社会资本与和谐社会的政治治理
来源：岁月联盟
时间：2010-08-12
[关键词] 社会资本；政治治理；和谐社会
在人类社会发展过程中，一个国家或民族的生存之道应该是以建立和谐有序的社会为其根本目的，而和谐社会的形成依赖于有效的政治秩序、良好的政治治理。然而以制度理性为主要形式的政治秩序建构并不是自足的，没有与其对应的社会基础的支撑，政治秩序无法有序、有效运行。社会资本就是这样一种支撑政治良性运转的社会基础。目前社会资本和治理理论开始受到越来越多的中国学者的关注，虽然中国的国情与西方国家存在很大的差距，但对于探索当代中国社会治理之道、构建和谐社会，社会资本和治理理论具有重要的理论及实践意义。
一、社会资本与治理理论的渊源及意涵
社会资本是一个具有很强的包容性、解析力的概念，社会资本理论的研究在20世纪90年代开始引起学术界的普遍关注，近十年来不同领域的学者们把社会资本作为一个新的解释范式来分析各种社会问题。美国社会学会主席阿里简德罗·波提斯认为，社会资本概念最早可以追溯到法国学者涂尔干对群体生活的强调，可以追溯到马克思对自在的阶级与自为的阶级的区分。[1]尽管社会资本的思想根源由来已久，但运用社会资本这个概念还是最近几十年的事情。第一位对社会资本进行相对系统的性分析的是法国学者皮埃尔·布尔迪厄，他提出了三种资本形式：资本、社会资本与文化资本，并把社会资本界定为是实际的或潜在的资源的集合体。布尔迪厄对社会资本的定义和探讨，受到很多学者的关注，他们进一步对社会资本理论进行了研究和阐发，如美国芝加哥大学教授罗纳德·伯特认为社会资本不仅是交往者所拥有的资源，同时也是交往者的社会结构，从而提出了“结构洞”理论。奥斯特罗姆则将社会资本分为狭义的社会资本观、过渡的社会资本观以及扩展的社会资本观，他的贡献在于将社会资本与制度主义理论有机结合起来。而美国政治学家罗伯特·帕特南的贡献则在于将社会资本概念扩展开来并运用于政治学领域，使这一概念成为众多学科的流行术语。帕特南在《使民主运转起来》一书中，令人信服地指出，民主政府在面对强力的公民社会时更负责任、更有效，与等级制的零碎组织或委托人结构相比，超越社会分裂而依水平状态组织的自愿社团更可能培育较广范围的社会合作，加强互惠关系，并因此更容易“使民主运转起来”。[2]帕特南将社会资本界定为社会组织的特征，例如信任、规范和，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。
综合上述观点，不难发现，社会资本概念的各种界定在基本内涵上是一致的：社会资本是指保证社会运转效率和社会持续发展所必备的制度性的社会关系结构。
社会资本理论的产生和影响与治理理论的出现密切相关。20世纪80年代末90年代初产生的治理理论是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”[3]。西方治理概念涉及的最核心的问题是权力多中心化，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求。其产生的背景是，“面对全球化的国际事务，以及日益活络的社会互动和高度复杂的公共问题，过去强调政府角色、国家干预的‘统治’典范，己然无法充分回应人民的需求以及有效地因应危机的发生，因此，一个超越传统政治学架构……的‘治理’典范就在理论与实务压力下酝酿而出”[4]。治理是相对于“统治”提出的概念，现代意义的“治理”是“世界银行在1989年发表的报告中面对非洲国家公共治理的危机而提出的，后来成为指导公共行政改革的一种理论基础”[5]。根据全球治理委员会的定义，治理是一个任何组织、公与私管理共同事务的各种方法的总和，是一个持续的过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理理论认为公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担，公共事务的管理权限和责任要从传统的政府垄断中解放出来，形成一种社会各单元（政府、社会组织、和个人）共治的局面。
对公民社会的关注已成为治理方面的一个共同主题，世界银行最近立场的最有新意的部分就是关注公民社会对于发展的意义。“善治实际上是国家权力向社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是公民社会。”[6]“公民社会基本被定义为非政治性的不受国家任意干预的民间团体或社会公共生活领域；其共同性是以市场经济为基础，以契约关系为中轴，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提。”[7]任何一种治理都要结合规则和契约。“建设一个世界社会和政治共同体的必要性要求我们自觉地制定共同的规则，因此要建立一个以契约为基础的社会；一个社会的基础越具有契约性，就越能体现共同生活的愿望。”[8]公民社会的现代性意义与价值，在于它构筑了市场经济的自由发展的平台和确立起了独立个体性、个体自创性和个体与个体之间的契约关系原则。[9]“契约在其自身不断发展、]进的过程中，逐渐凝炼成了具有平等、人格、独立、自由、人权、诚信、协作等人文精神的契约理念。”[10]
通过对社会资本与政治治理的内涵进行解析，可以发现社会资本与治理理论都是强调一个实现良好治理的公民社会对于自由民主制度的意义，参与、信任、互惠、美德等等是社会资本与治理理论所推崇的基本理念。如果作进一步的分析和考量，社会资本与政治治理之间还存在着内在的逻辑关联性。
二、转型期中国和谐社会建构要求我们重视社会资本
在全球经济一体化和政治文化多元化的背景下，每个国家或民族都在寻求适合自己生存与发展的治理之道。然而，几乎全球范围内的每一种治理方式都出现了不同程度的治理失效或政治危机，突出表现为：社会信任度的降低，政治权威的流失与合法性不断遭到质疑。社会阶层冲突与社会不公平感的蔓延。传统意识形态的定型以及个人与社会的日益疏远等。而治理危机最核心的表现是当下人类文明发展的一种困境：社会资本的缺乏或者供给不足。就连堪称现代民主国家之典范的美国也出现了标志社会资本衰退的“独自打保龄球”现象（罗伯特·帕特南语）。当代中国以构建和谐社会为目标，和谐社会的基本特征可归纳为“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与和谐相处”六个方面。从政治学学科的角度来看，和谐社会最直接的内涵应当是良好的政治秩序或有效的政治治理。然而，正如亨廷顿所说的“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[11]。当代中国社会，转型过程中出现一些薄弱环节，随着利益格局的急剧变化，问题和矛盾不断凸显，具体表现如下：
首先，社会阶层分化与利益格局的调整诱发了政治不稳定因素。在现代化的背景下，利益多元带来了社会分层问题。阶层分化所导致的利益的分化必然会形成不同阶层之间的差距和摩擦，这种阶层之间的差距和摩擦的加剧就会危及社会的政治秩序。社会阶层分化现象不仅会长期存在，而且差距仍然会不断拉大。社会分化的差距拉大强烈要求政府的有效政治治理。
其次，政治参与的制度化程度较低导致政治参与失序。公民通过政治参与，能够自由畅通地表达自己对价值分配和公共利益的意愿和选择，从而介入政府的政治过程。如果信息通道缺失或制度化程度低下，社会冲突就会发展成为恶性积累，最终给政治体系形成压力。我国当前政治制度还不成熟，不完善，一旦参与渠道被阻，各种挫折感和不满感就被强化而导致政治失序。
再次，社会期望和社会满足之间的差距弱化了对原有政治权威的认同。在我国转型时期，改革的非“帕累托最优”效应以及利益分配的不均，使利益受损的社会群体感到不满，社会期望和社会满足之间的差距使其成员相应产生挫折心理，可能出现由不公平感所导致的行为失范，并有可能弱化对原有政治权威的认同，从而给政治秩序带来负面效应。
最后，转型时期文化与价值观念冲突导致道德失范，影响政治稳定。社会阶层分化使社会结构趋向丰富和多样，必然会形成社会群体价值观念多元化的格局。现阶段各利益群体价值观念的冲突尤为明显，这在一定程度上影响到社会的整合，降低了社会内部的有机性程度，妨碍了社会的整体进步。
上述问题和矛盾的大量涌现正是社会资本危机的集中体现，对社会的可持续发展构成阻碍。治理危机就其本质而言，即是社会资本危机。如何化解危机，考验着政府的能力，也是和谐社会构建能否成功、社会能否可持续发展的关键。培育社会资本是当代中国实行治道之变的前提，也是治理危机得以消解的根本途径。
社会资本有与“第一生产力”之称的“技术”相似的特征，它一经渗透到政治秩序的各内在结构要素中去，也必然能推动政治的有序运行。福山就认为，社会资本对社会的繁荣以及所谓的竞争力至关重要，但是它的最重要影响力不在经济生活中，而在社会和政治生活方面。社会资本能够培养公民对政治制度的认同感。公民对政治的信任度高说明合法性程度高，相反，合法性程序就低。一个社会如果形成了公民对制度的牢固信任传统，就能维持政治秩序的长期稳定；社会资本有利于公民形成价值认同，培养起公民的宽容和妥协精神，允许与自己不同的信仰和意见的存在，不同群体和集团之间就不会形成根深蒂固的仇恨，当争议发生时，彼此之间容易达成妥协；社会资本能培养公民的政治合作与参与品质，为公民的利益表达提供了渠道，成为影响一个社会经济发展和政治稳定的重要条件。
实践已证明，一个国家的发展快慢，不仅取决于该国人力资本所有者的个体素质，还取决于连接个体人力资本的社会资本的质量。社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速；社会资本薄弱的国家，经济与社会的发展比较迟缓；而社会资本缺乏的国家，经济与社会的发展不仅停止，还可能倒退。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件。致力于构建和谐社会的当代中国，必须正确认识和有效解决社会资本问题。
三、社会资本与政治治理：互相促进与相得益彰
中国经过20多年的经济体制改革，造就出大批具有独立利益的企业、社会组织和个人，带来经济高速增长的同时，引发社会结构迅速变化，不确定性因素大量增加，对现有的政府管理模式提出了挑战。中国建设和谐社会的现实需要使以“统治”为特征的政治体制转向“治理”。作为一种公共管理模式，治理因其科学性、民主性、有效性、可操作性强等优点，而成为世界范围内政治文明发展的潮流和趋势。治理的本质特征在于它是政府与公民的合作管理，治理的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。没有一个健全、发达的公民社会，和谐社会里的治理理念就成了空中楼阁。社会资本与政治治理二者是一种相互制约和依存的关系。“充裕的社会资本储备往往产生联系紧密的公民社会，而公民社会是现代自由民主制度的必要条件”。[12]丰裕的社会资本储量，为政治治理创造了优良的土壤和环境，而良好的政治治理，则培育了积极的公民参与意识与公共精神，加强相互信任和合作，提升社会资本的存量。 首先，社会资本的信任是治理的支撑点，良好的政治治理是社会信任和合作的持续保证。作为社会资本的核心，信任是社会资本的必不可少的组成部分。而社会信任是一种态度，相信共同体内其他人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。它与政治关联密切，通过控制人们行为来整合社会资源，有利于政治制度的架构，并且维系着政府治理行为趋向规范而强制，确保政府绩效。但这种信任不是靠政治统治通过自上而下的野蛮的强制手段来获得，而是公民以社会组织为单元，在长期的公共生活交往中形成的，因为相互信任的合作便于减少交易成本和解决集体运动的困境。专制的政治统治则不依赖信任和认同的秩序，一方面铲除社会成员之间的信任，另一方面又打击和取缔社会中间组织，使专制政治权力直接监控臣民行为和猜忌，人人自危。此外，政治治理能培育公民社会的公民精神和公民意识，保护公民权利，激活社会组织的自治力和独立性，从而促进公民的社会信任，扩大公民的参与。
其次，社会资本中互惠互利的社会规范是政治治理的前提，良好的政治治理是互惠、规范的正式制约机制。由互惠形成的规范是一个相互信任和紧密合作的整体秩序，反映了群体内的公共利益取向。由于这种制度化的规范涵盖着爱、忠诚、奉献、尊重、友谊以及恨、愤怒、恐惧和嫉妒等复杂情感，所以，“人们都是在基于社会认同的权威性规则来行动、思考、感觉的自我组织”[13]，从而有利于增进社会成员的行为可预测性和组织的凝聚力，容易取得社会组织和公民的认同，政治必然具有较强的合法性基础。但互利互惠的社会规范形成的秩序有其自身的脆弱性和局限性，需要政治权力的有效参与来协调社会组织间的关系，需要自上而下的强制性来捍卫正常的社会秩序。良好的政治治理反映着公共利益的价值取向和道德要求，强固了公民间的相互信任关系、互利互惠的社会规范和公民参与网络。
再次，社会资本的参与网络有利于政治治理行为优化，而良好的政治治理则有利于健全和扩展公民的社会交往网络。每个个体、群体、民族等都有自我膨胀的本能，这是生命体及其承载的一切事物的本性。政治权力同样会形成自上而下垂直的惯性势力直接渗透到社会底层，除非遇上外在抗阻力，而作为社会组织的存在形式，横向的公民参与网络则随着组织活动在水平运动方向自主扩大，二者因运动路径和作用力大小各异而不断相互冲突和倾轧，从而在不同的时空背景下形成不同的政治和社会形态。要确保社会群体中公民的基本权利如自由、平等、独立不受侵犯，国家有义务维系社会组织间的协调和增进公民参与社会公共事务治理的资格和能力。在这一意义上，社会组织通过公民参与的网络来制约政治权力的实施深度，均衡其实施强度和监督其运作宽度。同时，优良的政治权力运作，更可能促进公民参与网络的健康发展，增加公民社会中社会资本的总量。它是在制度化的框架下低成本而高效地运作，它在社会层面的目的是维持共同的安全和稳定，推动公民社会的发育和自治，培育社会中间组织在相互冲突和合作中成长；在公民个体层面的目的是保护公民参与的权力和权利，着重培养公民意识、公民精神以及公众对政治国家的义务。
四、以培育社会资本为向度实现和谐社会的政治治理
良好的政治治理需要社会资本的支撑，而以信任为核心的社会资本则在政治治理的引导下才能积极向“善”发展。社会资本的培育是累积的结果，也是政治体系刻意安排的结果，社会资本的培育是一个选择的过程，其目的是尽量为政治的运转创造一个适宜的社会基础。“化的两难症结真正的根本的要害，在于国家与社会二者之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域。”[14]当代中国培育社会资本就是要把公共生活的秩序重新奠定于社会而不是国家或者政府的基础之上。
第一，增加“信任”社会资本的存量，促进公民社会发展，从而界定政府治理的边界，实现多元主体的政治治理模式。在中国，政府长期以来是一个无所不包、无所不管、行政无限扩展的“全能政府”，政府职能囊括了社会生活的一切领域。所以，就当下中国的治理实践来说，迫切需要政府摒弃权威主义治理理念，树立从“政府本位”向“社会本位”，从“全能政府”向“有限政府”转变的治理理念。重点是处理的政府与市场、、社会、公民之间的关系，实现社会治理的主体由一元走向多元，即从以政府为唯一治理主体的治理模式转向政府、市场、社会组织和公民为多元主体的共同参与治理模式，建立健全社会各阶层制度化、理性化的利益表达机制和协商机制，推动政府能力的转换与提高。这可以促使政府及官员尽心尽力地为人民谋利益，促进政府与公民社会的良好合作关系的建立；可以增强政府及其官员的诚信意识和责任意识，由此，政府的公信力、亲和力自然会得到提升，政府的良好形象亦将树立，因此也有助于增加“信任”社会资本的存量。
第二，以社会资本理念，催生公民意识和公共精神，促进政治实体关系的和谐，实现有效的政治治理。和谐社会还须具备和谐的政治实体关系。社会资本中的信任要素为各政治实体的政治行为的展开奠定了互动、沟通和合作的心理基础。社会资本催生公民意识，培养了公民的宽容妥协精神。公民意识是现代法治下形成的民众意识，包括公民的主体意识、权利意识、社会责任意识、参与合作意识等。这些为各政治实体的政治行为的展开奠定了互动、沟通、合作的心理基础，在政治合作过程中，各政治实体普遍遵循着彼此认同的互惠规范，为实现各自的政治目标，他们反复博弈以寻求各方都能接受的方案，而反复博弈的过程必然能够培养各自政治实体之间的宽容妥协精神，这种宽容妥协精神对政治实体关系的和谐是不可或缺的，它能促进政治治理的有效性。
第三，加强制度的有效供给，推动我国、社会生活规范化、有序化，实现良好的政治治理。中国传统文化的重要特征之一就是重视非正式的社会关系和非正式的制度安排，这在一个狭隘和封闭的社会时期起到了一定的积极作用，如节约社会交易成本，但从现代社会整体和长远的角度来看，它不利于形成市场经济发展所必须的稳定的制度结构和稳定的行为预期。我国在体制转型时期出现了制度有效供给不足的状况，当下必须加快制度创新的步伐，通过社会的制度体系将社会统一协调为一个整体，使其成为社会最基本的规范体系。
第四，加快民间组织和公民社团的健康发展，促成“公民参与网络”的形成和转化，实现参与型的有效政治治理。社会资本的土壤是公民社会，公民社会以私人领域、志愿性民间组织、公共领域、社会运动以及个人主义、多元主义和宽容精神而展现着现代社会生活。汉斯·科尔曼认定：“社会资本被看作是公民社会的黏合剂。”许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，由遥远的国家调节或间接的正式的民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的威权，倒可以使问题得到解决。从一定程度上说，民间组织体系是凝结社会资本的网络和社会资本发展的表征。为此，面对我国民间组织生存和发展的种种问题，要加快民间组织的发展，首先，政府要放松对民间组织的管制，要看到其在公共事务和实现政治稳定中的重要作用；其次，要加快规范民间组织良性发展的、法规的建设，引导民间组织合法、快速、规范发展；再次，民间组织内部要形成合理的结构，同时承担起更多的社会管理和服务职能。
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