安徽省统筹城乡经济社会发展的基本思路

党的十六大报告指出：“统筹城乡社会，建设农业，发展经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“五个统筹”的要求，其中第一个就是要“统筹城乡发展。” 这是对我国经济社会发展进入新世纪和新阶段的新要求，具有重要的现实意义和深远的战略意义。安徽省是个农业大省，城乡经济社会发展的不平衡性比较突出，对国民经济的负面影响也正日益显现。统筹城乡经济社会发展，既为安徽省今后在处理城乡关系问题上提供了方向，明确了思路，也是安徽省解决 “三农”问题、全面建设小康社会的一个重大战略举措。
一、统筹城乡经济社会发展的重大意义
统筹城乡经济社会发展，就是要在城乡一体化协调发展的框架下，通过市场机制以及国民收入再分配、转移支付等经济手段，合理配置全社会的经济资源，促使城市和农村、农业与非农产业更加紧密地联系起来，彻底改变目前城乡分割的二元经济结构，最终实现城乡经济社会一体化发展，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。改革开放以来，随着市场机制的引入，安徽省城乡联系有了显著增强。但是，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道，城乡差距悬殊较大。当前，安徽省正迈入全面建设小康社会的阶段，如果再不统筹城乡经济社会的发展，不仅会对扩大内需、实现国民经济持续快速增长形成制约，也会影响整个社会的稳定。
 首先， 统筹城乡经济社会发展，是全面建设小康社会的内在要求。对照全国总体小康的基本标准，截止2000年末，安徽省小康尚未达标的指标有3项，除了人均GDP尚不到700美元外，其他两项都与农村有关，分别是：一是农民人均纯收入，按可比口径（1990年价），实际值不到1200元（2000年为952元，2001年为1000元左右）；二是恩格尔系数，农村大于50%（2000年农村恩格尔系数为52.5%，2001年为49.8%）。综合来看，安徽省总体上已达到了小康水平，但农村经济发展的滞后，在很大程度上拖了全省小康建设的“后腿”。到2020年，安徽省要实现全面小康社会，其中农民人均纯收入必须达到7300元，这要求今后十几年安徽省农民收入必须保持在7%左右的增速，而在1990—2000期间安徽省农民收入实际增长只有5.6%，农村全面奔小康的任务将更加艰巨。如果农民收入上不去，农民的生活水平、住房条件以及受的机会都将受到很大影响。因此，在全面建设小康社会的进程中，不能再片面地追求城市经济和经济的发展，必须要以增加农民收入为核心来筹城乡经济社会发展，否则安徽省全面小康社会是很难实现的。
其次，统筹城乡经济社会发展，是保持经济持续快速发展的重要保障。从供给的角度看，农业发展缓慢直接制约整个国民经济的快速增长。2002年，农业在安徽省国民经济中比重为21.6%，比全国平均水平高出6个百分点，近几年农业拉动安徽省经济增长的贡献都在1个百分点左右，经济发展对农业仍有一定的依赖性，特别是在二、三产业增长不快且增长基础不牢的情况下，农业增长一旦因受灾、市场需求等因素出现波动，全省经济增长也必将受到连累。从产业链的角度看，农业供给的数量和质量，还将直接影响非农产业特别是以农业产品为原料的轻工业发展。从需求的角度看，农村需求不旺直接影响扩大内需的效果。2002年，安徽省有近70%的人口在农村，而同期农村市场消费零售额仅占全省的29%，比1990年下降了3.8个百分点，比1985年下降了10.3个百分点。在最终居民消费构成中，农村居民消费的比重也由1990年的72.37%下降到2002年的55.23%。受收入水平的影响，安徽省目前农村人均消费水平还不到城镇居民的33%，城乡居民人均消费水平的差距也由1990年的2.17：1扩大到2002年的3.04：1，并且呈逐年上升趋势。如果再加上城市居民享有的医疗、住房等补贴因素，实际上城乡居民收入差距将达到4∶1。农村消费需求不足，既是近年来安徽省消费市场启而不动、增而不快的一个重要因素，也制约了国民经济持续快速增长的后劲。
第三，统筹城乡经济社会发展，是解决“三农”问题的突破口。改革开放以来，特别是建立社会主义市场经济体制以来，安徽省农业和农村发生了巨大的变化，成绩是有目共睹的。但长期计划经济残留下来的城乡差别发展战略、以及“城市偏向”、“财政偏向”的体制格局，严重阻碍了当前农村经济的发展。现阶段，在计划经济体制下所形成的城乡差别发展战略、城乡分割的二元结构和“以农补工”、“以乡养城”的国民收入分配格局，并没有及时得到调整，并继续通过“工农产品价格剪刀差”、“财政税收收支差”、“资金存贷差”和“土地征用出让价格差”等形式和渠道，维系着“城市偏向”的利益格局，这可能是造成安徽省目前城乡经济社会发展相脱节的重要根源。当前，安徽省“三农”问题突出表现在：农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出；虽然安徽省总体上已达到了小康水平，但截至2001年底，全省仍有500万人处于贫困状态，其中绝对贫困人口126万人；与城市相比，安徽省农村文化教育、医疗卫生等基础社会事业的发展明显滞后；工农之间、城乡之间收入差距扩大的趋势还未得到根本扭转等方面。在国民经济发展进入新的阶段，要从根本上解决现阶段的“三农”问题，再也不能就农业论农业、就农村论农村了，必须要重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，大力推进城镇化进程，促使城乡经济协调发展。二、安徽省统筹城乡社会的基本思路
统筹城乡经济社会发展是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面，其核心就是要在改变城乡二元结构、建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。这就需要我们必须及时调整工作思路、方法，找准统筹的切入点，努力把各项工作落到实处。　　
1、要以装备和城市经济为依托，大力发展农副产品加工业
围绕农业和经济发展，安徽省先后提出了把农产品加工业培育成重要的支柱产业，建设全国重要的优质安全农产品生产加工供应基地等目标。而要实现这一目标，就必须要统筹城乡发展，跳出就农业抓农业的老思路，要用抓工业的思维来抓农业，用抓城市经济的措施来抓农村经济。大力发展农产品加工业，主要涉及三个方面的内容：一是建立优质的原料基地，这是发展农产品加工业的基础；二是要依托城市工业装备和技术水平，这是发展农产品加工业的关键；三是要适应城乡居民的消费需求，特别是城市居民消费需求，这是最终目标。就主要农产品总量来看，安徽省在全国还处于前列，但规模较大的优质农产品原料基地还是比较缺乏。发展优质安全的农产品基地，必须要从全省的角度进行统一规划，重点要围绕市场需求，选准有限目标，率先发展粮油、水果、畜牧等具备优势、富有特色的重点产业。同时，要鼓励农产品加工特别是国内外知名企业，通过定向投入、定向服务、定向收购等方式，积极参与原料基地建设。发展农产品加工业，加工环节是关键，仅仅依靠农户自发行为和乡镇企业的力量是很难实现的，必须要借助城市工业装备和生产技术的力量，农产品加工业才能真正成规模、上档次。为此，政府必须要通过资金引导、优惠政策等具体措施，鼓励具备条件的城市工业企业发展农产品加工业，有重点地吸引长三角地区的民间资本和外资进入安徽省农业领域，发展以农产品为原料的产业化经营。发展农产品加工业，离不开消费环节。随着收入水平的提高和消费升级的加快，特别是在经历“非典”之后，消费者将更加注重农产品质量安全。因此，安徽省必须要以抓好农业标准化示范区建设为窗口，推动全省农业标准化的实施；要尽快建立健全农产品检疫检测体系，进一步完善产地检测体系建设。同时，要建立必要的标准许可制度，严把市场准入关。
2、要以县城和有条件的建制镇为载体，加快县域经济发展
   县域经济在安徽省经济和社会发展中占有举足轻重的地位，发展县域经济，对于统筹城乡经济社会发展，从根本上解决“三农”问题，具有十分重要的现实意义。但安徽省目前县域经济所承载的社会功能远大于经济功能。全省绝大部分土地、资源在县域之内，70%以上的人口生活在县域之内。与此形成反差的是，县域的经济功能却呈现明显弱化趋势，其占全省GDP的比重由1995年的56%下降到2000年48%，财政收入占全省的比重由38%下降到32%，人均GDP占全省平均水平的比重由74.7%下降到64.8%，而同期县域内人口的比重仅下降不到1%。安徽省城乡差距进一步扩大的趋势，主要是反映在县以上和县以下。如果再不加快发展县域经济，全省要实现全面小康社会的目标是很困难的。发展县域经济，必须要与全省城镇化进程结合起来。提高全省城镇化水平，在积极推进中小城市发展的同时，必须要加快以现有的县城和有条件的建制镇为基础小城镇发展步伐，这是今后安徽省农业和农村发展的主要载体。发展县域经济，必须要依托大中城市，大力发展特色产业和配套经济。要紧趋城市消费需求，依托县域之内丰富的资源优势，大力培育县域龙头企业和致富能手，鼓励发展特色产业和块状经济；要紧紧围绕城市工业的布局和发展趋势，鼓励县域广大中小企业发展配套产业。发展县域经济，必须要大力发展开放型经济。要加大县域的软、硬环境建设力度，特别是要加快完善县域境内的基础设施建设，降低县域的市场准入门槛，放宽投资领域，真正让民营经济在县域经济新一轮发展中唱主角。
3、加快城镇化进程，促进工业化和城镇化协调发展
从国际经济来看，衡量一个国家的化水平有两个重要指标，一是工业化程度，二是城镇化程度。工业化体现于农业产值在国民经济总产值中所占的比重不断下降和工业产值的比重不断上升；城镇化是随着工业化程度的不断提高，人口由农村逐渐向城市迁移和集中的过程，体现于城市人口总量的比重不断上升和农村人口的比重逐步下降，城镇化是吸引农村富余劳动力转向非农产业、进入城市的主要途径，并通过要素聚集促进工业化的发展。著名发展经济学家刘易斯指出：劳动力从农村流向城市，本身即为经济发展的一个重要标志。美国经济起飞时期农业人口下降了72%，日本二战后农业人口下降了65%。2002年，安徽省城镇化水平不到30%，而同期第二产业占GDP比重已超过43%，城镇化滞后于工业化13个百分点。城市化滞后于工业化，一方面，造成工业品市场需求不能随着工业生产的迅猛发展而同步扩大，最终制约了工业化的进程。同时也导致了大批农民分享不到工业化带来的成果，城乡居民收入差距明显拉大。因此，工业化与城市化必须同步推进，在相互促进中实现协调发展。当前，安徽省尤其要加快城镇化步伐，在为工业发展创造良好的外部环境的同时，也带动了农村经济的大发展。据统计，安徽省目前约有800万人在外务工，农民在非农产业和城镇就业已成为农民增收最直接、最有效的途径。但目前外出就业的规模与安徽省农村劳动力总量以及全省工业化进程，仍有很大的差距。推进城镇化进程，首先应取消农民进城务工的各种不合理限制，取消对农民工的各种歧视性规定，加强对农民进城务工的引导，特别要把拖欠、克扣农民工工资、农民工劳动条件恶劣、工伤事故等问题放在更加突出的地位加以解决。要把农民工所涉及的计划生育、子女、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作，列入城市各有关部门和社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。其次，要加快消除城镇化进程中的体制和政策障碍，加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件，特别是对县城以及一些中小城市，户籍制度要坚决取消，充分发挥小城市和小城镇吸纳就业的能力。
4、进一步调整分配和支出结构，加大对农业的支持和保护力度
统筹城乡经济社会发展，仅仅依赖市场机制是难以奏效的，必须要加大政府对国民收入的再分配和转移支付的调控力度，适当向农村倾斜。首先，要加大对农业的支持和保护力度。实现农业和农村的持续发展，确保农村实现全面小康的目标，必须要进一步完善政府的农业投入政策。一是继续加大对农业基本建设的投资力度。可考虑与省财力增长基本相适应，进一步调整国民收入分配格局，逐年增加一部分省级预算内投资，重点用于农业基础建设，确保全省农业基建投资保持在较高水平。二是尽快改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围。三是要充分利用世贸组织的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。四是要逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度，并逐步形成制度化、规范化。其次，要加快建立促进农村教育、卫生等各项社会事业发展的公共财政体制，推动农村全面进步。解决农村教育、卫生等发展滞后问题，关键是要建立和完善基础教育和公共卫生服务等向农村转移支付的制度。农村基础教育是最为典型的公共产品，实现将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主，进一步加大省级政府对农村基础教育的投入。“非典”疫情的发生，给我国公共卫生体制敲响了警钟，农村表现得更为突出。安徽省要以此为契机，加快建立农村卫生专项转移支付制度，确保农村公共卫生服务的投入。