早出现在德国社会学家滕尼斯的《社区与社会》一书中，表示由具有共同价值观念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会团体。在他看来，社区是与社会相对立的一种传统的生活方式、组织形态和精神状态它是地缘关系、心缘关系和血缘关系的结合体。
　　1933年，费孝通等燕京大学的一批青年学生，在翻译帕克的社会学时，第一次将“community”译成“社区”，引入我国，最初是用于学术研究。新成立后，因长期受苏联模式影响，诸多社会问题一直由国家统一包办，社会上的人都分别归国家所属的事业单位和单位统一进行管理，居民归农业生产合作所和人民公社统一管理，以致不重视社区建设。
　　我国从20世纪50年代起建立的城市街道居民委员会只是作为附属于各区政府的贯彻政府意图的机构，做了单位以外的一些工作，管理单位以外的人。在1982年9月召开的中共十二大第一次提出要“发展基层社会生活的群众自治”，同年12月全国人民代表大会五届五次会议通过了新宪法，其中规定城市居民委员会和农村村民委员会都作为基层群众自治性组织。
　　在国家民政部的倡导下，从1986年起我国的城市社区建设开始起步。最早是在一些地区开展社区服务，面比较窄。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”。1991年民改部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年12月，国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。
　　北京市社区建设发展过程
　　北京是全国开展社区工作较早的城市之一，从北京市社区服务与社区建设发展演变过程来看，可分为以下四个阶段：
　　第一阶段：社区服务起步阶段(1986年至199年)
　　这一阶段的特点是：社区服务兴起，并从专为民政对象等特殊困难群体提供纯福利性的无偿服务，扩展为“立足民政，面向社会”的服务，社区服务开始步人依法发展的规范化轨道。
　　1986年北京建立起街道级社区服务中心95个，居委会便民服务网点3万多个。制定了第一个《关于发展社会福利三年规划》，其主要任务就是以街道为重点，建立起一厂(福利工厂)、一院(敬老院)、一所(残疾儿童寄托所)、四站(老年人活动站、精神病人工疗站、拥军优属服务站、综合服务站)。1989年，为加强对社区服务工作的领导，市政府成立市社区服务工作领导小组，领导小组办公室设在市民政局，负责处理日常工作。区(县)分别成立了社区服务领导小组，街道(镇)也成立了社区服务协调委员会。市政府办公厅转发《北京市社区服务三年发展规划(1989年一1991年)》，明确了未来三年社区服务的总目标是形成以社区服务中心为骨干，以街道各类福利、服务设施为主体，以居委会便民服务为基础的比较完整的福利服务体系。1991年4月，颁发了《北京市社区服务设施管理若干规定》，这是全国第一个出台的有关社区服务的地区性政策法规，极大地促进了社区服务设施的配套建设和管理。
　　1988年底，北京市仅街道一级就建设敬老院、伤残儿童寄托所、老年人和残疾人活动站、康复诊所、综合服务站、精神病人工疗站、社区服务中心、家务劳动服务站等共2000多个。1994年底，建立社会保障215个，社会福利企业2802个，职工人数达77872人，社区服务设施537个。
　　第二阶段：社区服务加快发展阶段(1995年至2000年)
　　这一阶段的特点是：社区服务由福利性的服务转变为面向社区全体居民服务。1995年12月，市政府办公厅印发了《市民政局关于加快发展社区服务事业的意见》。这一文件是北京市社区服务由福利性的服务，转变为面向社区全体居民服务的转折点。
　　1999年12月，在北京市第十一届人民代表大会第三次会议上，刘淇市长在政府工作报告中强调，要加快发展社区服务项目，不断健全和完善社区服务体系，增强服务功能；要大力拓展社区服务领域，重点发展社区商业便民服务、医疗卫生服务、文化娱乐和健身服务、社会福利服务等；要加快社区服务设施建设，70％的区县，50％的街道要建立社区综合服务中心，积极探索社区建设的新机制，不断满足群众物质、文化生活的需求。
　　2000年北京市面向社会公开招聘了1812名社区事业干部，大大改善了居委会干部的年龄、知识结构，加强了居委会干部队伍建设。初步形成了市、区、街、居四级社区服务设施网络体系。社区逐步向面向全体居民的社会福利服务、便民利民服务、居民就业服务等十大社区服务系列发展。从事社区服务的人员达到4．7万人，社区服务志愿人员发展到23万人。社区党建取得重要进展，各街道普遍建立了社区党建协调指导委员会，做到了“一居一支”。
　　第三阶段：社区建设全面推进阶段(2001年至2004年)
　　这个阶段的特点是：社区自主权明显加大，自我管理能力有所提高，社区基础设施建设大大改善。2001年6月，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，北京市召开了第三次城市管理工作会议。会议提出，要理顺政府与社区的关系，进一步转变政府职能，继续深化街道管理体制改革，实现政事分开，实现政府真正把主要精力放在城市管理和搞好公共服务上来。会议制定了北京市市委、市政府关于进一步推进社区建设的意见》、《北京市社区居委会办公用房管理若干规定》，市政府办公厅转发了市民政局《关于家委会向社区居委会转制工作的意见》，转发了市教委《关于加快发展社区的意见》的通知，北京市发展计划委员会、北京市民政局印发了《北京市“十五”期间社区建设规划》。这次会议的召开标志着北京市的社区建设进入了全面推进的阶段。 　　这一阶段社区建设取得了很大的成绩，如，建筑面积3000平方米以上的区(县)级多功能的社区服务中心、1000平方米以上的街道级中心、90平方米以上的居委会办公用房、100平方米以上的社区服务配套设施建成并投入使用。市、区(县)、街社区服务信息中心(站)投入使用，市社区服务热线呼叫中心成立，各街道、居委会全部开通社区便民热线电话。另外，60％以上的居委会设立社区就业服务站，在全市实现社区就业信息共享。仅2003年前十个月，北京市开发社区就业岗位12．26万个，比上年同期增加11．55％。安置失业人员10．09万人，比上年同期增加10．63％。
　　第四阶段：社区建设纵深阶段(2005年以来)
　　这个阶段的特点是：提出构建和谐社区的总体目标，社区各项事业蓬勃发展，在政策、财政等方面政府加大了倾斜和投入。
　　2005年8月，市委、市政府下发了《关于建设和谐社区和谐村镇的若干意见》，明确了建设和谐社区和谐村镇的总要求、主要任务、体制机制保证等，并特别对充分发挥城乡基层组织在构建和谐社会中的重要作用提出了要求。
　　2006年6月8日，北京市社区建设和城市管理体制改革领导小组办公室颁布了《北京市和谐社区建设指导标准(试行)》。明确了“和谐社区”的概念、和谐社区建设的指导思想以及和谐社区建设的阶段性的目标。
　　11月14日，《北京市“十一五”时期城市社区发展规划》颁布。在规划首次明确社区居委会工作经费由机构运行经费和公益事业经费两部分组成。社区居委会机构运行经费包括办公经费、人员经费等，全部列入区财政预算。根据规划，在社区服务方面将开发劳动保障、社区矫正、流动人口，计划生育、治安巡逻、公共卫生保洁、公共环境绿化、公共设施维护等公益性岗位，建立低保与就业联动机制。到2010年，每年开发12万个社区就业岗位，安置失业人员10万；帮助6000人实现创业，带动435名失业人员就业。
　　这一阶段社区各项事业取得了巨大成就。如，社区卫生稳步发展。全市共有社区卫生服务中心159个，社区卫生服务站607个，初步形成了以社区卫生服务中心(站)为主体，以大型医疗、预防、保健机构为依托，以社区老年人、妇女、儿童以及慢性病人群为重点的社区卫生服务网络基本框架；社区民警配置大大加强，实行“一区(社区)一警”、“一区一站”。全市共配备社区民警4175人；“平安社区”创建活动广泛开展，初步形成了以“巡逻、社区、治安、内保”为主体的社会治安整体防控网；社区文化设施配置建设大大加强，目前全市共有社区文化室2098个，社区图书馆(室)450个；社区就业迅速推进，目前，全市已建成公共职业介绍机构316家，所有街道建成了社会保障事务所，2033个社区聘请了2586名劳动保障协管员。仅2005年就开发社区就业岗位9．23万个，安置失业人员7.18万人等等。
　　对首都和谐社区建设的几点思考
　　“十五”期间北京市社区建设取得了很大成绩，也存在一些问题。比如，社区服务组织还不够成熟，不能有效承担社会服务职能；社区居委会、业主委员会和物业管理之间的矛盾和问题依然存在；物业服务水平与居民需求还有一定差距；社区居委会负担依然过重，居民自治空间不足，居民、驻区单位对社区的认同感不高，对社区事务的参与意识淡薄等等，都在不同程度上制约着和谐社区的发展，特别是在落实“新北京、新奥运”战略构想的大环境下，社区建设面临许多新的更高的要求，应下大力气从多方面加以研究和解决。
　　一是要进一步加强社区党的建设创新意识，以充分发挥社区党组织的领导核心作用。只有坚持以党组织为核心，才能协调各方，保证社区工作的健康发展；只有坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，既发挥社区党组织的领导核心作用，又积极支持和保障居民自治组织依法开展活动，才能保证城市社区自治工作的顺利推进。
　　二是要更新观念，切实理顺政府与社区的关系。努力做到政府依法行政，社区依法自治，形成政府与社区良性互动的局面，形成社会管理和服务的合力。将“社区是我家，建设靠大家”的口号变为现实。
　　三是坚持以人为本原则，切实维护好、实现好、发展好社区居民的共同利益。完善社区居民自治制度，提高社区居委会依法自治水平，通过各种形式的引导社区居民认识到自己是社区的主人，逐步形成一种“共建和谐社区、共享幸福生活”的局面。
　　四是充分发挥非营利组织、中介组织等第三部门以及私营部门的作用，为社区成员提供更加优质、快捷和周到的服务。
　　五是要全面提升对流动人口的管理和服务水平。大量流动人口居住生活在社区，既要整合社区流动人口管理资源，健全服务网络，拓宽服务领域；又要坚持依法管理与服务保护并重，认真做好流动人口登记办证工作，完善暂住证服务功能，改革流动人口户籍管理办法；还要坚持以房管人，强化治安整治，规范执法行为，全面提升流动人口的管理和服务水平。