各国激励企业技术创新政策比较分析
【摘要】虽然技术创新政策目前在学术界尚无统一定义，但是它仍是学者研究的一个重要方面。本文旨在通过对美国和日本激励技术创新政策工具的分析，结合我国市场机制运行特点，通过类比，探讨我国在政策工具方面的选择及应用。
【关键词】技术创新政策 税收政策 政府补贴 政府采购
技术创新政策概念及研究，是随着技术创新管理研究深入而由发达国家新近提出的，学术界还没有统一的定义，但这并不影响人们对其研究的热情。国内学术界对技术创新政策的研究主要从三方面展开的:一是关于技术创新政策的一般理论研究，王春法、柳卸林等人对政策理论与技术创新相结合的课题做了较为详尽全面的研究；二是关于各项具体技术创新政策的研究，许庆瑞、罗伟等对政府采购政策、财政政策和政策是如何影响技术创新活动的进行了量化分析；三是关于技术创新政策的比较研究，连燕华、阎莉等人阐明了部分国家在政策手段的选择上、在政策支持的重点上和政策效果上的差异。但是国内的研究，大多数都是对技术创新政策或技术创新政策体系本身进行研究，对于其受不同文化、市场机制影响的比较研究，以及在此基础上对我国政策制订影响的研究比较少，没有形成系统的理论。
本文试图通过美日企业技术创新政策的税收、政府补贴和政府采购工具的比较分析，结合我国的实际情况探讨我国对企业技术创新政策中这三种工具的应用及设计。
一、各国激励中小企业技术创新财政政策比较
政府对于企业技术创新进行激励的政策工具主要有税收政策、政府补贴和政府采购三种。美国和日本由于其
各自市场运行机制不同的特点，在三种工具选择及应用上都有各自的侧重与特点。
1、税收政策
技术创新是一种高投入、高风险的活动，通常投资者是否会对一项技术创新进行投资，取决于他对技术创新的预期收益和投资风险的权衡，而政府一系列的税收优惠政策能够有效地降低投资者的预期投资风险。税收优惠主要通过税收减免、纳税扣除、加速折旧等形式实现。
（1）美国的税收优惠政策。美国税收优惠政策主要是以下几个方面：第一、减少对新投资的税收；第二、降低公司所得税税率；第三、实行特别的科研税收优惠；第四、实行科研费用增长额税收冲抵。这是美国政府为促进企业致力于科技研究开发的另一重要财政杠杆。公司当年科研费减去前一基期(一般为三年)平均科研费用的差额的25%，可以直接冲抵当年的应纳所得税额，但上述差额不得超过基期全部费用的50%。它极大地鼓励了公司对科技开发研究的投资。美国后将“研究与实验”的临时性优惠政策改为永久性税收优惠，该政策主要是向新工厂新设备投资的小企业提供用于研究和开发的长期税款减免。20世纪90年代以来，美国还实行了高新技术产业倾斜政策，激发高技术型小企业的技术创新热情，促进了美国高技术产业的持续。
（2）日本税收优惠政策。日本政府的税收优惠措施主要有以下几种：第一、对于重大技术的研究开发设备的税收优惠，制定了实验研究用机械设备特别折旧制度和新技术企业用机械设备特别折旧制度；第二、增加实验研究费的税额扣除制度。1966年设立，企业的年度试验费超过过去历年最高额的时候，其超过额的20%部分的税额予以扣除。另外在以上两个税制中规定，对中小企业研究开发和试验经费免税6％；对用于技术创新的原材料、试验研究费等，以当年所得税额的15％为限，抵免所得税；第三、对于引进外国技术的税收优惠措施。除此之外，政府还制定基础技术研究开发促进税制、中小企业技术基础强化税制等一系列税收优惠制度。另外，在这两个税制中，对中小企业者实行固定资产特别折旧（第一年度内可提折旧费30％）；对企业和风险企业停止征收保险金；减轻中小企业继承税；降低对延迟缴纳税收的利息税率等。这些税收优惠措施加快了企业的研究开发和技术革新进程，对实现迅速的技术进步和的高速增长做出了贡献。
总体来讲，在税收优惠政策方面，美国的目标集中于促进企业自身的研究开发以及技术创新能力。由于其自身现有技术在国际范围内很多领域中处于领先地位，美国的政策并不很关注于从国外引进技术。日本研究开发税收优惠政策的主要目的是促进研究开发投资和促进引进外国技术。税收上优惠政策的作用，主要在于鼓励企业技术创新的积极性，对那些犹豫不定的企业研究开发项目产生一定的利益驱使效果。另外，由于美国的市场经济体制较为完善，美国多用手段对企业进行激励。而日本政府较多地参与调控市场经济，税收政策是其中很重要的一个方面。在70年代中期以前，税收优惠措施是日本政府刺激企业技术创新活动最重要政策工具。
2、政府补贴
政府补贴主要是政府财政对从事研发活动的企业给予一定的补贴，以帮助企业完成技术创新活动。
在日本，研究开发的财政补贴这项制度在促进企业加快进行预定研究开发活动等方面发挥了主要作用。战后初期，日本政府实施了以振兴工矿业技术为主要目的工矿业重要技术研究开发费补助金制度。在1965年以前,接受工矿业重要技术研究开发费的研究开发项目的研究费占日本研究开发支出总额的15%以上，个别年份达到40%以上。1968年日本政府将工矿业重要技术研究开发补助费制度改为重要技术研究开发补助金制度，主要对那些在产业政策方面急需开发的重要技术、对技术领域和产业领域产生巨大波及效应的核心技术，特别是对那些提供补助金就有可能提高研究开发效率的技术开发活动给予了重点高额补助。
从60年代中期开始还设立了其他一些研究开发补助金制度，以便于向企业提供研究开发补助。在70年代以前，政府对民间研究开发的资助是以缩小与先进国家的技术差距，提高本国的产业技术水平，形成一定水平的研究开发能力作为目标，所以，资助的对象基本上是不具有特定政策课题的项目。进入80年代后，日本技术水平在赶超先进国家的过程中也得到了相当的提高，与经济结构相对应的技术结构的进步与高级化，就显得越来越重要。那些公益性的和将成为今后产业发展动力的高新技术领域的研究开发，逐步成为政府产业技术政策的补贴的主要对象。与日本相比，美国政府主要是通过市场机制对企业的技术创新活动加以影响，较少直接进行财政补贴。
3、政府采购
WTO《政府采购协议》中将政府采购定义为，成员国的中央政府、次中央政府以任何契约形式采购产品、工程和服务，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买等。这一定义明确指出了政府采购的主体是各级政府组织，采购的对象是“货物、工程及服务”。有关调研表明，市场需要是推动企业技术创新的第一位因素。政府作为企业技术创新的启动和推进者，可以通过创造一定的产品市场，鼓励企业的技术创新行为。为此，政府可以通过公共采购政策的安排，创造和增加企业技术创新的产品的市场需求，产生技术创新的“市场拉动”效应。这样的安排，可以使企业的创新产品在市场开拓期有比较稳定的市场保证，同时也使企业在技术创新过程中与市场有关的风险得到一定程度的降低。政府采购政策事实上就是政府激励企业技术创新政策的一个重要组成部分。
美国是最早认识到政府采购可以作为刺激创新的有力工具的国家,其采购政策对新兴产业的成长影响极大。美国的政府采购分为两种：一是直接采购。二是公共技术采购。直接采购中公共部门直接到市场上与生产者进行协商采购，不涉及第三方。所谓的公共技术采购，根据美国能源部的定义，是指“通过竞争性的采购将新的、高效的、购买者可负担的产品引入市场。”当“政府机构签订一个当时不存在的,但在合理的期限内可能被开发出来的产品和系统的订单时,公共技术采购就发生了”。美国国防部和能源部为促进先进技术和节能技术的发展，将重大技术项目的研发交给包括公司和高等院校在内的研究机构。
从以上三种工具的分析来看，美国和日本在政策工具的应用上有各自的一些特点。美国政府不制定专门的技术创新政策主要通过市场机制去完成创新，政府的作用是为企业营造良好的环境；日本政府直接介入技术创新活动，并制定许多专门的政策。
二、我国激励企业技术创新政策的设计
由于、文化等因素的影响，我国的市场经济机制运行，与日本有很多相似的地方。但是我国的市场经济运行在某些方面又与日本不尽相同，而与美国有相似之处。以下从税收政策、政府补贴和政府采购三个方面进行具体的分析。
1、税收政策
如前所述，美国的技术创新政策主要是以激励本国企业技术创新为目标的，而日本不同，日本不仅注重促进本国企业的技术创新能力，而且注重促进从国外引进技术。
我国是要从以引进技术为主转向引进技术与技术创新并重，直至以技术创新为主。我们不仅要借鉴美国的税收政策，更要借鉴日本的税收政策。
虽然新的税制出台后，对企业的扶持力度加大了，但是也存在一些具体的问题。税收优惠没有明确到具体的科研开发活动，而仅以企业为对象，可能造成优惠政策被滥用，企业一旦被确认为高新技术性质，其非科技收益也享受优惠待遇。
鉴于此，我国的税收政策调整应在税基减免和扩大优惠面两方面进行，方式应以税基减免为主，并与税额减免有机结合。税基减免更偏重于引导，强调事先优惠，将事先优惠与事后优惠并重。扩大优惠面，不仅对于高技术企业创新要有税收优惠，对于非高技术企业的企业进行的技术创新也要给予相应的税收优惠，公平税负。
2、政府补贴
政府补贴在过去相当长的时间里被很多国家政府所采用，尤其是在战后的日本，它对于日本的技术创新起到了相当重要的作用。但是政府补贴现在受到了WTO的限制。在乌拉圭回合谈判中通过的《补贴与反补贴措施协议》中，有关研究与开发的补贴条款中明确规定：对政府资助“近市场”的研究与开发活动可予以起诉；对政府资助产业研究和竞争前研究开发分别超过合法成本的75%、50％的可以予以起诉。这两个“红灯”条款，明确地告诉了我们，应用研究也是技术开发活动，政府不能够给予大量的资助，如果政府去资助，就等于参与了国际市场竞争，就违反了WTO规则。在我国的政府补贴中，可以说有很大部分正是集中在这种“近市场”的应用研究和技术开发活动，是受到世界贸易组织“红灯”条款的严重限制的。
所以我国在调整财政补贴政策时，要使之与WTO原则相适应。由于我国企业整体效益不佳、社会风险投资不足、企业自身技术创新能力低下，现阶段，对企业的技术创新活动，政府仍然应该给予资助。但是，政府资助的领域应有所限制，退出那些应用性和竞争性较强的技术创新领域，并向“市场失灵”的领域集中，这样的资助一般不会违背世贸组织确定的有效规则。同时，对“红灯”条款制约范围之外的基础研究和社会公益研究，要加大资助力度和资助范围。另外，要将单一直接的资金支持方式向直接资助、财政担保、贷款贴息等多种市场化转化。
3、政府采购
我国的政府采购是一块诱人的大蛋糕，其规模也在逐年上升。据统计，2005年全国政府采购规模为2927.6亿元。现在，我国政府采购的范围已由货物采购扩大到工程及服务采购。与前几年相比，在采购范围、采购规模等方面都取得了长足的进步，但政府采购对于科技创新的支持功能没有体现出来。2006年1月中央召开全国技术大会，国务院下发了关于实施《国家中长期科学和技术规划纲要(2006-2020年)》若干配套政策，其中明确了充分运用政府采购政策支持科技创新这一重要问题。
对于我国目前的政府采购较有借鉴意义的是美国的公共技术采购政策中的间接采购。简单地来说，当公共部门具有对某项产品的需求，而供给方并没有现成的产品时，公共部门设定技术标准，以招标的方式向供给方提出采购计划；中标的供给方按照需求组织研发生产。间接采购的过程包括：可行性分析，由公共组织选择新技术产品和设计技术标准，分析新技术产品潜在市场和利润的过程；由政府机构、技术专家和购买者建立购买组；在技术专家的帮助下购买组开始设定技术规格；向有能力的生产商发出竞标邀请；由独立的评估组进行评估，采购组从竞标者中选择生产商并签订合同；新产品销售。从这一过程中我们看到，政府是企业技术创新的一个合作者和催化剂，协调众多购买者的需求，将实现一套采购体系作为一定的经济、社会或环境目标，来推进有先进研发能力的组织发展。这种采购对提升企业技术实力的作用，往往远大于一个采购合同金额的本身，这就是所谓的“倍增”效应。互联网就是美国国防部为解决战争期间的有效通信问题而提出的一个军事合同，这一军事合同后来竟然发展成了现在的互联网。
政府采购可以通过以下几个方面努力实现对企业技术创新的激励。第一、政府部门从新技术发展的高度出发，对于需要研究开发的重大创新产品或技术，在充分考虑科技进步和生产者的技术研发能力等因素后，加强对新技术产品的选择和技术标准的设计，通过招标的方式，将所需产品的生产赋予企业，调动企业技术创新的积极性。第二、对于一些尚未形成国际竞争力的高新技术产业，在政府采购中加以一定的保护，使其在成长初期获得发展。第三、建立激励自主创新的政府采购和订购制度。国内企业或科研机构生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，进行政府采购。第四、建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。
综上所述，我国对于促进企业技术创新政策工具的选择、设计及使用上，都存在很多的不足之处。又由于我国特定的经济运行体制，不能直接照搬日本、美国或是其他任何一个国家现有的模式，我们需要在借鉴的基础上不断改进，以适应我国的情况。同时要注意到，所有这些政策工具都是相互影响的，在设计、使用时，既要注重其单个工具自身的影响，也要考虑到相互之间的作用。
三、小结与启示
本文的研究表明，由于美国的创新是市场主导、自发渐进型的，它是在基础研究基础上进行技术创新的，而日本是政府主导、后发追赶型的，它是在引进技术的基础上重视应用技术和产品创新研究。所以在美国的技术创新政策中，主要是通过市场发挥作用，而在日本的技术创新政策中，能很明显地看到政府干预的影子。
对于我们国家来讲，与日本相同的是，我们的技术创新都始于技术引进，所以日本政策工具中促进技术引进的方面值得我们借鉴学习。在税收政策中，我们的目前的税收优惠并不能做到对创新而不仅仅对企业，这会造成税收优惠政策的滥用、从而不能实现有效的激励。而美国值得我们借鉴的是其在相对完善的市场运行机制下的政府采购政策，尤其是公共技术采购中的间接采购，它不仅扩大了新技术的市场需求，而且降低了技术创新企业的风险，在一定程度上影响着技术创新的方向，对于亟需提高企业和整个国家创新能力的我国来讲有非常重要的意义。政府补贴是促进企业及整个社会创新的一个重要手段，但是随着加入WTO，对于政府补贴的限制越来越严，在对企业进行补贴时要慎而又慎，但是对于企业之外的基础研究的补贴仍然是提高我国技术创新能力所必不可少的。在对这三个政策手段进行单独分析的同时，我们仍然不能忽略它们之间的相互影响，在进行政策工具的设计、选择时，我们需要考虑它们之间的相互抵消、相互加强的作用。
【】
[1] 王春法：技术创新政策:理论基础与工具选择.北京:社会科学院出版社,1999.1-98。
[2] 柳卸林：技术创新经济学，北京，中国经济出版社,1998.39-46。
[3] 许庆瑞：技术创新管理，杭州，浙江大学出版社,993.7-23。
[4] 罗伟：技术创新与政府政策，北京，人民出版社,1996.1-197。
[5] 连燕华：技术创新政策概论，科学管理研究,1998(10)，7-12。
[6] 阎莉.日本技术创新政策制定的理论依据及其政策手段选择，日本研究,2000,(4)，24-30。
[7] “技术创新研究”课题组：中国企业技术创新政策基础及实证研究-福建、甘肃企业技术创新调查总报告，管理世界,1996,(2)，123-132。
