关于改善北京旧城区历史文化保护区居民生活质量的研究

　　关键词：文化保护区  居民  生活质量
　　论文摘要：由于历史的原因，北京历史文化保护区居民生活质量改善不够．本文在调查的基础上，分析了影响保护区居民生活质量的原因，提出了改善这部分居民生活条件可采取的方法与措施．
　　1999年3月，首都规划委员会召开第18次会议，划定了北京旧城区内25片历史文化保护区．现北京旧城内历史文化保护区增加到33片，总占地面积17km2，总居住人口约30万人．近年来，北京市制定了《北京25片历史文化保护区保护规划》、《北京历史文化名城保护规划》，颁布了《北京历史文化名城保护条例》，出台了《北京旧城历史文化保护区房屋和修缮工作的若干规定》，探索了保护区“微循环”渐进更新模式，启动了前门鲜鱼口地区改造工程，开展了对旧城四五类危旧房屋的修缮工作等．2007年，中共北京市委书记刘淇、副市长陈刚在东城区视察时提出，平房院落要实现“修缮、改善、疏散”三个战略目标．在一系列的政策、措施保障下，百姓的生活逐步改善，危房杂院渐渐消失，城市功能趋于合理，“老北京，新面貌”初见端倪．
　　由于历史的原因，保护区内人口多、房屋危、设施差、生活难等诸多问题仍未得到根本解决，“保护”与“”的矛盾尚未破题．特别是居住在保护区内的居民整体生活质量水平较低，跟不上首都社会发展的步伐，这部分人群已经成为北京的弱势群体．本着落实“以人为本”的发展观，建构首都和谐社会的宗旨，民盟北京市委于2007年8月组成专题调研组，就北京旧城历史文化保护区居民生活质量展开调查，通过对保护区基本情况，重点地区，以及200户家庭的考察，了解了影响居民生活质量的诸多问题，在此基础上进行分析，提出了应采取的措施与建议．
　　1现状调查
　　1．1北京历史文化保护区的基本情况
　　到目前为止，北京市已划定43片历史文化保护区，其中有33片分布在明清旧城区内，其中分布在皇城内的有15片，调查基本情况如下．
　　1．1．1房屋总体质量
　　按建筑结构损坏程度分类，建筑质量好和较好的占42％，建筑质量一般的占41％，建筑质量较差和差的占17％．其中，内城的房屋质量远远好于外城．
　　1．1．2人口与人均居住面积
　　北京旧城33片历史文化保护区占地面积17km，居住人口约30余万人，户数10余万户，人口密度570人／公顷，人均居住面积约7m／人左右，人均居住面积远低于全市平均水平．
　　1．1．3基础设施
　　整体上保护区基础设施比较落后，一般只有给水、排水、电力三种市政管线．供水多为院内公共水龙头，排水管道多为雨污合流制，大多数院落没有厕所，燃气主要使用煤气罐或煤炉，冬季采暖多用煤炉，住户无成套厨房，多数院落有私搭乱建现象，存在消防隐患．
　　1．2重点调查地区情况
　　1．2．1东城区疏散保护区人口的实践
　　2007年，东城区启动了保护区居民住房条件改善试点工程．该工程选择了保护区内11所院落，居民90户．采用居民自愿原则，鼓励人口外迁，同时对留下住户的房屋加固修缮，拆除自建房，院内统一规划，改善了居民住房条件，经回访居民普遍感到满意．该试点现还不能大范围推广，难点主要在于政府需要大量的资金投入，另外没有足够的经济适用房给提供外迁居民．
　　1．2．2西城西四北头条至八条和什刹海地区
　　2005年初，西城区政府完成了西四北头条至八条的“煤改电”工程，该工程方便了居民冬季采暖，减少了大气污染，取得了很大成绩．另一方面，尽管有政府补贴，但相当一部分家庭仍承受不起高额电费，不得不用烧煤作为补充．什刹海地区是北京旧城最大的一片历史文化保护区，近年来酒吧街发展迅速，至2007年初已增至200余家，日接待游客近万人次．据当地居民反映，拥堵，噪音严重，影响了他们的日常生活．
　　1．2．3崇文区草场三条至九条
　　草场三至九条属鲜鱼口历史文化保护区的核心保护区，现有居民1300余户，3000余人，约半数居民人均月收入在人民币500元左右．三、四、五类危旧房屋高达90％，夏季院内积水，房屋易漏雨，冬季燃煤污染．近年来崇文区政府采取“人户分离”的政策鼓励人口外迁，现留下来的居民绝大多数属贫困户，低保户多，老人多，残疾人多，据调查：部分居民担心无法适应离城区较远的居住环境，城区房价过高，仅靠拆迁补偿费用无法购房．
　　1．2．4宣武区法源寺保护区
　　据调查，在法源寺保护区内的居民中，有92％的人把居住困难列为生活困难的第一位．首先是人均居住面积少，该地区人家居住面积仅有7m．其次是房屋质量差，特别是四、五类危房高达30％，这些房屋结构老化，积水漏雨，存在着严重的消防隐患．在其他方面，居民反映他们收入低，就业难，盼望政府尽快帮助他们改变生活质量．
　　1．3部分保护区居民问卷调查
　　本调查是2007年8月对北京旧城区部分历史文化保护区居民家庭抽样调查，涉及情况10项，发放调查问卷200份，回收问卷200份，具体内容统计如下．
　　1．3．1家庭人口
　　受调查的家庭人口最多的是三口之家，占61．7％，其次是四口之家占18．3％，两口之家、五口以上之家、一口之家分别占10％、8．3％、1．7％．
　　1．3．2年龄分布
　　保护区居民年龄分布情况，未满18岁占12．3％，18—60岁占75．4％，60岁以上的老人占12．3％．
　　1．3．3文化程度
　　受情况，小学文化程度的占5．6％，中学文化程度的占69．2％，大学及以上文化程度的占25．2％，保护区居民受教育程度多数是中学程度．
　　1．3．4就业情况
　　就业情况，多数家庭是退休职工占36．7％，双职工家庭占32．3％，单职工家庭占21．5％，此外无业家庭高达9．5％．
　　1．3．5人均月收入情况
　　家庭人均月收入情况，500元以下的占18％，500～1000元的占48％，1000～2000元的占25％，2000元以上的占9％，统计表明保护区居民收入情况远远低于全市居民收入水平．
　　1．3．6人均居住面积
　　在调查的居民中，人均居住面积仅有7m，低于目前全市人均居住面积15～20m的一般标准．
　　
　　1．3．7煤改电后的费用
　　据调查，保护区多数居民认为煤改电后的费用偏高，尽管政府已采取措施予以补贴，但整个采暖季用电费用仍比用煤费用高出1倍多．
　　1．3．8拆迁补偿费
　　由于近年来北京房价上涨速度较快，据调查统计，多数居民选择拆迁补偿费用为5万元／m，占63％，也有相当一部分居民选择了多少钱也不愿意搬迁的意向．
　　
　　1．3．9搬迁后居住意向
　　据调查，搬迁后居住意向居民选择城区二手房的占43％，城区新房的占31％，租房的占8％，与子女合住的占4％，选择郊区经济适用房的占14％．
　　1．3．10居民反应生活最困难的问题
　　此项调查列出了与百姓相关的10个方面(10选3)，统计后表明居住困难，经济困难，医疗困难，就业困难，烧煤取暖困难，为居民选择的前5个问题，分别占28．6％，27．2％，13．6％，7．4％，7．4％．
　　
　　根据实地调查，我们认为影响保护区居民生活质量的问题主要表现在如下几个方面：
　　2．1人口多，资金紧
　　以西城区为例：保护区占地面积460公顷，其中居住面积70万m，居住3．5万户，人口12万人，人均居住面积仅7m．据该区有关部门统计，按北京现有居民居住水平，若改善保护区所有居住条件，总投资高达300亿元人民币，保护区危改工作任重道远． 　　2．2房屋危，设施差
　　现北京文化保护区内三、四、五类危旧房屋占全部房屋的58％，部分地区如崇文区草场三至九条，此类房屋的比例高达90％．多数房屋基础设施陈旧，结构老化，房屋漏雨，私搭乱建严重，存在着大量的安全隐患和消防问题．
　　2．3收人少，生活难
　　根据问卷调查，保护区内多数家庭人均月收入在500～1000元．居民构成方面老年人多，残疾人多，低保户多，双职工家庭少，居民反映最多的生活困难是居住环境差和收入低．
　　2．4土地缺，房源稀
　　近年来为了疏散保护区内的人口，各区政府采取了各种办法，积极推动了保护区人口外迁工作．但由于缺少人口外迁专项土地，经济适用房房源稀少，制约了此项工作的顺利进行．据调查，多数老百姓愿意外迁，但房价上涨过快，外迁补偿费偏低，经济适用房源紧张，多数家庭无能力贴资购置商品房，影响了居民外迁的积极性．
　　2．5热，扰民重
　　随着北京步入国际化大都市的进程加快，保护区内的旅游资源越来越被商家所重视．2002年仲夏，酒吧在什刹海悄然兴起，经过几年的，整个什刹海滨水地区已经成为了酒吧街的天下．客观上说，酒吧街有利于推动旅游业，促进区域经济发展，但同时给当地居民带来了、治安、噪音扰民等问题．类似的现象在南锣鼓巷、大栅栏、西四头条至八条、琉璃厂、前门等地区普遍存在．
　　3措施与建议
　　目前，北京正处在快速发展时期，旧城改造、承办奥运、古都保护、关注民生，各方面的工作都与保护区有着密切的联系．我们认为，保护区的面貌关系到北京形象与国际影响，关系到首都社会的和谐与稳定．为了尽快提高保护区居民的生活质量，促进社会的和谐发展，建议政府有关主管部门采取如下措施．
　　3．1制定完善有关政策
　　3．1．1优惠政策
　　对于保护区保护与整治中公益性的项目，政府可制定相关优惠政策，如减免税收、低息贷款、政府补贴、开发权转移、区外项目优惠等措施，吸引社会资金参与保护区的工作，利用社会力量帮助保护区居民改善居住条件．
　　3．1．2保障政策
　　保护区人口疏散是改善保护区居民住房条件的工作重点，应当通过完善政策予以推进．包括制定人口疏散计划，设立保护区居民外迁的专项土地，给予经济适用房优先购置权，提供廉租房屋，提高现有外迁人口的补偿费用，对于低收入家庭予以政策性补贴等等，作为推进人口疏散的政策保障．
　　3．1．3倾斜政策
　　崇文、宣武两区是北京经济社会发展相对落后的城区，区政府的财政收入有限，无力投巨资在短期内解决保护区居民的住房问题．有关部门应考虑区域发展的不平衡性，在政策上向南城倾斜，在资金上予以扶持．
　　3．2变更土地性质，调整产业结构
　　从整体上看，保护区原有居住性土地使用与北京中心城区规划定位不符．为使保护区适应城市发展要求，增加传统街区的活力，应鼓励在保护区内发展传统商业、旅游业及文化产业．有关职能部门应尽快制定保护区产业发展规划，调整部分土地使用性质，利用保护区的物质文化遗产和非物质文化资源为城市发展服务，以达到提高土地效益，优化城市功能，促进经济发展的目的．同时，这种做法也可为当地居民提供更多的就业机会，改善保护区内居民的生活水平．
　　3．3建立房屋产权调换制度
　　3．3．1推动平房私有化
　　要推动公有平房私有化进程，鼓励社会高收入阶层购买整套四合院，改变一套四合院内产权关系复杂的现状，力争每套院落产权集中统一，以便于拆除私搭乱建和有利于房屋修缮．
　　3．3．2推动平房产权交易
　　对于公产房屋也应制定政策使其可以上市交易或进行产权置换．对于军产或单位产权房，应与相关部门协商，共同制定产权转让或调换制度．
　　3．3．3调整院落产权
　　对于不愿意外迁的住户，可通过产权调换制度使其集中到一处或几处四合院内，以使大部分院落产权调整顺利．留下来的居民可按规定对房屋进行修缮或更新．对于公益性、非营利性质的项目，政府应协助其进行产权收购或置换．
　　3．4完善市政设施、改善交通环境
　　3．4．1加大“煤改电”补贴力度
　　鼓励保护区居民使用电采暖．政府应对保护区内自建房和新购买电采暖炉的居民提供和原优惠价同等的一次性补贴，同时，适当增加并调整低谷电的供应时间．
　　3．4．2完善基础设施
　　要尽快改造修缮老旧供水管线，尽可能完成“一户一表”工程，保证老百姓的供水需求．有条件的地区最好能接入市政排污管线，在平房四合院内设置卫生间，解决居民入厕难的问题．
　　3．4．3改善交通环境
　　保护区内道路狭窄，车辆无序停放是造成拥堵的症结．鉴于保护区内空间有限，可结合市政管线改造，利用地下空间设置停车场或设置机械化停车场，以解决停车堵塞交通的问题．
　　3．5完善社会保障体系
　　3．5．1住房保障
　　根据调查问卷统计结果，保护区居民的住房问题是居民生活中最大的问题．由于历史原因，保护区中存在大量危旧房，建议政府采取补贴方式，帮助居民加固、修缮危旧房屋，同时尽快完善住房制度，加大廉租房、经济适用房的投放量，确保保护区居民能尽快改善生活质量．
　　3．5．2经济保障
　　保护区居民是社会的弱势群体，他们大多数是老北京的原住民，承载着老北京的民俗文化．从非物质文化遗产保护的角度看，保护原住民也是古都风貌保护工作的一个组成部分，因此，建议政府对其中的低保户、残疾家庭和无就业能力的家庭提供相应的补贴．另外，保护区的保护和整治是公益事业，可考虑对保护区内高盈利行业征收保护税，同时鼓励社会团体、民间组织及个人捐助，建立保护区基金，由专门机构管理，确保基金正当使用．