西部农村职教发展中存在的问题及解决途径

摘  要：当前西部贫困地区职教存在的主要问题：一是接受职业技术的人数比例大低．二是职业技术教育经费筹措困难。解决的主要途径有两个：一是建立“贫困地区农户职业教育券”，二是改革农村职业教育方向。

    关键词：西部；农村；职教；问题；解决；途径         一、贫困地区农村接受职教的人数比例太低    自2002年全国职业教育工作会议以来．我国职业教育虽然取得了新的重大成就，但仍不能适应全面建设小康社会的需要。目前，我国有数，以亿计的农村富余劳动力急需进行技能培训；我国高级技工、技师占技术工人总量的比例只有 3.5％左右，远远低于发达国家20％至40％的水平。我国每年大约有2000万初中生毕业．其中 700多万人升入普通高中，500多万人进入职业学校，还有700多万人，主要是农村初中毕业生．没有机会接受职业教育和培训．直接进入劳动力市场。    国家统计局农村社会调查总队的贫困监测数据表明，贫困地区农村接受职业技术教育的人数比例太低，西部国家扶贫开发工作重点县的情况尤其令人担忧。    由上述数据我们可以看到，在国家扶贫工作重点村，接受过中专和大专职业技术教育的人数比例只有1.5％，曾接受过短期培训的劳动力也只有9.2％。而众所周知，西部国家扶贫工作重点县主要集中在西部地区。由于接受职业技术教育的人数比例太低，西部贫困地区的农产．只能凭借着世代相传的传统耕作技术，在贫瘠的土地上刨饭吃，打工无路．致富无门，脱贫无望。    二、接受职业技术教育的人数比例太低原因分析    造成西部贫困地区接受职业技术教育的人数比例太低的原因，既有客观方面的也有主观方面的，既有的也有现实的，既有职业学校方面的也有农户自身方面的。第一，经费投入严重不足和贫困农户子女交不起学费。农村职业学校除按普通中学的标准 (人头费)拨款外，很少有其他补贴。有些经济欠发达的地方，就连人头费也难以保证。经费的紧张使得一些必备的教学仪器和设施无力购买，基地无法开发，实验无法进行。同时经费的不足严重制约了农村职业学校适应市场、调整培养方向能力的发挥。有些学校即使通过借贷，超前，改善了办学条件，沉重的债务也影响了今后教学活动的开展。我国财政性教育经费支出从1996年开始，进行了结构调整。在教育经费总支出中，小学和初中教育约占54％，职业教育约占11％，普通高等教育约占19％，而且1997年也大致维持了这一比例。但是，到2001年此比例发生了较大的变化，职业技术教育所占的比重越来越小。         随着财政性教育经费支出的结构调整，其他的职业教育经费筹措渠道又没有跟进，这就使得职业教育经费来源真正是捉襟见肘。具体地说，全国多数省、市、区没有按照《中华人民共和国职业教育法》的要求，制定出职业学校生均经费标准，多渠道筹措职业教育经费缺乏应有的标准．因而在实际筹措中，宏观调控难以实行。这样一来，职业教育的经费主要是依靠预算内教育经费拨款和收取学生的学杂费，两项合计占到职业教育总经费的大约90％左右。而教育附加拨款、勤丁俭学和社会服务收入、捐款和集资收入、基建拨款所占比例则在10％左右。东西部职业教育经费来源还呈现出一种奇特结构：东部发达地区预算内教育经费拨款、基建拨款的比例降低，而学生学杂费比例上升．其他教育附加拨款、勤工俭学和社会服务收入、捐款和集资收入所占比例也呈现出上升的态势。而西部欠发达地区预算内教育经费拨款、基建拨款的比例较高，学生学杂费比例较低，其他职业教育经费来源的比例呈现出微乎其微的态势。我们以2001年地方职业中学教育经费收入情况为例，将西部欠发达的4省与东部发达的4省市进行比较，可以看到这种差距。这种情况表明，西部职业教育经费收入的来源主要依靠财政预算内拨款，而西部职业教育中收取学生的事业收入费用部分在逐步加大。       课题组在青海省和云南省调查时发现，西部的职业教育陷入了一个怪圈：学校面向市场设置专业，而每上一个新的专业都要求新的设备．必须有较大经费投入；预算内教育经费只占到总经费的60％左右，因而办学经费紧张，必须收取学生的学费；学生感到收费太高，无力承受，只好不上；学生数量少导致办学效益差，又使得学校经费更加拮据。为了打破这样的怪圈．有些职业学校借助于贷款，来加大基础设施建设．改变学校的窘境，但又使得学校负债累累，办学更加艰难。职业技术教育属于非义务教育，学生必须承担一定的教育费用。由于贫困．部分学生家庭无力支付子女上学费用，弃学、辍学现象严重。    第二，社会上鄙薄职业教育的传统观念根深蒂固。我国是发展家，在长期的计划经济条件下，为了较快地实现化，优先发展，重点经营城市．形成了城乡二元经济结构，影响着农村的经济发展和农民生活水平的提高。经济地位的差距导致社会地位的悬殊，又形成了二元的社会结构。这种城乡之间二元制的经济和社会结构造成了城乡间现实生活中的就业、医疗、养老保险、住房、受教育等许多方面不平等。以培养农村经济适用人才为主要方向的农村中等职业教育受到冷落。可以说，不打破城乡之间二元的经济和社会结构，农村中等职业技术教育的受歧视现象就不可能从根本上消除。由于这种歧视观念的存在，西部农村职业技术学校很多是由薄弱学校改制而来，虽然有些学校办学硬件和软件有了长足发展，但是过去给人们“破旧”、“办学水平低”的印象一时难以改变，许多人把职业教育视为“次等教育”、“末流教育”。    学校及教育行政部门在导向上也存在误区。在对口招生制度出台前，职业教育一直以“终结教育”呈现在家长面前。由于农村信息较闭塞．农民对信息的采纳敏锐性有限，对口升学政策很多人至今还不甚了解。与此同时，一些教育行政门也错误地加大了升学比例在学校办学水平评价中的权重。这样一来．对于想摆脱“农门”的家长及学生．选择普通高中也就不足为奇了。    第三，农村职业技术教育办学方向与当前农村经济发展不相适应，也与农村剩余劳动力的城镇化转移不相适应，职业学校不能提供可以帮助受教育者致富的专业。    其一，许多职业技术学校还没有将职业技术教育置于现代大农业的背景之下．进行办学定位。“现代大农业是以生产的综合化和知识化为基本特征的。生产的品种和规模主要由市场的需求而不再是主要由生产资料来确定；技术广泛地进入农村经济活动的每一个领域；农产品的质量比它的数量更加受到重视；规模生产将劳动的效率提高到一个新的高度；因为产品淘汰和品种改良的周期越来越短，市场需要的农产品从初级形式向高级形式迅速转化，所以知识和技能越来越表现为生产要素中不可缺少的成分，而且新的生产方式对知识和技能的要求越来越高；生产单位之间的联系日趋密切；对信息的接收和处理利用逐渐成为生产的必要环节；市场和营销方面的知识与经验直接关系着生产单位的经济效益；竞争伴随着生存。可以说，随着知识经济时代的到来，也必将出现一个知识农业的时代。”但许多职业学校仍然将农村职业教育理解为传统的种植、养殖、果树栽培或是林业管理，还没有意识到这种单一的农业生产时代已经过去而多种经营和生产资源的综合利用已成为提高生产效率和竞争力的重要手段，也没有把培养为当地经济建设服务的人才和学生在农村谋求生计的能力作为主要目标。不能与时俱进地结合现代大农业来确定新的办学定位，势必造成大部分中等职业技术教育的毕业生，学无所用，致富无门。    其二，许多职业学校还没有意识到目前西部农区人多地少的问题。据有关资料统计，1999年全国平均人口密度为131人，而西部的重庆每平方公里371人，四川每平方公里174人，贵州每平方公里215人，陕西每平方公里178人，已经远远超过了全国的平均数。云南、新疆稍低于全国平均数，只有西藏、青海、宁夏明显低于全国平均数。但是，西藏、青海、宁夏的生态相当脆弱，土层相当薄，一旦被破坏恢复起来就相当困难。我们课题组在青海调研时，青海省扶贫办规划处的负责人讲，在青海牧区，由于人口增加，又增养了山羊，结果草场已经荒漠化。青海省扶贫办主任宋秀岩在2004年2月10日全省扶贫开发工作会议上的讲话中指出，在青海省海东地区的农区人均只有0.9亩梯田，人多地少。水浇地每亩产量为300公斤小麦，而旱地每亩产量为100公斤小麦。如果按照水浇地和旱地各占0.45亩，那么人均每年只能收获180公斤小麦，按照市场价格每公斤1.20元计算，只能折合人民币 108元，扣除税金(每亩水浇地18.8元、旱地9.4元)、经营费用(种子、化肥、灌溉、劳力费用)支出，也就只剩下80元左右，这种状况如果没有外出打工等其他收入来源，显然很难脱贫致富。人地关系的紧张使我们必须重视剩余劳动力的转移，这也是当前职业的重要方面。    在导致西部职业技术教育受阻的因素结构中，根本原因是贫困农户交不起学杂费，关键原因是职业学校不能提供可以帮助受教育者致富的专业，重要原因是鄙薄职业教育的传统观念，必要条件是教育经费投入不足。    三、解决问题的途径与措施    自上世纪80年代以来，我国对于“大力发展职业技术教育”的方针一直是十分明确的。在 2002年召开的全国职业教育大会上，主管教育的李岚清副总理指出：“加快职业教育发展是实施科教兴国战略、促进和社会可持续发展的重要途径，是加快人力资源开发、全面提高竞争力的必然要求，是提高劳动者就业能力、促进劳动者就业和再就业的重要举措，也是推进农业产业化经营、实现农业化的根本措施。我们要从实践‘三个代表’重要思想的高度和推进社会主义现代化建设的大局出发，统一思想，提高认识，大力推进职业教育的改革与发展。”并一再强调：“职业教育还存在着办学模式单一，筹资渠道不畅，课程设置、教学内容、教学方式改革滞后，与市场需求不相适应等问题，必须通过深化改革切实加以解决。”    第一，解决贫困农户交不起学杂费的问题，可以通过建立“贫困地区农户职业教育券”的方式来进行。教育券是诺贝尔奖获得者、美国新自申主义经济学家米尔顿．弗里德曼于1955年提出的教育经费改革设想。他在《政府在教育中的作用》一文中首次提出了教育券(school voucher，有的译为学券制)理论。其基本思路是：将教育经费以教育券的形式直接发放给家长，家长持具有 货币价值的教育券为其子女自由选择政府认可的学校，不足部分由家长自付；学校持通过竞争所得的教育券向政府兑现办学经费；政府负责审查学校办学资格，确保其具有基本的办学水准。在西部农村建立“贫困地区农户职业教育券”机制，可以使贫困农户直接受益，减少了中介环节．也消除了扶贫资金被挪用的可能性。    第二，解决职业教育办学经费不足的问题。首先应该借鉴发达国家的经验，扩大教育预算内的经费投入，将比例扩大为70％，体现向西部贫困地区倾斜的指导思想。西部省区在职业教育的预算内投入上，已经达到了60％，而个别省达到了70％。随着教育经费占国民生产总值的比例逐年不断增长，达到70％的比例不会造成财政压力。国际上，职业教育经费筹措依各个国家的不同情况而有不同的做法。澳大利亚和新西兰采用的是分担机制，澳大利亚联邦政府和州政府投入为总经费的50％，新西兰则为70％；澳大利亚职业教育学校通过有偿服务获得收入约占总经费的25—30％，新西兰则为10％；澳大利亚收取学生的学费约占职业教育总经费的20-25％，而新西兰则为20％。我国的职业教育体制和经费投入机制与澳大利亚、新西兰比较接近。西部职业教育经费来源的特点是政府投资比例较高，而收取学生的费用略低于东部发达地区，这与我国经济发展的由东到西台阶式推进的特色相一致．也与新西兰的职业教育投入机制相近。    其次要扩大融资渠道，多方筹集资金。措施有二，一是建立职业教育补充经费，实现“三赢”的措施机制。为了打破经费投入的瓶颈，职业学校负责培训和学生就业，国家财政则按照接受职业教育学生的就业合同划拨职业教育补充经费．学生家长投入学生学习的生活费用。职业教育补充经费不属于教育预算内的经费，而是扶贫资金，国家统计局长李德水在《2003农村贫困监测报告》的序言中，就提出了“调整扶贫资金的使用方向，将扶贫资金重点用于减免中西部地区农村学龄儿童的学杂费支出，保障所有儿童都能享受九年制义务教育，争取高中教育”的建议。这种办法也完全符合《中华人民共和国职业教育法》第三十一条的规定“各级人民政府可以将农村技术开发、技术推广的经费，适当用于农村职业培训”。职业教育补充经费可采取直接向贫困农户中已经完成了九年制义务教育的子女发放“职业教育券”的方式，将国家对于西部贫困农民的扶贫资金，直接发放到最需要摆脱贫困的农户手中，从而摆脱了中间环节，防止挪用，提高扶贫资金的使用效率。同时那些需要外出打工的农户，也可以通过领取“职业教育券”的方式，参加短期培训和职业培训。按照全国农村住户调查统计，国家扶贫重点村户均人口为4.4人，户均劳力2.8人的基本规模，再以2003年底全国的绝对贫困人口2820万人为基数，那么全国就有绝对贫困户数为6409091户。按照教育部财务司的统计资料，2002年职业学校生均教育经费支出为 3047.53元，西部接受职业教育学生交纳学杂费所占比率为20％，那么西部接受职业教育的学杂费为610元。照此计算，约需要花费390637.94万元，占到2002年扶贫投资总额2508636．28万元的15.57％。这个比例在扶贫资金投向结构上略加调整，把中央财政扶贫资金这一块用于职业技术教育就能实现。    更重要的是，西部的绝对贫困户，只要有一个劳动力在职业教育培训后获得一份比较稳定的工资性收入，这些农户就能够持续地发展起来，从根本上甩掉贫困。课题组在青海和云南两省实地考察时发现，那些脱了贫的农户，基本情况是家中有一个具有稳定职业和稳定工资性收入的人。此机制如果在“十一五”期间得到充分实施，就会在2010年后，减轻国家扶贫的压力。职业教育补充经费机制的建立，还对职业学校增加了压力和动力。政府扶贫办可以根据“职业教育券”和贫困生的就业合同来划拨经费，而职业学校想获得这笔经费，获得发展空间，则必须按照市场机制设立专业，并使学生获得就业保证。这种机制促使西部的职业教育学校向市场转型。    二是鼓励社会力量办学。社会力量办学，可以将社会的资金转向教育投入，从而既减轻了政府的负担，也极大地增加了教育经费。同时，社会力量办学也会与国立的职业教育展开竞争，从而有利于国立职业学校转变观念，面向市场．增强办学活力。    第三，解决职业学校不能提供可以帮助受教育者致富的专业的问题，可以通过职业学校的体制改革来进行。教育行政主管部门应按照大农业的概念来给职业学校以新的定位，将学生就业率作为一个重要的职业教育评估指标，来对职业学校进行评估。同时鼓励民办职业培训学校发展．在职业教育评估指标上一视同仁，迫使国办职业技术学校面向市场。更重要的是，随着“贫困地区农户职业教育券”经费拨款制度的推行，国办职业技术学校想生存下去，吸收生源，也必须适应市场的需要，来设置新的专业。这样一来，职业学校的办学模式必将获得一种新的定位：职业学校的责任就是对接受过一般教育的而将要从事较复杂职业的人员进行培训和再培训。     第四，适应农村劳动力转移就业需要，改革西部农村的职业教育的发展方向。    随着我国化和城市化的进展，将会有越来越多的农村剩余劳动力到城市做工．迁移到城市里的农村移民素质相对较差，短时间内难以适应城市基本的生活需要。改革对农民工职业技术教育的发展方向，不仅能够使农民工更快地适应城市生活环境，更有利于提高城市市民的素质，也更有利于我们的工业产品升级换代。据有关资料显示，发展中国家农村人口向城市迁移的倾向与其受教育水平之间存在着正相关关系．农村家庭受教育水平是确定其家庭成员向城市迁移的重要标准之一，那些接受了更高层次教育的农村居民最可能向城市迁移。迁移到城市的新移民往往是农村中受教育程度较高的劳动力。受教育程度越高，接受高一级职业教育的欲望就越强烈。而且由于具有较高的人力资本，他们在城市工作的工资收入远高于在农村的工资收入，他们的迁移行为能够获得较好的经济收益。    第五，突出农村职业教育的办学特色，为实现振兴农村经济服务。作为有特色的农村职业学校，要做到培养一批有特色的农业科技人才，建立一批有特色的农业高科技示范园，根据本地区特点，用新技术辐射一批农户，促进广大农户走“科技兴农”之路。要达到上述目标．农村职教必须坚持进村入户，走“政府搭台，职教唱戏”的路子，由乡镇及村委会负责组织生源，职业学校负责提供师资，采用长班与短班结合、集中培训与个别指导结合的形式，对农民进行实用技术培训。做到农闲期进村培训，培训后入户辅导．生产前现场参观，作业前实地演示，管理期巡回释疑，全程帮助解困。学校也可与农村产业集团或专业户签订协议，定期对他们进行技术培训和指导。对专业户中农村职业学校的毕业生，学校应重点加强对他们的技术扶持，把他们作为学校分布在农村各地的科研网点或培养专业户的试验基地。逐步形成“学校+农户”、“学校+学生+农户”、“学校+专业户+农产”、“学校+乡镇农技校+农户”、“学校+农技推广站十农户”的多维立体的为农服务网，拓宽为农服务的渠道。第六，解决鄙薄职业教育的传统观念的问题，西部贫困地区各级政府可以通过大力宣传职业培训学生的脱贫致富的典型事例来进行。我国的农民是最务实的，他们一旦看到了实际的收效，就会踊跃投入。例如，2004年3月22日《人民日报》登载的安徽省潜山县的“农民致富讲习所”受到农民的热烈响应就是一个典型案例。 典型个案“讲习所，办到家，助农致富人人夸，政策科技与信息，农民要啥他讲啥。真心拓宽致富路，全力催放致富花。”3月8日，天柱山下、皖水之滨，安徽省潜山县痘姆乡政府大院里，鞭炮齐鸣，锣鼓喧天，附近十里八乡的数百名农民自发前来“痘姆乡农民致富讲习所”，满怀喜悦的心情，听取了专家讲的第一课。这不，刚刚听完第一课，就有人现场说出了这样的顺口溜。“致富讲习所真是办到咱农民的心坎上了厂这是许多农民听课后的感受。痘姆乡有近百年的制陶，传统产品是大缸，而生产这种产品既费力，又难卖；既浪费了资源，又不值钱。一个重100多公斤的大缸，只能卖上几十元钱。从中直机关来此挂职任县委副书记的索立纲在调查研究的基础上，决心从当地资源出发，通过举办“农民致富讲习所”这种易于为农民接受和喜欢的方式，传授实用技术，把当地的资源优势转化为经济优势。经过深思熟虑，索立纲决定教大家制埙。埙就是一种用陶土烧制的古乐器，在潜山县的薛家岗曾出土过5000年前新石器时期的球型陶埙，  开发古埙产品，既能体现当地的历史文化底蕴，  又具有广阔的市场前景·。一只埙用不了一捧土，却能卖上百元的好价钱，这样的好事谁不愿意干?  [1]国家统计局农村社会经济调查总队．2003年中国农村贫困监测报告．中国统计出版社，2003年版，第86页。 [2]教育部财政司，  国家统计局人9和社会科技统计司． 2002年中国教育经费统计年鉴．  中国统计出版社， 2003版。 [3]黄放鸣．现代大农业概念下的农村指职教．职教． 1999年第7期。 [4]唐任伍、雷晓宁．西部地区的教育和人力资源，载国家发展计划委员会政策法规司．西部大开发战略研究．第 408-409页，中国物价出版社，2002年12月版。 [5]李岚清．在全国职业教育工作会议上的讲话．中国教育报． [6]论我国农村人力资源开发．中国农网，http：／／www．btnmv．gov．on．2004-3-14 [7]R．H．萨博特和P．L．王．内部迁移与教育．教育经济学百科全书，北京：高等教育出版社，2000年版，第96页。 [8]人民日报，2004-03—22