城乡统筹视阈下现行农地使用制度的效应分析
摘要：农地使用制度改革是我国城乡统筹的重要内容之一，农地产权结构的变化、农地使用权的流转、农地使用制度的创新和逐步完善等，对人口城市化、组织和经营模式创新、城乡体制一体化产生了一定的正效应。现行农地使用制度中存在的农地使用权流转体系不健全、失地农民收益评估补偿机制不完善、农地保障功能过强等缺陷，对农地资源合理配置、农民城市化能力、农村人口城市化迁移产生了负效应。城乡统筹视阈下,笔者对现行农地使用制度改革的建议有三点：一是完善农地使用权流转体系，推进农地流转市场化进程；二是规范农地征管制度，改革征地补偿办法；三是提高农民组织化程度，维护农民农地使用权益。?
关键词：城乡统筹；农地使用制度；效应?
Abstract:The reform of farming land use policy constitutes an important part of the overall plans for urban and rural areas. Positive effects on the urbanization of rural population, the creativity of economic organization and ?management, and the consistency of urban and rural policies have been brought by the change in farming lands ?property right and use right, and the creativity and improvement of land use policy. Meanwhile, the defects in ?current farming land use policy have some negative effects on land resources distribution, urbanization capacity of ?rural areas and transference of rural population. Suggestions are put forward to reform current farming land use ?policy: improve the transference system to promote marketization process of rural lands, regulate the land confiscation system to reform
compensating means, and advance farmer organizations to ensure their rural land use right.
?
Key words:overall plan for urban and rural area; farming land use policy; effect??
城乡统筹是在观统领下，针对二元结构提出的重要理论命题和现实选择。农地使用制度是农村的一项基本经济制度。农地使用制度与城乡统筹是相互推进、相互制约的关系，城乡统筹可以为农地使用制度改革提供有利的大环境，农地使用制度改革是城乡统筹的重要内容之一，是城乡统筹的推力。理论界对城乡统筹和农地使用制度改革提出了大量观点、思路和主张，但总体来看，将农地使用制度与城乡统筹结合起来研究的现有理论成果并不多见。本文着重探讨现行农地使用制度对城乡统筹的正负效应，为农地使用制度的进一步改革提供。
一、城乡统筹视阈下现行农地使用制度的正效应
现行农地使用制度是以家庭承包制为框架，近二十多年来制度变迁涌现出的多种创新形态的总和，包括规模经营、土地股份合作制、“四荒”使用权拍卖等典型形态，也包括股田制、土地换社保、征地年薪制等其他形式。现行农地使用制度的创新，是适应经济进步、城乡统筹发展的必然结果，同时又有力地促进了城乡统筹发展。?
（一）农地产权结构的变化，加快了农村剩余劳动力的城市化转移?
农地产权结构即农地的权项构成以及各种权项之间的相互关系，农地产权结构不是一成不变的。家庭承包制的推行使农地实现了所有权和使用权的分离，农民因为拥有了农地使用权而增加了农业生产的积极性。同时，由于家庭经营的决策方式灵活，使生产方式减少了很多监督成本，农村剩余劳动力显性化。农民在开拓和创造非农就业机会以提高自身经济收入的激励之下，兴办副业，创办乡镇、个私企业，更有广大农村剩余劳动力离开农村、离开土地到城镇寻找新的非农就业机会，形成了“农民工”经济现象，促进了农村剩余劳动力的城市化转移。1978年，全国农村非农产业从业人员仅2?300万人，占农村劳动力总数的7.5%；到1998年，农村非农产业从业人员猛增到1.58亿人，占农村劳动力总数的29.4%，20年间净转移?1.35亿人。?
随着经济的发展和现行农地使用制度的不断创新，近年来，农地产权进一步变化，出现了“三权分离”的趋势。所有权虽居支配地位，但使用权地位日益突显且权能在不断拓展。承包占有权和经营使用权进一步分离，农民可以在保留承包权的情况下，将经营使用权流转。规模经营包括“反租倒包”、“异地承包”等形式，适度的规模经营有利于农村剩余劳动力的转移。土地股份合作制重建了集体的土地产权关系，土地处置权归集体，但土地收益权则通过分红一部分归集体、一部分归农民。土地使用权入股等于确认了农户对土地的承包权，货币化的股权不影响社区对土地的支配和处置的权利，有利于农村剩余劳动力的转移。现行农地使用制度中的其他形态也都朝着“明晰所有权、强化使用权、活化经营权”的方向发展，为农村剩余劳动力的非农化、城市化转移大大提供了方便。?
（二）农地使用权的流转，催生了农村经济组织和经营模式的创新?
在农地使用权主体流转需要和农业规模经营、农业产业化、城乡非农建设需求的共同推进下，近年来，农地流转出现了地域扩大化、流转主体多元化、流转规模增大化、流转形式多样化的趋势。越是经济发达的地区，土地流转规模越大。?
土地中介组织是适应土地流转需要而出现的。土地储备、信托、流转中心等组织的主要作用是经常发布土地供求信息；接受农户委托，将农户不愿耕种和无力耕种的土地经营权集中，统一对外租赁或招商引资发展效益农业，而承包权仍由农户保留。这类组织起到了土地“储备库”和流转“代理人”的作用。?
与农地有关的股份合作制有两种形式：一是满足建设用地和农业规模经营需求而发展的土地股份合作社，将土地折股分配给农民，社区实行土地统一规划和统一开发利用，农民凭借“股权”参与年底分红；二是社区股份合作社，不仅经营和管理土地，而且运营和管理村集体的其他资产和资本。满足农业生产社会化服务需求的行业协会或专业合作社也很活跃。?
在农业生产经营领域，还出现了诸如“公司+农户”型的产业链组织、企业化农场、公司农业等适应农业产业化需求的农村经济组织和经营模式；出现了工商资本、外来民间资本、外商资本进入农业经营领域的现象。?
中介组织、农民合作经济组织、专业合作社、行业协会的发展壮大和城乡结合的经营模式的创新，使农民组织化程度提高、市场竞争力增强；生产要素得到优化组合；为农村剩余劳动力提供就业机会；完善了农业社会化服务体系；改善和加强了政府对农村经济的管理和调控。
（三）农地使用制度的创新和逐步完善，加速了城乡统筹体制改革的步伐?
家庭联产承包责任制在推行的初期，产生了明显的制度绩效，但随着经济的发展，家庭承包制的制度缺陷日益凸显。二十多年来，围绕农地使用制度安排的辩论一直就没有停止，但总体趋势是在家庭承包制的普适框架下，各地结合本地实际不断创新，使农地使用制度逐步完善。创新的主要形式是：“规模经营与农地股份合作制的制度安排多集中于东部沿海发达地区以及大中城市郊区；‘四荒地’使用权拍卖则出现于西北、西南等山地、丘陵地区和欠发达地区。”［1］家庭承包制的完善过程沿着如下方向进行：“土地的使用权日渐稳定，转让权从无到有，收益权的独享性得到增强。”［2］不同地区不同的制度安排是因各地在、经济和社会条件上的差异而形成的，经济发达地区农地使用制度创新强调使用权和转让权，而经济欠发达地区强调使用权和收益权。?
农地使用制度的逐步完善，体现在农地政策的不断推出和法规不断制订、修订。1982年以来，党中央关于“三农”问题的8个1号文件、中央历年有关农村工作会议，对我国农地使用政策安排作了部署；而现行《宪法》及其修订、1986年《民法通则》、1993年《农业法》、1986年《土地管理法》、2002年《农村土地承包法》、2003年《农业法》、2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》等的适时颁布和及时修订，使农地产权制度、农地流转制度、农业生产经营体制、农民权益保障制度、土地管理制度等逐步创新和完善，并从法律层面得以确认和规范。?
农地使用制度的逐步完善推动和促进了农村户籍制度、社会保障制度等其他体制改革，是城乡体制统筹改革的动力之一。当然，城乡统筹不是要求城乡一体化，城乡一体化的实现是一个漫长的过程。
二、现行农地使用制度对城乡统筹的负效应
城乡统筹视阈下，现行农地使用制度面临着很多挑战，主要在农地资源的合理配置、树立农户对农地使用的预期信念和农民权益的保障方面存在缺陷，影响经济发展和社会稳定。?
（一）农地使用权流转体系不健全，影响城乡统筹发展中农地资源的合理配置?
第一，农地使用权流转市场发育不全。我国农地使用权流转市场分为两级：农地所有者（集体）出让农地使用权给国家而形成的一级市场（纵向市场、垄断型市场）；用地者之间转让农地使用权而形成的二级市场（横向市场、竞争型市场）。目前，两者发育均不完善和规范。由于农地产权主体的模糊和使用权权能的残缺等原因，二级市场市场化程度很低，流转自发、分散、无序，流转具有地域封闭性、不稳定性等特点。?
第二，市场化流转运行机制不健全。一是缺乏合理的土地价格形成机制。土地是商品的共识始终没有形成，因此农地使用权的价值和价格难以确定；二是不能严格遵守农地流转操作程序。2005年，农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农地流转的对象、流转方式、流转合同的制定、流转管理程序等作了规定，各地也相继出台了一些文件指导土地流转。但由于农地产权制度和法律法规的不完善，实际操作过程中，常常发现不严格遵守操作程序和操作办法的现象，导致流转纠纷增多，行政手段强制推进农地流转，用地寻租大量存在。?
第三，流转中介、服务体系不配套。农地使用权与普通商品相比具有特殊性。没有完善的中介和服务体系，信息搜寻成本、谈判成本和履约成本很高，常常存在“买方找不到卖方，卖方找不到买方”的现象。另外，农地使用权流转涉及多个产权主体（所有者、经营者和使用者）的经济利益，由于交易主体素质参差不齐，没有完善的中介服务，就可能不了解流转的程序和有关法律规定。 ?
第四，农地非农化监管机制不力。非农用地增长迅速是经济发展的必然趋势，但农地非农化过程的速度和规模控制不够理想。首先，土地浪费现象严重：盲目投资、低水平重复建设、土地征而不用，等等，经济开发区和园区是最大浪费主体。党中央、国务院近几年高度重视土地问题，2003年以来，“我国国土资源部门加大执法力度，查处各类土地违法案件16.8万件”， “国务院全面部署进一步治理整顿土地市场秩序以来，全国已撤并整合各类开发区2?046个”［3］。其次，乱圈乱占耕地，用地规划被随意改变的现象也很严重。? ?
农地收益权是农地使用权的重要组成部分，化、城市化导致了很多农民失地，对他们农地权益的维护是不可回避的重大问题。?
第一，农地收益补偿标准偏低，农民不能分享土地增值利益。《土地管理法》规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”，“征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数”，标准“为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”，“最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍”。按此评估方法计算，每亩耕地的补偿费约在1.6～2.5万元之间，最高的地区也不超过4万。此补偿标准也未考虑失地农民的长远利益，仅仅体现被征用农地的现实价值，而未体现其潜在价值，没让农民分享土地的增值利益。?
第二，农地收益补偿分配不公平、发放不及时。土地征用的操作过程需要县、乡政府和村社组织的共同参与，分配规则不明确，农民的谈判主体地位又未确立，这样就为众多利益主体权力越位、截留、挪用、占用、克扣农民农地收益创造了条件。“土地补偿金分配结果一般是各级政府拿走50%～60%，村组拿走30%～45%，农民只得到5%～10%。”［4］对农地享有终极使用权的农民的利益没有得到应有的利益补偿。同时，土地征用范围过宽，失地农民的补偿份额也就相应增加，因政府财力和行政效率所限，经常延迟补偿发放时间。?
（三）农地保障功能过强，影响人口的城市化?
由于国家财力所限，土地承担了农村的社会保障功能，替代了以国家财政支付为主的社会保障制度。在农地制度的福利化特征下，农地的社会保障功能主要体现在以下几方面：（1）给劳动者提供基本的食品，也就是最低生活保障；（2）家庭通过土地收入承担了失去劳动能力的老年人的养老保障；（3）土地能起到失业保险的作用，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。农地的保障功能影响了农地流转，导致农村劳动力城市化转移“不完全”。?
在农户心理层面，由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系。在农业比较收益降低的情况下，农地的保障功能虽有弱化的趋势，但拥有、保留农地在农民心理上是一种保障。遇到父母年迈、家人生病需要照顾、自己身体状况不佳等情形时，农民就不能出外打工就业，所以很多农村剩余劳动力转移到城镇从事非农职业后，仍然和农地保持着割不断的联系。?
在制度层面，为了公平起见，国家实行“农民集体产权+平均分配土地使用权”的农地制度。在农地使用权初始分配时，农民基于社区成员权而取得农地使用权，同时农地被赋予了过强的保障功能。这样的制度安排对农地流转造成了负面影响：希望进行农业规模经营的农户，由于可转出农地分散、不利于统一开发管理、没有效益而放弃了转入农地的念头；而农民在家庭劳动力不足的情况下，由于地块过于细碎，也常常影响农地转出，只能选择粗放经营或者撂荒。
三、城乡统筹视阈下改革农地使用制度的几点建议
现行农地使用制度对城乡统筹的影响有正负两个方面、多个维度。正效应是实践中农地制度创新适应经济发展要求产生的结果，要加以推广；负效应的产生既有宏观背景的深刻根源，又有制度本身的局限性。在新的经济发展阶段来临之际，为了完善城乡统筹视阈下的农地使用制度，笔者提出了一些相关的对策。?
（一）完善农地使用权流转体系，推进农地流转市场化进程?
第一，明确农地产权主体，方便流转交易。一是所有权主体就位，要改变“农民集体所有权”的虚化、多级性和不确定性，将农民集体人格化；二是农民（农户）在产权关系中定位。将农地集体所有明确界定为农民按份共有，由共同共有转向按份共有后，实行农民永久化租用。?
第二，培育和发展农地使用权流转市场。推进农地流转市场化进程，一要加强农地流转市场主体建设，培育流转的供给方和需求方；二要让政府从直接经营土地中淡出，强调政府的服务职能，突出市场在农地资源配置中的作用，加强农地流转市场组织建设；三要加强市场基础设施建设和市场环境建设。?
第三，健全农地使用权市场化流转运行机制。一是建立合理的价格机制。价格是市场的灵魂，要通过农地价格的调节作用实现流转市场的供需平衡，优化土地资源配置。二是严格规范流转的操作程序，健全流转约束机制。通过法规制约，明确农地流转的原则、范围、条件、方式、程序等，明确各产权主体的责、权、利；通过规划制约，要求农地流转符合产业发展、耕地保护和建设规划的整体要求；通过登记制约，要求农地的取得、转移、变更用途，都要到土地管理部门进行登记；通过税收制约，征收“土地流转税”、“土地流转增值税”等，抑制土地投机。?
第四，配套农地流转的中介服务体系。一是建立土地评估事务所，评估农地使用权的价值和价格；二是建立土地委托代理机构，接受客户的要求帮助买卖；三是建立土地银行或土地融资公司，从事农地抵押或农地储蓄业务，对放弃农地使用权的农民给予低息或无息贷款，以便从事第二、第三产业；四是建立土地保险公司，从事对土地投资、经营农业的保险活动，同时也给出让农地使用权的农民提供新职业培训、一定的养老金等。?
（二）规范农地征管制度，改革征地补偿办法?
土地征用权是政府与生俱来的权利，体现了国家对土地的终极所有权。征地和农地非农化这是城市化、工业化进程中的必然现象。改革开放以来，农地非农化过程中问题之所以层出不穷，重要原因之一是征地制度不规范。完善农地征管制度，首先，要科学界定“公共利益”的概念。公共利益性是土地征用权合理行使的唯一标准和界限，但“公共利益”具有高度的抽象性，且具有发展上的动态性特点，界定起来确实有难度。可参照有关国际规定，对“公共利益”的范围进行科学合理的界定。 其次，要严格执行土地利用总体规划和年度利用计划，执行严格的耕地保护制度，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，提高土地利用率和增加容积率，对工业建设项目增加投资强度和开发进度等控制性要求。再次，强化土地管理的责任和监督机制。中央已明确“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任” ［5］。因此，地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式落实责任，并严格责任追究制，强化对土地违法行为的监督。?
宪法对个人财产权的保障决定了补偿是征地实施的要件之一。我国现行补偿标准并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，所以征地补偿费明显偏低。这种补偿标准的制定，是以侵害农民利益为代价来降低建设成本的。在土地增值分配问题上，我国存在“涨价归公”和“涨价归私（农）”两种针锋相对的观点。笔者赞同“公平补偿”和“公私兼顾”观点，优先充分补偿、安置失地农民，使其生活不低于原先水平并无后顾之忧，剩余归公。因此，按照2004年《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，年产值30倍的补偿标准确实偏低且估价不确定，需要在社会公平的视角下充分考虑农民发展权，丰富安置方式，完善保障和配套措施，解决农民后顾之忧。?
（三）提高农民组织化程度，维护农民农地使用权益?
农民组织化在维护农民的经济、权益方面意义深远。农民有了自己的组织，就能在许可的范围内，形成制衡的力量以避免不平等的、强制性的伤害，实现有序的政治参与。农民在承包纠纷、失地补偿、安置补助等问题上的频频上访或以其他危害社会的方式表达自己的意愿，关键在于缺乏畅通的农民意愿表达机制，他们寄希望于包青天式的个别清官主持公道，却意识不到自身权益的维护要靠自己组织起来的力量。?
提高农民组织化程度，一要充分发挥政府的主导作用，加大政府扶持力度，优化农民组织发展环境；二要鼓励并支持农民自愿组建合作组织；三要完善法律法规，扶持农民组织。在市场经济条件下，维护农民农地使用权益，要扶持、扶强农民土地股份合作社、社区股份合作社等农民合作组织；要扶持农地经营方面的专业协会、产业链组织。在农村，以追求平等权利、维护自身权益为目的的政治组织很少。重建农会组织可以填补农民政治参与和政治表达的途径空缺，弥补村民自治制度的不足，实现国家与农民的互动和农民与社会强势集团的对话，让农民得以平等地参与市场化、城市化、现代化的进程，分享应得的成果，从而有利于农村的发展和社会的稳定。
四、结语
由于制度变迁的路径依赖、人地矛盾尖锐的特殊国情、非正式制度的影响等深层次的原因，在土地国有化、土地私有化和继续维持土地所有二元结构的制度选择中，目前的农地制度安排还是交易成本最低的一项选择。在既定的土地所有制度下，为了促进城乡融合、协调发展，只有对仅次于农地所有制的农地使用制度进行强化和改革。我国国情还决定了农地使用制度改革常常面临着很多两难选择：人口增减与地权稳定性的关系，降低工业化、城市化建设成本与农民农地利益补偿及社会稳定的关系，农地非农化建设满足经济发展要求与耕地保护、耕地保有量的关系，淡化农地保障功能、增加农村公共产品与国家财力的关系……在新的经济发展阶段，如何在城乡统筹视阈下正确分析农地使用制度的正负效应，并找到最佳平衡点和不断探寻新的平衡点，是农地使用制度改革不断攻克的难关。?
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