绩效导向下的零基预算探讨
内容摘要：绩效考核与零基预算的集成，使预算具备了计划、控制、评估的综合功能。基于绩效导向的零基预算具有制约预算支出、促进部门间合作与交流、实现预算资金追踪问效等作用，在预算编制时要严格遵循相关的步骤，并注意基础数据的准确性、避免保守的预算指标等问题。
关键词：零基预算 绩效导向 绩效评价
零基预算起源于美国，是市场及经济管理水平到一定阶段的产物，其基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，即以零为基点，重新审核每项工作的计划和安排，由此测定所需的经费开支并编制预算。从本质上讲，零基预算是一种根据组织机构的目标、活动范围以及资源运用等先后顺序安排预算的一种思维方式。实行零基预算, 通过对所有项目的开支进行评估,可有可无的开支将会缩减或者干脆取消，而重要的业务计划将会增加，这样有可能节省开支,合理分配资金和提高资金的使用效率。可见，零基预算既增强了预算分配的透明度，又保证了重要项目支出，最大限度地发挥资金使用效益，提高了预算的性、规范性，弥补了传统预算的不足。
单纯的零基预算不能很好地发挥评估与控制功能，有必要通过确定绩效目标发挥预算管理的导向功能。绩效导向是一种强调工作项目和活动业绩计量以项目的绩效或效益为目的的管理方法。通过将绩效导向引入预算编制，可以对投入成本和产出效益进行比较。在基于绩效导向的零基预算体系中，零基预算主要是作为计划的工具，绩效考核则主要发挥控制与评估的功能。
基于绩效的零基预算的作用
（一）有效制约预算支出
零基预算是关心总量投入甚于项目产出效益的预算方式，单纯的零基预算对资金的使用效率关注不够，往往钱花出去不见成效。作为计划工具，而不是控制或评估工具的零基预算与绩效考核结合，将促使预算管理主体的注意力主要集中于评估项目的效率与效益，注重实效，集中力量改进那些已经被证明不适宜的项目活动，在资金使用效率上做文章。只有在充分论证项目有效的前提下，以最少的资金完成最大的工作量。由此可见，二者有机结合的预算方法体系侧重于绩效目标的量化，对项目活动实行绩效评估，并将绩效评价与项目预算紧密结合，使预算由投入式预算转变为重视产出的预算，提高资金的使用效率，能够真正实现预算的“目标、有效性和效率”三位一体的原则，对预算支出形成有效的制约作用。
（二）促进部门间的合作与交流
以绩效为导向的零基预算，使预算管理主体全盘考虑组织整个价值链之间的相互关系，明确各部门的责任，增强了预算分配过程的透明度，从而避免盲目确定项目的优先次序及预算定额，避免不必要的浪费与损失，有利于使预算资金的安排更符合公平、公正的原则。与此同时，给节支不力的部门一定的压力和动力，可避免部门之间苦乐不均的现象。零基预算导入绩效目标，便于接受第三方对预算的评议与监督，充分调动组织各部门的积极性，促成组织长期目标的最终实现。
（三）增强预算的可操作性
单纯的零基预算可操作性较差，若与绩效考核结合，这个问题将得到很好的解决。绩效考核的目标包括两部分：一是项目预期的成果；二是实施这个项目所需的成本，如单位成本率等。绩效考核在评估一个项目活动绩效的同时，其项目的成本实际已大致明确，利用这个成本指标即可修正绩效目标，实现对预算的滚动管理，减少预算编制工作量。其次，绩效考核的指标确定相对于零基预算而言简单，技术要求相对较低，二者的结合可大大提高预算编制的可操作性。
绩效目标与零基预算的集成，使得预算管理主体着重关注钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批准即成定局。对于预算执行过程要完成什么，要达到什么效果，监督与评估部门会监督资金的使用情况，实现预算资金的高效配置。
基于绩效的零基预算的编制步骤
明确规划。预算管理主体首先应明确其战略规划，即组织内各个部门的长远发展战略与年度行动计划。
编制年度计划。以整个组织的年度计划为基础，各责任部门编制各自的年度运作计划，并根据各自的特点，采用量化的与非量化的指标进行表述。
确定决策单位。预算编制委员会或相应部门结合年度计划，综合各责任单位的年度运作计划，确定决策单位。决策单位的确定应建立在部门预算结构的基础之上, 根据预算的需要, 从实际出发, 通过考虑部门规模的大小、活动范围和数据是否容易取得等因素来确定。
制定一揽子决策计划。当决策单位确定后, 每一个决策单位的管理者就要对该决策单位所从事的业务活动进行分析, 考虑不同程度的服务水平所产生的影响, 以及不同的服务水平所需要的经费开支。每个一揽子决策应至少包括以下的内容：决策单位所从事的业务(包括已有的和新增加的) 、各业务存在的理由和说明、人员情况及费用开支分类以及每项业务的不同开支水平对应的不同目标等。
考核。以绩效为导向的零基预算作为计划、控制、评估的工具，是项目活动的绩效指示物，绩效管理部门根据预算方案，制定针对各责任单位的关键绩效指标，并根据考核方案执行考核。
调整与修正。零基预算与绩效考核的结合使得预算编制程序形成一个互动的循环系统。这种预算编制是作为一个指标参数来修正初期的绩效目标，通过定期对预算执行情况分析、评价，了解组织内各部门实际运行过程的问题，并根据实际运行情况和市场的实际需要，适时调整策略或方针，及时解决出现的问题。若有必要，甚至可以针对实际对原有的预算体系作必要调整，以使零基预算更具实用性和可操作性。同时，上期的绩效考核也是下一年预算编制的重要依据。
绩效奖惩。绩效管理部门，借助对预算执行情况的分析进行绩效管理，并实施相应奖惩措施。在预算指标调整的前提下，根据调整的预算指标对绩效指标体系做出必要的调整，使之更好地为实现组织的既定战略目标服务。
预算编制时应注意的问题
准确全面的统计基础数据。实行零基预算需要加强基础工作，对项目进行周密论证，对预算标准进行测算。但由于受各种因素的影响，基础性数据统计不够完整，或带有一定主观性，影响了预算分配的准确性和公正性，也使零基预算的公平性和效率优先原则在实际操作中打了折扣。
避免预算指标制定的保守性。制定预算指标时，应避免保守预算，不要只注重节约费用，要注意绩效管理的引导性和激励性。传统的预算管理主要用于控制资金的使用。在这种传统下，绩效的管理仅限于费用超支或节约的奖惩。这样导致的结果是某些部门为了节约费用，获得奖励，削减了一些必要的费用。减少费用往往不能刺激技术革新，导致生产技术的停滞不前。因此，预算指标的制定必须具有前瞻性，起到应有的导向作用。
非量化项目的评价。在推行零基预算时把“目标、有效性、效率”作为编制零基预算的基本原则。有效和效率的测量对于某些量化的活动来说，考察资金的投入与支出指标即可计量。但对于像、科研、文化等事业产出与影响，其产出难以计量。因为这些项目指标包括活动的直接产出以及活动的间接、长期结果(即影响)，其产出往往主观性太大，无法具体计量。因此，在设计绩效管理指标体系时，要综合考虑可计量的财务指标与难以用货币计量的非财务指标。
提高预算评价的管理水平。的多元化与深度化，致使绩效考核具有一定的技术难度，因此不仅需要财会类专业人才，还需要工程技术、、宏观经济、机、外经外贸等专业人才参与绩效预算管理。目前，我国绩效评价主要运用货币价值手段，方法过于简单化。因此，需要优化预算管理人员结构，提升综合素质。
绩效评价的渐进性。作为绩效预算实现手段的绩效评价，是一个循序渐进的过程，必须根据经济发展的客观阶段，由易到难地开展。从美国、澳大利亚、新西兰等国家的实践证明，绩效评价一般都是从单位的项目绩效评价开始的，然后进入到部门的项目绩效评价，经过多年的摸索、实践后，再全面实行绩效管理。从这些国家的实践看，绩效评价的关键在于渐进性。
参考：
1.张明.政府预算与管理[M].成都：西南财经大学出版社，2002
2.卓越.公共部门绩效评估[M].北京：人民大学出版社，2004
