公民参与和社区和谐：理念、变迁和制度化的趋势
[摘要] 公民参与的理念表达了这样一组行为方式，即城市市民广泛地自下而上地参与各种公共事务。它凸显了参与活动的个体能动性和自下而上的层面。社区公民参与和调动社区居民参与的积极性是当代社区生活的基石，其实现有利于社区体制创新和一大批有理想并具有权责意识的公民。
[关键词] 公民参与；社区和谐；制度化
一、公民参与的理念
对于什么是公民参与，阿恩斯坦(Arnstein)在其《公民参与的阶梯》一文中有一个相当经典的表述：“公民参与是一个公民权力的范畴。它涉及权力和资源的重置，使得那些被排除在和过程之外的尚未享有公民权益的人，能够被包容在未来的中。它作为一种发展战略使得未享有公民权益的人能够参与到信息分享、目标和政策确立的过程中……总之，公民参与是一种方法用以促进社会改革使人们能够分享富裕社会的资源。”[1]很明显，这一提法一方面对权力和资源的重置以及弱势群体给予了重视，另一方面也指出了公民在分享信息和参与决策方面的重要性。
此外，阿恩斯坦还从如何实现公民参与的层面探讨了从消极参与到积极参与的若干等级。例如，“事后参与”就是一种消极参与，即政府机构已经制定好规划而公民只是规划的旁观者，他们所能做的只是被动地接受既定的规划。而“提供信息”、“征询意见”和“政府让步”就是较为积极的参与。而政府和公民的“合作伙伴关系”以及“市民权利代表”则是更为积极的参与[2]。
公民参与的理念表达了这样一组现代行为方式，即城市市民广泛地自下而上地参与各种公共事务。它凸显了参与活动的个体能动性和自下而上的层面。如果我们从发展过程的视野上来观察公民参与的理论与实践，不难看到，在20世纪70年代发达国家对公民参与社区和城市治理活动开始给予了重视，而在90年代以来的研究中，人们对有关公民参与的讨论，则在公民权利、决策参与、合作伙伴关系以及平等协商方面给予了更多的强调[3]。
二、公民参与的兴起与中国现代化变迁
与发达国家有关公民参与的研究相对照，中国学术界对公民参与的关注还是近几年的事。在上个世纪90年代后期随着中国城市的快速发展和社区自治的兴起，公民参与对于社会治理的重要性开始凸显出来。其活动内容相当广泛，包括居委会和业主委员会直选、社区自治章程的制订、社区公民维权活动，以及对城市规划的参与等等。与此同时，社区居民的参与活动不仅局限在社区服务层面，而且在自治管理、维权和社区决策参与的层面也有明显的提高。
在这里我们可以将80年代的中国社区参与和90年代后期以来中国社区参与作一个比较，80年代社区发展是围绕着社区服务展开的，它表现为：（1）社区居民是服务项目的受益者，但很少提及参与社区事务的决策问题；（2）社区中纵向组织具有主导影响，例如居委会是“政府的腿”是广泛接受的理念；（3）社区参与表现出一种自上而下参与的取向，也即国家动员型，参与活动主要是由政府来推动的。
而2000年以来的社区发展在体制创新和社区直选的推动下则表现出：（1）在社区自治的推进过程中，居民更多地希望参与社区事务的决策过程；（2）社区横向组织的发展：例如业主委员会、中介服务组织和非政府组织开始进入社区；（3）在社区体制创新的过程中，出现了强调参与规则和制度化的公民参与的趋势。“公民”和“公民社会”的术语开始融入公众的日常生活，社区居民的自下而上的参与、维权意识和自我管理的技能开始增强。这一点在新型商品楼社区表现得更为明显。
对于上述城市社区参与从内容到体制创新层面的一系列变化，如果用一句话来概括，就是公民参与开始成为中国社会生活的流行话语。[4]由上可见，在今天人们有关公共事务和公共决策的讨论中，一个重要的观念变革是，“人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力、声称代表公共利益但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的”[5]。对于这一新趋势，接下来的一些问题是，为什么会出现这样的转变，它受到了哪些因素的影响？
从一个更为广阔的视野来看待公民参与的兴起，把它放在中国改革开放以来城市化、市场化和全球化的过程中去分析，不难看到，提倡公民广泛地参与到城市和社区治理的实践中去，显然与城市化、市场化、民主化和全球化过程等一系列社会变迁有直接关系。
首先应当看到宏观变迁的影响。在从计划体制到市场体制的变革过程中，改革开放和市场经济大大推进了那种介于国家和家庭之间的社会公共空间的形成。尤其明显的是，随着中国城市社会基层治理从以单位为主导转向以社区自治为主导，政府和社区职能分工、社区直选、业主委员会和社区中介组织的出现等等，社区已经成为介于家庭和国家之间的一个公共空间。
其次是社区需求的日益多样化。城市社区生活正在经历迈向“小康型”的性转变，在一些社区可以说是在向“富裕型”转变。社区居民不仅在物质生活和生活质量方面的需求不断提高，而且在精神文化和政治参与方面的需求也日益增长。
再次是由于市场体制下人们对维护自身利益的强调，以及由此引发的种种矛盾。例如，在新型社区里，社区成员享有住房的产权并和物业公司在物业管理和业主权利方面发生了许多矛盾，而人们就是在社区和市场、社区和政府的各种各样的协商和谈判中，通过维权使得制度化参与的意识日益得到提高的。又例如，由于城市的快速发展，旧城改造、征地和拆迁安置，引发了城市规划的问题，特别是“民告官”案例急剧增多。在此背景下，民间要求政府决策公开化、民主化的呼声日益高涨，而政府方面也作出了积极的回应。例如，1999年实施的“政府上网工程”和2004年颁布的《中华人民共和国行政许可法》，在信息公开和决策程序公开方面为公民享有知情权提供了必要的保障。[6]
第四是从全球化的视野来看待中国城市和社区治理过程中公民参与的兴起，其社会需求显然并不只是中国独有的。例如，新技术和互联网的发展推动了信息的扩展和传播，这就使“越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行”[7]。有的学者指出，对公民参与的需求来自于人们广泛存在的一种不适应心理，即传统的帮助个人和社区的交往方式不能应对经济的、工作的、家庭的和邻里的一系列新变化。[8]加拿大的研究者则指出，随着城市化和科技的发展，人口流动的增长，旧有那种“熟人”邻里正在为新的“公众”邻里所取代，从而为公民创造了更多的参与社会和政治生活的机会。[9]
伴随着上述一系列因素的综合影响，也带来了公共行政从理念实践方面的变革。其中包括对“新公共行政”和“新公民参与”的理论探讨，推进多种参与技术诸如听证会、整体和分散协商等等方式，用以促进公共管理者与公民之间的联系。新的公共管理的理念强调社会公正应该是职业公共管理者最为重要的价值，“公共组织存在的目的就是要降低人类经济的、社会的、精神的痛苦，并改善组织外部人们的生活状况”[10]。
很明显，中国社会生活中公民参与的兴起不是偶然的，它是中国改革开放以来包括城市化、市场化和全球化过程等一系列现代化变迁的一个结果，这也是中国城市治理融入全球化进程的一个表现。
三、自下而上的运作和制度化参与的趋势
上述分析显示了社会变迁包括全球化过程对中国社区治理过程中公民参与兴起的影响。根据近年我们在北京6个社区进行的问卷调查，在经验层面印证了“公民参与开始成为中国社会生活的流行话语”的论点。有关经验研究数据清楚地表明：自下而上和制度化的参与是未来社区治理中公民参与的一个重要趋势。
首先是自下而上的参与和体制创新，增强了社区居民的参与能力。随着维权和自主意识的增强，社区居民自下而上参与的意识明显增强，除了前面提到的对参与决策的关注外，一个共同的趋势是无论新老社区，都有84.5%以上的人对“社区生活要尊重居民的自主选择”表示了赞同。调查数据显示，超过半数以上的居民认为社区参与是一项重要的公民权利[11]。显然，在城市社区居民中那种追求行政化的倾向需要大大减少，更不用说追求政绩的东西了。
第二是人们表达了对知情权和参与决策的意愿。大多数社区居民表示了对社区治理和决策过程的关心。在“很想了解社区各种事务决策的过程”的问题上，有72.5%的居民表示了赞同；“在希望在社区事务的决策过程中发表自己的意见”的问题上，有高达81.1%的居民表示了赞同。很明显，上述数据表达了城市社区居民对参与公共事务决策的意愿，而不是满足于事后评论。
第三是开始构建制度化的参与机制。调查表明，商品楼社区对运用制度的话语进行管理，给予了高度的重视。正像一个业主委员会成员所说的：其目的是使管理委员会的工作不是建立在对个人的服从上面，而是建立在全体业主通过制度对管委会工作的了解和监督上。
目前北京以及其他城市所举办的公共听证会，中国城市规划院新近推出的城市规划网站，都是推进社区治理公民参与的良好形式。这些公民参与形式的出现，不仅为公众提供了有关城市和社区规划的信息和知识，也促进了公众参与的制度化发展。
第四是在不同类型的社区，参与活动的组织策略有着多样性的特点。在调查中，我们也看到社区结构的变化对参与方式有着重要影响。随着“单位”型社区的功能弱化，社会组织日益复杂，人口流动加剧，越来越多的人开始从“单位人”转向“社会人”。其中有很多人受过大学以上的，有着较好的收入，享有住房的产权，并和物业公司在社区活动中发生了许多契约层面的交往，他们对维护自身的业主权利、对于制度化的公民参与表现了前所未有的关注。
四、制度化参与是有待的现代文化建构
公民和公民参与是现代治理研究中最为丰富和活跃的社会文化概念。如前所述，公民参与显然是中国文化的一个新的建构，它有待进一步的发展。例如在是否关心社区参与问题上，人们对一个多项选择题的回答很耐人寻味，对于“您认为一些居民不愿参与社区工作的原因是什么”的问题，67.2%的人回答说没有时间，认为不关心社区的占24%。这里特别值得注意的是，回答“不知道如何参与”的人占了42.6%；认为“社区活动不吸引人”和“没有人来组织”的人分别占到30.4%和26.7%。这种相当高比率的“不知道如何参与”和“不吸引人”，一方面说明在城市和社区治理的过程中公民参与的空间还很大，另一方面也说明在未来社区治理中如何推进公民参与，特别是发展自下而上的制度化参与以满足社区居民多样化的需求，是一个值得有关社区治理和城市规划的“相关公众”，包括专家、公众和政府，都需要不断讨论的问题。
从全球化的视野来看，在走向现代治理的过程中如何推进公民的广泛参与，怎样使参与更具有代表性，特别是那些未被代表的低收入和弱势群体,仍然需要作出更多的努力。一些研究强调“当代公共管理者必须知道应该怎样与各种类型的公民及其组织一起工作”[12]，也有一些研究指出，公民参与增加了公共管理者日常工作的难度,例如，由于人们常常不能理解政策质量标准中所包含的知识和常识，他们可能会对为专业领域和界所认定的一些政策质量标准提出质疑,而一旦这些标准被忽略了，公共决策的质量就可能下降。又例如，公民参与可能会导致公共项目运作的成本增加。这不难理解，随着参与的角色增多，期望发挥作用的人增多，有可能带来项目运作的成本上升。此外，如何平衡各个利益群体的不同需求也是一个棘手的问题。正如一个观察者所指出的：“公民参与往往是以伟大的设计开始，但它常常]变为日常的讨价还价。在此过程中，有组织的集团为他们的既得利益而斗争，这常常以损失更广泛的社会目标为代价。”[13]
五、制度化的公民参与：成熟的现代化与和谐社区的基础建构
在公民参与已经成为全球化的语言的今天，我们的研究已经初步勾勒出它在中国城市治理中的新特点。许多文献都指出一个成熟的现代化，或者说和谐社会的建设有赖于一大批具有公共精神、维权意识和自我管理的现代公民。然而在一个原本缺乏公民参与传统的文化环境中，如何在社区现代治理的进程中推进公民参与仍然需要多方面的努力。这一进程不仅有赖于人们观念的变革，而且有赖于社会结构从宏观到微观领域的变化。
不过，对于自下而上和制度化的公民参与的重要意义，很有必要从现代化发展战略的高度给予简略的讨论，即广泛的公民参与对中国现代化进程提供了什么？
首先也是最为重要的是，公民参与和公民文化的发展为中国现代化提供了一个超越中国古典治道的新的选择。我们知道，中国古典治理是一种自上而下的治理，其理想社会是国家长治久安、百姓安居乐业。这一治道的重心在于，试图找到或者试图塑造那些能够替老百姓着想的英明君主和清官贤相，而政府的廉洁和效能有赖于道德的修养和内圣外王的规范。但是，令人遗憾的是，在长达2000年的追寻长治久安的过程中，中国古典治道——无论是儒家、法家、道家——始终无法贡献出一种方案、一种体制，能够广泛地激发民间的活力，特别是自下而上地保护公民权利和遏制公共权力的滥用。其最重大的缺失在于，人们在日常社会生活中，没有一个制度化公民参与的机制。
公民参与是中国文化的新的建构。由前面的讨论可以看到，公民参与的兴起是多种因素的作用。在社区治理中对自下而上的公民参与的强调意味着，要倾听各个利益群体的声音，特别是弱势群体的声音。社区治理不是少数人或者富人的规划，它应当“使得那些被排除在和过程之外的尚未享有公民权益的人，能够被包容在未来的发展中用以促进社会改革，使人们能够分享富裕社会的资源”[14]。
第二是制度化的公民参与极为重视制度建设。透明、公开和公正的原则应当成为城市治理的共识。其在中国城市和社区治理上提供了激发公民创造力，监督公共权力的可能。而制度化的公共参与所提示的现代治理的路径，其超越古典治道之处在于它诉诸于“聪明的制度”，包括公众和精英携手的机制。在未来的社区治理中，政府和专家学者应当继续推动在信息公开、决策程序公开以及大力普及规划知识方面，推进公民“能够参与到信息分享、目标和政策确立的过程”。
第三是制度化的公民参与是和谐社会的重要支点。通过制度化的公民参与来培育具有权责意识的现代公民，这正是人的现代化的核心内容。
制度化公民参与这一新鲜理念的提出，表达了现代社区和城市治理的一个重要思想，除了政府和市场两种解决社会问题的机制以外，公民参与和公民文化是解决社会问题的一种重要机制，而自下而上的参与必须是有序的并通过公开和公正的制度程序来保证。这意味着广大公民需要逐步地掌握通过法治的、契约的、协商的方式来评价社区发展和城市规划，通过制度化的安排而不是暴力冲突的方式来调解城市和社区快速发展所带来的种种矛盾。这样做的结果将会有效地推进城市和社区的治理，推进社会和谐。
在我们的调查中发现了一个很有意思的现象：当问到“什么是你的理想社区”的时候，新老社区的回答都对“和谐”给予了强调。然而，在如何实现这一目标的问题上，新社区的回答对于制度化管理和法治、民主给予了强调。相比之下，传统社区的回答则更多地关注社区要像一个大家庭的氛围，而对如何实现“和谐”缺乏制度化方面的讨论。
上个世纪80年代改革开放伊始就已经提出这样的口号：社会现代化的一个基本条件和关键因素是人的现代化。而这个现代人，在今天来看就是公民意识的养成。道理很简单，在现代化实践上，无论是加强法治建设还是推进社区治理的公民参与，都离不开具有现代公民意识的人。
中国的改革发展到了21世纪，公民和公民参与开始成为流行的话语，这在一定程度上也意味着一个社会开始走向成熟的现代化。社区公民参与和调动社区居民的参与积极性是当代中国社区生活的基石，其实现有赖于社区体制创新和一大批有理想并具有权责意识的现代公民。换句话说，对于一个成功的现代化，广泛的自下而上的制度化的公民参与是不可或缺的。只有培育出千百万意识到自己权利、责任和义务的公民，倚重他们的协商、争辩和首创精神，才能使得我们能够在这个迅速变化着的世界面前不至于那么脆弱，使得中国社会从传统向现代转型时，摆脱那种古典治道永远也走不出去的怪圈：一统就死，一放就乱。
文献
[1][2][4][14]Sherry Arnstein. A ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the Royal Town Planning Institute， April， 1971.
[5][7]约翰·托马斯.公共决策中的公民参与： 公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005.1，1
[3] E. Jones & J. Gaventa. Concept of citizenship： A review. Paper prepared for the Development Research Centre on Citizenship， Participation and Accountability， Institutes of Development Studies， Brighton， England， 2002.
[6] 金晓春等. 城市规划公众参与及服务基础数据系统项目总报告[R].北京： 中国城市规划设计研究院， 2005，14。
[8] A. Wolfe. Is Civil Cociety Obsolete? In E. J. Dionne (Ed)， Community works： The revival of civil society in America. Washington， DC： Brookings Institution Press， 1998.
[9] 转引自张大华，刘金龙，彭世揆. 中国和加拿大在发展中社区参与的比较[J].南京林业大学学报，2002， 2(1)
[10][12]约翰·托马斯.公共决策中的公民参与： 公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005,18，2.
[11] 缪青.公民参与： 自下而上的治理和制度化的趋势[J].北京规划建设，2005(6):8-10.
[13] R. Rydell. Solving political problems of nuclear technology： The role of public participation. In J. Petersen (Ed.)， Citizen Participation in Science Society (pp.182-195). Amherst， MA： University of Massachusetts Press， 1984.
