中日韩三国社会保障发展历程中的制度安排与变迁

 
内容摘要：
  中日韩三国社会保障制度的安排与变迁大都经历了从无到有，从低到高，由点到面，随增长，稳步提高的轨迹。制度的安排与变迁都是在权威政府的主导下完成的，随不同时期的国家经济发展战略而呈现阶段性特征。制度变迁的内生变量源自于民众在经济发展的不同阶段对社会保障制度的不同层次的需求，这项需求随经济环境的演变逐步上升为一项政治诉求，并推动着三国社会保障制度发展与完善。
 
关 键 词：社会保障 制度安排权威政府 合法性
 
一、制度安排与变迁内生变量：制度需求
1. 社会对社会保障制度的天然需求
制度是一个社会博弈规则，更正式地说是人们制定的规范人们相互关系的约束条件，是达到某种均衡的机制。青木昌彦认为制度可以概括为一种博弈均衡，是有限理性和具有反思能力的个体构成的社会长期经验的产物。[1]制度安排是管束特定行动模型和关系的一套行为规则，社会保障制度通常被认为是正式的制度安排。任何制度安排经济和安全两个基本目的。因此制度可以设计成人类对付不确定性和增加个人效用的手段。在现代社会里，由于失业、贫困、疾病等社会与风险因素的存在与恶化，使人们不得不考虑个人与安全与福利。另外人们在寻找获利机会的过程中希望效率的差异不会导致生存环境的恶化与秩序的混乱。因此不管人们是否情愿，他们都需要通过制度来促进他与其他人的合作，从而为确保年幼和年老时的安全作好准备，拉平随时间而变化的收入和消费水平，并获得风险和灾难的保障。社会保障制度呼之欲出。
2. 对福利权的普遍追求在现代社会里演变为一项政治诉求
随着经济发展，人们普遍期待能分享经济增长的果实，因此迫切希望提高自己的生活水平。现代社会的竞争压力加剧了人们生存的风险与不确定性，不可预料的天灾人祸仍然威胁人们追求幸福。业已建立的社会保障制度由于刚性增长特征使人们对社会保障制度不断提高新的要求，并与对政府的政绩评估标准挂钩。民主政治的发展也使公民有正常的渠道表达这一政治意愿。即使在专制独裁的权威政府统治之下，政府由于需要用政绩换取政府的合法性，也不得不满足这一政治诉求来换取民众支持。韩国军政府长期顶住民众增加社会福利的压力，但在1988年由军政府转变过来的卢泰愚政权为赢得民心，稳定政局，在国内消失了财政赤字后，开始将社会保障由口号转为落实。农民由于长期处于社会保障制度的边缘之外，在他们失去基本生存资源——土地以后，频频上访甚至用生命唤醒政府的关注。为保障农民的权益，在中国浙江、江苏等一些经济发达地区已将失地农民纳入城镇居民最低生活保障范围，一些地方政府积极探索将农民纳入各种保险体系之中。
 
二、制度安排与变迁的推动者——权威政府
在所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。通常制度变迁有两种类型，一是诱致性制度变迁，二是强制性制度变迁。[2]诱致性制度变迁指的是现行制度安排的更变或代替，或者是新制度安排的创造，它是个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。诱致性制度变迁必须在某种原有制度安排下无法得到的获利机会引起。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和引入和实行。强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民之间对现有收入进行再分配而发生。诱致性制度变迁在中日韩三国社会保障制度的建立与完善过程中并不显著，相反他们正是在政府推行强制性制度变迁的过程中迅速完成。这里面既有制度安排的自身因素，也有各国的国情安排。
1. 制度安排与变迁对政府的天然需求
对于任何制度性的服务而言，总有许多制度安排能实现这种功能，因此对制度安排的选择将考虑对费用和效益的。制度安排费用中包括组织费用、维持费用以及强制执行这种特殊制度安排所包含的规则费用。人的理性驱使人们寻找以最少费用获得最大收益的制度安排。从某种现行制度安排转变到另一种不同制度安排的过程是一种费用昂贵的过程，除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费用，否则就不会发生自发的制度变迁。制度变迁通常需要集体行动，制度因此可以视为社会运行必不可少的公共物品，通常公共物品不能由私人生产或供给，私人交易市场不能实现公共物品的最优配置，另外公共物品供给的规模性决定了资本投入的规模性，一般单个资本进入公共经济领域往往会无能为力，相对于私人而言，政府具有不可比拟的优势。首先政府拥有税收的自然垄断特权，可以形成庞大的财政收入，通过公共部门形成公共物品的供给能力。因此在制度设计与组织实施所需要的制度成本中，政府具有得天独厚的优势。其次，在制度变迁的过程中，政府可以排除意识形态的干扰，调和利益集团的冲突以及突破社会知识的限制，以最小的成本代价将新的制度安排代替旧的制度安排，并能保证整个社会制度结构大体保证稳定。制度安排与变迁对政府的天然需求是不分社会制度、意识形态的，在这一点上东西方国家都没有任何差异。
2. 权威主义政府的时代选择与制度安排中的主导者角色
（1）权威主义成为选择
中日韩在建国初期都面临社会稳定与经济发展两大难题，另外三国都有一个共同的目标——现代化。一个走向现代化的国家的前提条件是政治安定，而政治安定需要政府权威来保障。落后国家现代化是一个被“压缩的过程”，公平与效率兼顾，经济发展、民族团结、社会协调、社会福利等问题并存，社会承受着巨大的压力。一般落后国家的权威政府，相对于本国单个经济主体具有超前意识与先进思想文化以及强烈民族责任感。可以通过一定强制力辅之以诱导性、扶助性政策，用“看得见的手”开发、培养、完善市场体系，调节配合市场这只“看不见的手”，调动、集合、配置、开发、优化各种资源，尽快挖掘国家的后发优势，完成学习、创新过程、快速地产生新质生产力和转换生产方式，迅速提高本国的竞争优势，用最少的时间走完西方现代化的道路。权威主义于是成为三国在国内外现代化环境的压力下一种特殊政治选择。中国选择了以坚持四项基本原则，以经济建设为中心，发展生产力提高人民生活水平为宗旨的发展道路。韩国则选择了以官僚权威主义的政府形态，以经济第一为旗帜，依靠军人独裁统治，寻求稳定与发展。日本经过美国的改造，从1955年起在自民党长期单独执政的“55体制”下，形成了独特的日本式的政治权威加议会民主的政治体制，使日本政治在一定程度上具有东方国家强制稳定的特色。
（2）权威主义的政治特征
权威主义是有限一元或有限多元政体，权力集中在个人或少数精英集团手中。权威主义政府的政治决策具有实用主义色彩，其政治行为不受任何固定思想观点的束缚。在权威主义政体中一般排斥公民政治参与，权力中心对各社会集团是封闭的。因此权威主义是以牺牲自由与民主的代价换取集权与稳定，但同时又不同程度地推行了一套社会改良政策，以防止过度的两极分化，保障穷人的最低需要。
权威主义政治一般具有：政治稳定性、政府理性、政府效率性与政府自律性等特征。具体到中日韩三国，又表现出各自的特点。中国形成以中国共产党为核心的领导力量，以一党专政维护政治的稳定性,以经济业绩换取政府合法性，强调用发展经济来解决前进中的问题，逐步淡化意识形态的控制，通过渐进的民主增量向民主政治迈进。日本在自民党一党执政的体制下，把经济增长的高速化和极大化作为战后日本国家发展战略的基本指导思想和理念，并渗透到日本的政治、经济、社会、文化、领域及其政策实践的全过程，在此期间日本形成了市场经济加政府调控的政府行政主导型市场经济模式，影响极其深远。韩国选择官僚权威主义形态，以军事独裁维护政治稳定性，以经济第一获取政府合法性，以专家治国提供管理有效性，以政府干预体现政府政策的连续性，以官民合作保持社会的一致性。
（3）权威主义下的国家中心主义
国家中心主义是关于中央集权政治结构在社会保障制度形成和发展的过程中的地位与作用的一种分析方法与理论表述。[3]在权威主义国家中，国家中心主义表现得尤为突出。在这些国家中，社会保障政策有如下特征：
第一、政府对社会保障政策的制订具有独立的、主动的地位，不会因各阶级与利益集团的影响而改变。国家领导者拥有自己的议程，不会因各阶级与利益集团的偏好而改变，政府官员通常超前于各种利益集团的压力而实施新政策。在这一点上，韩国政府长期表现出强硬姿态。尽管民众长期呼吁全面建立社会保障制度，但政府在相当长的时间内认为社会保障支出是消费基金，不利于积累，一直迟迟不落实社会保障制度。
第二、公务员在社会保障政策制订的过程中占有重要的地位。公务员作为政策传播的工具，由于其专业知识而成为在制度制定与变革方面影响力巨大的技术专家。官僚机构作为追求自身利益最大化的利益集团，通过增加政府在养老保障和其他形式社会福利计划方面的支出，在社会福利立法中分享特殊的利益。
3．权威政府的合法性
政府的合法性，一般指政府凭借非暴力手段使被统治者自觉或自愿地接受政府统治的能力。古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持，不同的政府具有不同的合法性。当代世界各国政府的合法性基础差异极大，但中日韩在相当长时期内把政府的合法性建立在经济或社会发展的“业绩”之上，通过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。如果他们一旦陷入政绩困局，政府的合法性就岌岌可危，因此政府无一例外地被迫做出尽快提高人民生活水平的承诺。为最大限度地提高既定的政绩对巩固合法性的贡献，政府不得不改进收入分配，即通过改进分配格局使更多的人从经济增长中获益来提高政府的合法性能力。不论其是否愿意贯彻实施，政府都要将社会保障作为巩固统治的一项制度安排。
 
  三、制度安排与变迁的稳压器——国家经济发展战略
落后国家现代化是一个被压缩的过程，在相当长的时期内中日韩在政治上以牺牲民主和自由的代价换取稳定与秩序，在经济上他们采取超常规的方式，在政府行政主导下整合国家资源，发挥本国自身内部相对优势，实施阶段性的经济发展战略，有重点地发展相关产业，通过非均衡的发展方式来实现国家化与现代化。这个战略被奉为国家的基本发展战略，构成社会制度安排的总体框架，任何其他社会制度安排与变迁都要服从这一战略。因此中日韩三国社保制度的建立与完善都是在这个大背景下展开的，他们随国家经济目标的实现而渐进发展。
1．阶段性的经济发展战略
日本和韩国的经济发展战略都经历过从初级产品出口导向阶段到进口替代阶段再过渡到调整优化产业结构实现产业升级阶段。前者以发展劳动密集性产业为显著特征，中者以发展重化工业为先导，后者以发展高新技术产业为龙头。中国则先实行进口替代战略后大力发展出口导向的外向型经济再到贯彻调整优化产业结构战略。与日本相似的是中国在面对经济高速增长以后，都必须将经济增长立足于内需主导。与日韩不同的是中国经济发展战略中还包涵经济体制转轨这一重要战略安排。
2．阶段性经济发展战略下的社会保障制度安排
（1）经济初步发展时期 
日本与韩国在经济发展初期都实施了产品出口导向发展战略而中国实施的是进口替代战略。[4]落后国家要取得经济发展，必须实行开放型经济，与世界各国进行经济贸易往来，纳人国际分工体系。日本、韩国很早地意识到一点，在其早期经济发展中都大力倡导出口导向型战略。他们利用本国劳动力资源丰富与廉价的自身相对优势，大力发展劳动密集性产业，为工业化争取宝贵的资金积累与外汇收入。中国在改革开放后效仿日本和韩国也实施了这一战略。为使本国的产品在国际市场上具有竞争力，日韩在这一时期都实行了低工资低福利政策。1955年，日本工人的工资只有美国的12.5%，韩国政府甚至强制性地实行低工资政策，吸引外资，增强产品的出口竞争能力。在朴正熙执政期间韩国制造业工人的月工资仅为5美元，为亚洲“四小龙”国家和地区中最低。[5]在中国实施进口替代战略时期，政府严格压缩消费需求，实行高积累的分配政策，甚至通过工农业剪刀差，从薄弱的农业产业中抽取资金支持工业发展。在此阶段各国的社会保障制度基本上处建立阶段，重点在于扶贫与社会救助。民众对社会保障制度的首要需求是解决温饱问题。
（2）经济快速增长时期 
日韩在此期间实施了进口替代战略，中国则实施了扩张出口的外向型经济发展战略。在实施出口导向战略一段时间后，韩国与日本经济增长显著，但随之也暴露了能源、、运输等制约经济发展的“瓶颈”问题。维护民族独立与自立的民族主义倾向也促使韩日政府制订进口替代战略，以重化工业为龙头，大力发展钢铁、汽车、石油化工、机械、等产业，两国经济进入快速增长时期。1955年至1970年日本经济增长率年平均达到10.35%，[6]一方面，经济的持续高速增长提高了收入水平，从而要求相应提高社会保障的水平；另一方面，经济增长为社会保障提供了有力的财政支持，为社会保障制度体系的完备化和给付水平的提高奠定了经济基础。此外，社会保障政策作为综合性社会公共政策的重要组成部分，其对经济及社会发展所发挥的重要作用也得到了新的评价，因此在这一时期日本加大了社会保障政策的力度。日本建立“国民皆年金、国民皆保险”体制以及“福利三法”向“福利六法”体制拓展。在国民皆年金的体制下，日本国民被纳入各种层次的养老年金制度中，在国民皆保险的体系下，日本国民从出生到死亡，终生享受医疗保险。日本成为在世界上第四个实现国民皆保险的国家。在社保制度建设方面，日本走在亚洲的前列。尽管如此，发展重化工业需要庞大的资金投入，注定政府在公共投资实行非生产性支出、高生产性支出的方针。1968年至1973年日本政府用于非生产方面占公共投资的30.8%至36.6%，为OECE国家中最低。[7]另外日本采取高储蓄的方式吸收大量民间资金给重化工业输血，因此不管是民间还是政府，用于社会保障方面的支出显然跟不上经济增长的步伐。
韩国GNP在60年代年平均增长8.8%，70年代又提高到10.8%，其中1976年增长了10.8%。[8]但与日本相比，韩国社会保障制度显得进展缓慢，只是在立法上取得了进展。1963年韩国制订《医疗保险法》，但由于条件不具备，1977年才开始部分实行。1970年制订《社会福利事业法》，1973年12月颁布过《国民福利养老金法》，对老龄、残疾、死亡等丧失劳动能力者进行保险，颁布这一法律目的不是为了真正实行社会保障制度，而是为了筹集发展重化工业所需要的资金，所以政府直至1988年才全面实行。由于韩国经济起点低，经济规模小，积累比例过重，依靠外资严重，因此韩国社会保障制度安排即使在经济高速增长阶段也完全屈从于国家经济发展战略的意志。
中国在改革开放之后，将出口作为经济增长的动力之一，政府大力发展出口外向型产业，在此推动下中国至今仍然保持高速增长。在此期间中国做出经济体制转轨的战略抉择，并将其视为国家经济发展基本战略。在这一基本战略的指导下，中国社会保障制度开始了制度变迁的探索时期并取得突破性进展。从20世纪80年代中期到1992年，这是中国社会保障制度变迁的探索时期。改革的指导思想定位于服从改革的需要，把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行。从1992年起，中国明确建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的基本思路后，社会保障制度改革取得突破进展，明确提出社会保障制度是构筑市场经济框架的五大体系之一。从计划经济体制过渡到市场经济体制，由于新旧体制相互交替，中国的社会保障制度在变迁中出现了制度缺位。以实施出口导向型战略为例，90年代中后期承担出口导向型战略实施载体主要是三资企业、民营企业。这些企业正是中国社会保障制度覆盖的盲区，由于没有纳入社会保险的范围，这些出口企业的产品得以以低成本打入国际市场。这种建立在以损害劳工权益为成本代价的低价竞争比较优势培育了一批能在国际竞争中立足的民族企业，同时也增加了政府的外汇储备。政府默许了这一制度安排缺陷下的投机行为。这却为当今中国企业履行社会保险的义务传递了不良信号，增加了拓宽社会保障制度覆盖人群的难度。
（3）经济平稳增长时期
1973年经过世界性石油危机的打击，日本政府对产业结构进行结构性调整，产业结构朝着技术密集型与资本密集型方向发展，日本经济进入平稳增长时期。日本政府为避免出现西方发达资本主义的“福利病”，对社会保障制度做出修正，提出以日本福利社会式的社会保障制度来替代福利国家式的社会保障制度，日本社会保障制度开始迈出社会化的步伐。1976年政府在《昭和50年代前期经济计划》中指出：经济展望和福利标准的增进，并不应该完全靠政府来实现；个人、家庭、企业的作用以及基干社会的地域的连带感的相互扶助的作用是非常重要的。1985年日元的大幅度升值，迫使日本的产业结构又一次调整从外需主导型向内需主导型转变。日本政府对社会保障的各项制度作了大幅度修改。福利政策向着缩小政府、国家责任的方向发展。日本政府首先从花费最多的以医疗保险为中心的医疗保险进行改革，随后改革年金保险制度。为了解决年金保险制度多元化而产生的各制度之间的差距以及过分支付和重复支付等问题，避免产业结构和就业结构的变化而导致的年金财政的不稳定，日本将国民年金扩大为向全体国民支付基础年金的社会保险制度，使原来各自独立的制度一元化，并缩小该制度的适用范围和程度。
从1977年起韩国开始实施第四个五年计划，其首要任务是维持国际收支平衡，调整产业结构，扩大对新兴产业的投资。以国际化和发展高新技术为重点，韩国经济开始了“汉江奇迹”。但长时期实行的“先增长后分配”政策，出现了收入分配扭曲、两极分化等许多副作用，这要求政府不得不改变单纯追求经济增长开发战略，重视社会开发。1987年韩国的社会保障制度开始出现转机。韩国在1986年国际收支转为黑字，社会福利从口号转为实施，落实了全民医疗保险、国民年金、最低工资制等三项措施。社会福利政策从与市场经济原则对立的领域变成了与政治、经济不可分离的领域。此后，韩国社会保障制度开始了突飞猛进的发展。1993年金泳三政府上台后，将社会保障方面的重点放在现有制度的落实上。但总的来说韩国在社会保障方面的投资较少，处于发达资本主义国家中落后位置。1991年韩国社会保障支出在国民生产总值中所占的比重仅为1.0%，1995年韩国的人均GNP超过了1万美元，人均福利GNP为3315美元，占人均GNP的33％。与此相比德国和美国在1978年人均 GNP超过1万美元，人均福利GNP则分别为5 876美元和5 308美元，而瑞典在1978年人均 GNP超过了1万美元时，其人均福利GNP高达9 802美元，占人均GNP的89%。[9]
中国在1997遭遇亚洲危机后，经济陷入通货紧缩困境。中国政府适时调整了产业结构，转变经济增长方式，通过实施积极的财政政策，刺激消费与投资。经过有效的宏观调控经济继续保持平稳高速健康增长。政府利用积极财政政策扩大政府支出的有利条件，通过国债安排在全国建立了城镇最低生活保障制度，覆盖了3000多万城镇新老贫困人口。通过实施输血与造血相结合的扶贫开发方式，到2000年底，中国已基本解决了农村贫困人口的温饱问题。农村绝对贫困人口由1994年的7000万人减少到2000年的3000万人，贫困发生率下降到3%。[10]政府在继续深化养老、医疗、失业保险制度改革和积极探索建立建设城市居民最低生活保障制度的同时，改革社会保障管理体制，探索行业的社会保险的属地化管理办法，并初步形成了以社会保险为主体，社会救助、社会福利和社会优抚相结合的社会保障体系。在经济持续增长的支撑下，国家财政充实的支持下，中国社会保障制度进入改革与发展阶段。
 
中日韩三国在社会保障制度确立之初，都曾选择低水平的以社会救助为主体的发展道路。在经济发展以后，为应对公民的生存风险普遍建立了以缴费保险型为主体的社会保险制度。在经济腾飞以后，为满足公民的福利诉求，普遍扩充国民的社会福利待遇，修正有差异的保障制度，在政府统一指导与规划下，由政府主导完善与实施社会保障体系与制度。但总的来说，中日韩三国在经济发展的过程中始终追求经济增长第一原则，社会分配正义只有不损害经济发展时，才会得到实现。：
1、孙宽平《转轨、规制与制度选择》【M】北京：社会文献出版社，2004。
2、陈昕《财产权利与制度变迁》【M】上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994。
3、叶卫平《东北亚圈与》【M】北京：中国经济出版社，1996。








 [1]参见孙宽平主编《转轨、规制与制度选择》（社会科学文献出版社2004年版）一书中【日】青木昌彦《什么是制度？我们如何理解制度？》一文。
[2]参见陈昕主编《财产权利与制度变迁》（上海三联书店、上海人民出版社1994年版）一书中林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁》一文。
[3]郑秉文、史寒冰《试论东亚地区福利国家的“国家主义中心”特征》［J］《中国社会科学院研究生院学报》2002，（2）
[4]本文沿用通常划分，日本经济初步时期为1945年至1955年，经济快速增长时期为1955年至1973年，经济平稳增长时期为1973至1991年。韩国经济初步发展时期是1962年至1967年，经济快速增长时期为1967年至1976年，经济平稳增长时期为1977年至1997年。中国则以1978年为分水岭，1978年以前统称为经济初步发展时期。1978年至1997年为经济快速增长时期，1998年至今为经济平稳增长时期。
[5]数据分别来源于叶卫平著《东北亚经济圈与中国企业》（中国经济出版社1996年版）
[9]【韩】元钟旭《韩国的福利GNP演变及国际比较》［J］《福利保障政策》，1998，（3）
[10]陈端计《21世纪初叶中国剩存贫困间题研究》［J］《内蒙古财经学院学报》，2004，（1）