国家货币政策从紧视角下高校财务风险的冷思考

　【摘 要】 本文就高校基建规模扩张和巨额的银行贷款所面临的国家“从紧的货币政策”宏观调控所带来的理财观念新挑战，探讨豪华校园背后暴露着各种风险及其对策。
　　【关键词】 银根； 紧缩； 高校； 风险； 探究
　　
　　2007年5月18日，央行再次上调存贷款利率和存款准备金率，同时宣布扩大人民币兑美元汇率浮动幅度。如此在同一时间段内连出三拳，动用三大货币工具的组合套路，以高压态势实施紧缩性货币政策，在国内外的上绝无仅有。仅2007年度存款准备金率10次上调，贷款利率6次上调，创20余年历史新高。2007年12月，中央工作会议上决定：实施10年之久“稳健的货币政策”将调整为“从紧的货币政策”。中信证券宏观经济学家陈济军表示，我国货币政策由“稳健”调整为“从紧”，意味着央行货币政策工具将在2008年被更加频繁和主动的使用。他还预测：“央行2008年度将至少加息3次，但也不排除加息5次的可能。”这次大幅度货币政策的宏观调控，是抑制货币信贷增长过快的必然要求，是落实观的迫切需要，是我国经济发展过程中的一个里程碑，将对我国财经体制产生深远的影响。面对国家收紧银根对高校理财创新机制的严峻挑战，特别是在高校扩招政策和主管部门建立的五年一轮的高等学校教学评估制度，客观上促使我国高等教育规模不断扩大以及高校投融资决策的主观缺失所诱发的高校基建规模扩张和巨额银行贷款的财务风险存在普遍性的前提下，再次遭遇国家“从紧的货币政策”，使高校风险防范和财务管理出现了新特点、新变化和新问题，特别值得我们重视。比如：收紧银根环境下高校的资金链衔接、资金周转、资金使用效率、增收节支、内控机制以及财政风险、投融资政策等诸多问题，不仅直接影响到高校风险防范、资产安全与完整和高等教育健康可持续发展，而且也影响到公共财政改革、社会的安全和稳定以及国家货币政策的宏观调控。探索国家货币政策从紧视角下高校财务风险、内控制度等高校理财的创新机制和效能机制，确保高校国有资产安全和保值增值的问题已日益突出。
　　
　　一、高校财务风险形成的主要原因
　　
　　（一）政府对高等教育投入不足，高等教育投入与资金需求之间的矛盾日益突出，财务风险不断增大
　　1.教育投入不足。从1999年全国高校扩招以来，各级政府更加重视和关心高等教育事业的改革与发展，不断增加高等教育资金投入。但政府对高等教育投入仍然不足，远远跟不上高等教育改革与发展之需，资金供求矛盾日益突出。近10年来，财政收入占GDP的比重不断上升，从1995年的10.86%到2006年的20%左右，1993年-2006年间高达18.94%的年平均增长率，但财政性教育经费并没有随财政收入的增加而增加。有关资料显示，国家财政性教育经费（包括所有的教育经费）的支出占GDP的比例分别为：2000年2.87%，2001年3.14%，2002年3.32%，2003年3.28%，2004年2.79%，2005年2.82%，2006年2.28%，2007年3.01%。而与此同时，政府行政开支：每年小汽车使用费3 000多个亿，考察费用3 000多个亿，吃喝玩乐3 000多个亿，这三项加起来就是1万个亿，而法定普及的基础教育才2 000多个亿。1993年颁布的《教育改革与发展》中明确提出了“逐步提高国家财政性教育经费的支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”的目标。联合国有关机构的一份统计资料表明，一个国家正常用于教育的投资应占国民生产总值的6%左右，发达国家达到9%。
　　2.高校资金需求大，超度贷款越来越大。近年来，高等教育乘着扩招政策和“科教兴国”的东风快速发展，全国大学从10年前的1 000所左右发展到目前的近2 000所，在学人数从1998年扩招前的108万人，发展到1999年扩招时的413万人，2001年为719万人，2007年达到2 500万人，毛入学率从1998年的9.8%提高到22%，高等教育已从精英教育发展到大众化教育。我国高等教育规模先后超过俄罗斯、印度和美国，成为世界第一，这是一个奇迹！高等教育的迅猛发展，促使高校基建投资越来越大，项目贷款额度越来越大，几乎所有的高校都有贷款，“负债经营”已成为我国现阶段高等教育发展的一个基本特征。“公办高校负债运作”已成为当今社会的热议话题之一。2005年12月31日，中国社会科学院发布的《2006年中国经济和社会蓝皮书》预测，我国高校的银行贷款在1 500亿元—2 000亿元之间。而业内人士认为：高校债务除去银行贷款，许多债务是通过工程建设方垫资和一些单位投资，保守估计高校债务在4 000亿元。国家审计署2006年3月29日发布的《审计公告》报告，被审计的18所高校2003年末债务总额为72.75万元，比2002年末增长45%，基建超常规的巨大投入，在很大程度上仅仅依靠政府投入和收取学费所得资金是根本不可能实现的，最有效的办法就是实施贷款融资，才能解决高校发展中的资金“瓶颈”问题。目前，高校在利用贷款加快事业发展的同时出现巨大财务风险不容忽视，甚至已是迫在眉睫。
　　（二）教育部“贷款办学”的政策支持
　　扩招运动增加了学生，相应的教学设施和生活设施也要增加，而国家的财政性拨款并没有随之增加，解决资金紧缺问题就要依靠贷款。教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确指出：“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理使用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”该计划为高校与银行间的资金需求业务提供了政策支持，也是目前高校巨额贷款的财务风险形成的主要因素。
　　（三）投融资决策失误
　　学生扩招带来的巨大经济利益和教育主管部门建立的五年一轮的高等学校教学评估制度，使高校基本建设投入倍增，许多学校进行了扩建或迁址重建，全国各地“大学城”林立，举债兴教蔚然成风，贷款、圈地、基建一瞬间成为很多高校的头等大事。此外，校社间、校际间违规担保已得到商业银行的默认。还有部分高校缺乏勤俭办事业的思想，不切实际地依靠贷款铺摊子，上项目，盲目追求高指标。事实上，豪华高校建设背后潜藏的金融风险已露出冰山一角，西安交大开元集团就是典型的个案。同时，高校在对外投资如联营和投资三产以及举办中外合资等投资过程中，往往未经过科学的投资决策论证，不经评估，盲目投资，容易造成投融资失误。
　　（四）高校内部控制制度缺失
　　一些高校的财务预算、财务控制和财务监督相脱节。特别是在基建项目建设过程中，在工程设计、咨询、施工、监理和设备、材料采购中，没有相应的招投标制度；在项目资金预算拨付前，没有建立健全项目资金预算编制制度和项目投资效益预测分析报告制度；在资金拨付中，对于财政预算、工程进度、专款专用、工程预决算审核和经常性监督与专项检查监督等方面，缺乏严密的监控制度。
　　（五）政府监督职能缺失
　　高等教育财政危机和财务风险是一个永恒的世界性问题，中国也不例外。对于现阶段我国高校贷款引发的各种问题，政府监督职能没有与时俱进地重新思考如何增加高校的融资和造血功能，没有根据高等教育发展而相应地建立健全高校投融资监管机制、债务预警制度和风险防范机制，以有效遏制巨额贷款失控的强劲势头。
二、高校财务风险的主要形式
　　
　　国家“从紧的货币政策”视角下，高校财务风险的主要形式有：
　　（一）风险
　　据统计，廊坊东方大学城投资达50亿元，宁波市高教园区投资32亿，南京市江宁大学城远期投资40多亿元，仙林大学城投资50多亿元，广州大学城投资120亿元，这些资金主要靠银行贷款。清华大学贷款10个亿盖学生公寓，公寓的收费（1500/年/生）根本不够付息。收紧银根环境下高校的在建工程、资金链衔接、资金周转等等问题将被提到议事日程上来，一旦发生逾期、呆账、坏账，在目前“高校”和“银行”的产权归属存在“产权不清”的情况下，酿成金融风险并非空穴来风。同时，来自国际的资本市场风险和金融风险更是深不可测。
　　（二）利率风险
　　在“从紧的货币政策”下，一方面国家收紧银根，以抑制货币信贷增长过快，高校贷款门槛进一步提高；另一方面，加息会更加频繁和主动地使用。因此，高校巨额贷款存在很大的利率风险。仅5年期以上的贷款利率就从2004年5.76%上升到目前的7.83%，增加了2.07个百分点。
　　（三）校产责任连带风险
　　一方面，校社间、校际间违规担保已得到商业银行的默认，并成为事实；另一方面，高校在对外投资如联营和投资三产以及举办中外合资等投资过程中，债务纠纷和经营管理不善导致校办产业停产、倒闭。这些因素都为高校带来了校产责任连带风险。
　　（四）资产流失风险
　　重复建设、决策失误、坏账损失、资金占用以及资金运作等等风险引发资产流失姑且不说，仅支付不断提高的利息，更加上高校长期以来“重钱轻物”、“重购置轻管理”的思想，就很容易引发资产流失的风险。
　　
　　三、防范高校财务风险的主要对策
　　
　　国家“从紧的货币政策”视角下，防范高校财务风险的主要对策有：
　　（一）实施高等的宏观调控政策，合理控制高等教育规模
　　国家对高等教育宏观调控。1.政府要切实履行办学的社会责任，加大对高等教育投入的力度。扩招是国家政策，使众多学子受益，从2000年到2005年五年间，我国大学扩招了本、专科生1 000万人，高校对国家的扩招政策作出了巨大贡献，培养了很多人才，但扩招的成本和压力却由高校自己来承担，这完全超出高校的承受能力，也违背了经济学原理。教育是国家的基石，教育公平是重要的社会公平。坚持把教育放在优先发展的战略地位，就必须加快各级各类教育的发展。因此，政府部门必须因势利导，在优化高等教育资源的同时，加大教育的投入力度，使财政性教育投入占GDP的比重达到4%，以缓解高等教育发展中的资金紧张难题。2.加快对扩招政策调整步伐。3.国家在政策导向上要采取有力措施，改革大学治理体系，强化项目审批制度，防范高校举债追求规模扩张所出现的风险。
　　（二）依法理财，民主管理，提高高校投融资决策水平
　　高校要正确理顺投入与管理的关系，把政府补偿性的有限投入与自身积累融合到培育新的经济增长点上。要坚持发展观，建立与社会主义市场经济相适应、以政府投资为主、以市场调节投资行为和以投资主体决策自主、风险自负为基础的新型的投资机制，按照“控制总量，调整存量，优化增量，提高质量”的思路，把高校的市场、资源、布局、规划、资金与管理统一研究落实，依法理财，民主管理，提高投融资决策水平，努力降低财务风险。
　　（三）建立健全高校内部控制制度
　　高校必须实行严格的财务预算、财务控制和财务监督三管齐下制度，特别要加强工程项目财务控制，建立权责明确、管理科学、核算规范、激励与约束机制相结合的内部管理制度，提高对风险的预警能力。实行项目负责制和项目问责制，做到制度管人管事，按章办事，努力降低各种风险。
　　（四）发挥政府监督职能，加大审计监督力度，突出自我评估与外部审核的监督机制
　　一方面，国家要构建高校贷款的政府监督管理体系和风险预警机制。2004年，教育部、财政部出台了《教育部 财政部关于进一步完善高等学校经济责任制 加强银行贷款管理 切实防范财务风险的意见》，对加强高校贷款管理、明确还贷责任、防范财务风险、确保高等教育事业的健康发展指明了方向，但对高校贷款如何控制、风险如何防范、如何实施有效的监督管理未作更详细的说明和规定。为此，国家应及时出台其详细的操作规程。同时，政府相关职能部门要加强对高校预算的管理，强化对高校财务状况的监督，加强对高校内部控制制度的监督和检查。
　　另一方面，加大高校内审的监督力度，积极化解各种风险。内审人员要积极参与投融资决策，参与工程项目可行性研究、工程概算等前期管理工作，加强对工程招投标的监督，实行合同会签制度，严格审查合同条款、付款方式等内容，跟踪工程施工、监理、验收、决算等环节，从工程开始到工程完工的各个控制点和贷款申请与付息还本进行全程监控，实行事前、事中、事后的全程监督，使工程建设和融资的每个环节都置于审计部门的监督之下；加强内部审计对内部控制和风险防范的检查和评价，不断提高资金和投资效果，防范基建风险和融资风险，充分发挥内部审计日常监督和全过程控制的作用。●
　　
　　【主要】
　　[1] 黄欣.教育投入，离“4%”还有多远.教工，2007.4.
　　[2] 亦尘.高校巨额贷款，一个无法回避的问题.中国审计报，2007-4-4.
　　[3] 徐光木.高校负债究竟该谁来买单.中国审计报，2007-4-9.