ＷＴＯ贸易便利化背景下我国海关通关管理的对策研究

[摘要] 本文对国际海关推进贸易便利化的现状进行了简要综述，在借鉴国际海关主要做法和经验的基础上,运用海关管理理论,提出了我国海关加快“大通关”建设，推广“前推后移”的新通关管理模式，建立健全风险管理机制，以及利用信息技术加快无纸化报关建设步伐等进一步促进贸易便利化的对策建议。
　　[关键词] 贸易便利化海关通关管理对策
　　
　　一、国际贸易便利化发展趋势与特点
　　
　　贸易便利化是指简化和协调货物在国际贸易各项活动中所涉及的各种程序以提高贸易政策透明度和降低贸易成本，从而为国际贸易创造一个简化的、协调的、透明的、可预见的环境。随着世界全球化和区域经济一体化的发展，特别是海关关税水平的进一步降低，传统的非关税化措施（如配额、许可证和数量限制等）进一步受到约束，繁杂的海关手续已被全球商界及相关的国际组织视为一种非关税措施，因为它阻碍了贸易的顺畅发展，提高了贸易成本。
　　在WTO多哈回合谈判会议上，贸易便利化问题被纳入WTO新一轮多边贸易谈判的框架内，通过WTO的影响力，从政策和制度层面上规范和约束与贸易相关的各种措施，最大限度地促进和便利贸易。从澳大利亚、加拿大和日本等15国组成的推动贸易便利化谈判集团——科罗拉多集团提出的谈判方案来看，贸易便利化谈判以WTO现有相关规则为基础，即GATT第5条（自由运输）、第8条（进出口费用和手续），以及第10条(贸易制度的发布和管理），其基本原则为:1.增加海关制度的透明度;2.强调海关手续的合理性.3.简化海关单证和制度，实现海关通关的高效和安全性;4.在非歧视的原则下，对中小遇到的问题给予更多的关注。各成员提交的关于贸易便利化的报告几乎涉及到海关通关过程中的所有细节。
　　海关是国际贸易货物进出口过程中的重要环节，是国家主权的体现。世贸组织在承认成员方拥有主权的同时，更强调了海关不应当成为自由贸易的阻力，海关应采用一系列技术手段，提高工作效率，更好地为发展家的中小进出口商服务。我国现在已经是世界第三贸易大国，海关在维护国家经济安全和促进对外贸易发展方面的任务更加艰巨。因此，我国海关不但应遵循国际海关通行规则，吸取世界各地海关的经验以提高管理水平，与此同时，也应致力于为我国的进出口贸易创造一个良好的通关环境。
　　
　　二、国际海关推进贸易便利化的现状
　　
　　近年来，西方海关在推进贸易便利化方面实行了一系列改革。这些改革使得西方海关的工作效率普遍提高，较好地解决了以往海关管理不适应于各国经济社会发展的局面。
　　
　　1.美国海关模式——实施业务流程再造
　　美国海关的改革主要有以下内容:一是深受“企业再造”理论的影响，强调一个组织的工作重心应集中于如何使本组织中各个单独的部门或岗位共同为实现组织的工作目标和顾客的满足进行努力。并以此为目标再造海关业务流程。目前已分别设计了六大核心业务流程和业务保障流程。二是为确保业务流程的实施，美国海关进行了机构重组。改革前的领导关系是：总署—7大关区—45个总关—256个口岸海关:改革后的新领导关系是：总署—20个管理中心—256个口岸海关:减少了中间管理管理环节和领导层次，管理资源向总署和现场海关转移，强化总署的宏观管理能力和现场海关的执行能力。三是在现场口岸，树立“为顾客服务”的宗旨，推出“一站式”服务，并给予更多的自由裁量权和现场直接决定权，减少了推诿扯皮现象。同时在通关环节还推出“两次结关”制度，即进口货物在办完报关、查验手续后，海关收取相当于税款的保证金后放行货物，此时办理一次形式结关，但货物还没有真正意义上办结海关手续，美国海关把实际结关时间推后一年左右，以便有充足的时间处理因货物溢短装出现的退补税，以及发现差错后对报关单进行修、删、改等手续。对于数票小额关税的退补可以统一结算。管理上不仅显示了灵活性，而且节约了人力、物力，简化了手续。四是为确保流程管理能起到效果，美国海关在制定流程时注意收集来自企业等社会各界的意见，并为流程制定了明确且量化的为顾客服务的标准。
　　
　　2.荷兰海关模式——契约式管理
　　荷兰海关在系统内部推广契约式管理。每年在适当时候，上级海关逐级与下级海关签署下一年度工作契约。契约内容包括三个方面:一是执法管理任务，如根据货物的不同类别确定不同的货物实际查验率及查获率。二是保障性措施，如劳动纪律的遵守，对100%的员工进行工作业绩的评估，人力资源开发培训等。三是提供管理资源。荷兰海关实施契约式管理，在一定程度上就是要弥补政府管理中绩效评价机制不足的缺陷。为便于开展此项管理，首先，荷兰海关各项工作进行了标准化和各项业务指标的量化。其次，制定契约内容。均达到“SMART”要求，即SPECIFIC(具体)、MEASURABLE(量化)、ACHIEVABLE(可行)、REALISTIC(现实)、TIME(时限)。另外，还专设部门对各关契约执行情况进行跟踪分析和评估，动态修订完善契约指标。最后，在总局和直属海关层面分别设立全国海关中央信息中心(DIC)、地区海关信息分中心（DIA)等风险管理机构，加强海关业务的风险管理，确保各项契约的实现。
　　
　　3.澳大利亚海关——“客户导向”战略
　　澳大利亚海关实施“客户导向”战略(CUSTOMER ORIENTATION)，确立海关为“客户”服务的宗旨。采取了如下措施:一是广泛与产业界、行业协会沟通，听取各方面的意见，借用外部资源，强化海关管理；二是建立海关人员与企业进行工作交流的制度化渠道，增进相互了解和支持；三是在全国各海关成立“质量管理小组”，量化各项管理指标促进海关的整体效能；四是改变以往对企业“处处设防”的做法，促进企业守法自律。认为绝大多数进出口商是守法的，违法的是少数；许多违法行为是由于不明法规和程序引起的，以往“严管严查”并没有起到好的效果；为加速通关，海关管理应允许“合理差错率”(ACCEPTABLE ERROR RATES)和“一定比例的税收滴漏(AN APPOPRIATE AMOUNT OF DUTY LEAKAGE)”。
　　
　　三、我国海关推进贸易便利化的对策措施
　　
　　1.加快“大通关”建设，发挥“口岸”公共信息平台的作用
　　“大通关”是提高口岸通关效率系统工程的简称，指通过运用电子化手段，改革现行的口岸货物通关流程，整合监管资源，建立统一的口岸数据平台，规范、畅通口岸进出口货物的信息流、单证流、货物流和资金流，实现口岸数据信息共享，以最短的时间、最低的成本为企业提供最好的服务，提高口岸管理部门行政监管的能力和效率。“大通关”涉及海关、国检、港口、机场、税务、外管、银行、生产企业、运输企业、货主、代理等单位，是一个庞大而复杂的系统工程，需要各方面协同配合、统一步伐。应进一步完善口岸工作联络协调机制，积极推动航空口岸边检、海关、质检申报“三单合一”改革，逐步在海运、陆路口岸推广实施，提高口岸系统整体效能。“电子口岸”是依托国家电信公网建立的跨部门、跨地区、跨行业的公共数据中心和数据交换信息系统。系统集中存放有关进出口企业信息流、货物流、资金流等电子数据，为海关、外管、商务、工商、税务、、国检等口岸行政执法部门提供电子数据交换、核查服务，同时也向企业提供网上报关、报检、结付汇核销、出口退税、网上支付等实时在线服务。应进一步扩大“电子口岸”的覆盖领域，进一步拓展“电子口岸”在数据交换和共享上的广度和深度，在海关、政府管理部门、口岸单位、生产企业、商业企业，以及第三方物流企业等物流活动所涉及到的各个环节都建立和完善“电子口岸”系统，逐步实现“大通关”主要业务流程在“电子口岸”的全程贯通和口岸通关、物流、商务管理的信息化。
2.推广“前推后移”的新通关管理模式，实现口岸快速通关
　　传统的通关模式是货物运抵口岸，进入海关监管场所后，向海关进行申报，海关按照审单、征税、查验、放行的程序实施监管，无疑会在一定程度上阻碍物流畅通，增加企业通关的时间和成本。而新的“前推后移”的通关模式则通过监管时空的延伸避免了上述情况。“前推”，就是在现有的舱单提前申报基础上，推行“提前报关，货到放行”的监管新模式，在货物进口或出口之前，提前对申报情况进行预归类、预审价等综合分析，确定监管重点，为货物运抵后快速通关奠定基础。所谓“后移”，是指改变将海关监管重心局限于口岸的做法，加强稽查、统计、缉私等部门的协作配合，依托企业动态信息库和统计部门的数据资料，以企业和商品为单元，加强对“结关后”货物流、信息流的跟踪监控分析，既方便了合法进出，又对违法企业形成威慑，从而大大缩短货物在口岸滞留的周期。
　　
　　3.建立健全风险管理机制，提高通关管理效能
　　海关应通过运用风险管理的方法，加强物流动态的分析和风险预警，从“粗放式”管理向“集约式”管理转化，实现有效的物流监管，从而达到加快物流通关速度的目的。
　　一是完善查验决策辅助系统的功能。主要做法是借助机信息技术，结合口岸进出口动态开展风险分析，对风险较高的进出境货物进行布控。通过对海关风险管理系统数据信息的综合运用和分析，辅助风险分析人员在实时监控状态下于第一时间内，对相关的进出口单证信息做出准确的判断。通过对风险的考察和评估，将进出境企业、进出境货物、运输工具及运输线路等分别分成若干个等级，将海关监管的重点在风险等级中加以区分，保护守法，打击非法，提高海关监管的效能。
　　二是全面推行查验绩效评估。依托H2000海关业务信息化管理、风险管理、业务统计等系统，完善评估体系，围绕布控指令、查验实施、查验结果三大类指标，采取定性与定量相结合，对职能部门、监管现场的布控效能和查验效能进行全面评估，建立三级查验绩效评估机制。即监管职能部门负责对各隶属海关进行评估，各隶属海关负责对辖下各监管现场进行评估，各监管现场负责对布控、查验人员进行评估，以此提高查验工作质量。
　　
　　4.利用信息技术加快无纸化报关的建设步伐，实现通关管理化
　　实行无纸化报关是解决纸质单证通关速度慢、重复性审核多的一个有效途径。这意味着所有与通关有关的部门都必须实行网络化管理，以便实现海关内部、海关与其他口岸单位间的数据互动和资源共享，更好地完成通关的各项任务。如实现与港务部门的联网，在海关放行货物后，港务就可以凭海关计算机放行信息和海关放行章办理提发货手续，杜绝利用假冒放行章走私行为的发生。同时，海关可以通过与港务的联网获取货物在库场中移动、存储过程中的相关信息和数据。此外，与质检、商务、银行等口岸相关部门的联网也能够减少审核通关单、许可证、外汇凭证的时间，在提高海关监管效能的同时优化通关环境。