论建构实现农民工市民化社会公正的社会系统
[摘要] 随着农民工市民化进程的加快，农民工市民化社会公正的深层次问题日益显露。社会公正是实现农民工市民化的关键。公正是马克思主义的基本价值取向，也是社会主义的价值理想和追求。如何实现农民工市民化的社会公正，已成为建设特色社会主义的重大而紧迫的课题。本文从揭示实现农民工市民化社会公正的价值入手，深入阐述实现农民工市民化社会公正的价值依据，提出和阐述实现农民工市民化社会公正的社会系统建构──农民工市民化的“社会实体公正”、农民工市民化的“社会过程公正”、农民工市民化的“制度供给公正”、农民工市民化的“政府作为公正”，从而深入论证实现农民工市民化社会公正的体系性建构。
[关键词] 农民工；市民化；社会公正；社会系统建构
随着我国社会迅速，农民工市民化进程加快了脚步，农民工的社会公正问题也日益凸显。公正是社会主义的首要价值，也是人类社会的崇高境界。如何维护和实现农民工市民化的社会公正，已成为中国特色社会主义建设的重大而紧迫的课题。本文深入阐述实现农民工市民化社会公正的价值依据、实体公正、过程公正、制度供给公正、政府作为公正，从而揭示实现农民工市民化社会公正的理论思路和社会系统建构。
一、农民工市民化与社会公正
20世纪80年代初期，随着改革开放的深入发展，数以千万计的中国农民主动放弃了曾经被视为生命的土地，离开世代相守的村落，怀着致富的梦想，一波一波地从涌向城市寻求生存与发展的出路，形成了波澜壮阔的农民进城务工的热潮。20世纪90年代以来，更深层次的农民工问题逐渐显露出来，以致实现农民工市民化的社会公正问题从来没有像现在这样牵动着整个社会的关注。
农民工是具有农民户籍身份并从事非农生产的劳动者。所谓农民工市民化，是指在我国社会主义化建设过程中，借助化、城市化的推动力以及城乡体制改革，利用农民工已经进入城市从事非农生产的优势和机会，使其参与城市的生产和生活，并接受城市生产和生活方式的熏陶，逐步获得市民身份、权利以及素质的过程和现象。农民工市民化包括农民工社会身份的市民化、生存职业的市民化、自身素质的市民化和意识行为的市民化等。
公正，又称“公平”、“正义”，是人类社会的基本价值理念和基本行为准则。公正是人类社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。社会公正的内涵比较广泛，主要指国家政权利用、经济、、文化、等手段，借助整套的社会规则体系，对社会进行整合与调节，促进人的全面进步和社会的和谐发展，使所有社会成员共享社会发展的进步成果。社会公正在本质上体现的是国家对人与人之间、社会群体与社会群体之间利益关系的调节。
所谓实现农民工市民化的社会公正，是指在农民工市民化过程中国家政权利用政治、经济、法律、文化、教育等手段，借助保障原则、贡献原则、平等原则、调剂原则等一整套社会公正规则体系，对社会进行整合与调节，既要确保每一个农民工基本的生存底线，又要为每一个具有发展潜力的农民工提供充分的自由发展空间，以促进其全面进步和社会的和谐发展，使所有农民工与市民公平地共享社会发展的进步成果。
农民工市民化的过程是复杂的、艰难的，核心问题是农民工易于遭受不公正的待遇，难以实现从农民工到市民的转变。我国农村人口的市民化过程与世界上许多国家不同，它表现为两个阶段：第一阶段是从农民到农民工的过程；第二阶段是从农民工到市民（产业工人和市民）的职业和身份变化过程。目前，第一个阶段进展迅速，突飞猛进；第二个阶段的进展缓慢，阻力重重。已经从农民转变为农民工的这一新兴群体仍然难以穿越城乡之间有形和无形的各种“壁垒”，实现从农民工到市民的转变。社会公正是实现农民工市民化的关键。在社会主义制度条件下，实现农民工市民化必须实现社会公正，而不实现社会公正就无法实现农民工市民化的转变。农民工市民化的过程就是实现社会公正的过程，也就是克服社会不公正待遇、实现农民工社会权益的过程。
实现农民工市民化社会公正，是马克思主义理论与社会主义制度的本质要求和具体体现，也是落实“以人为本”的发展观，统筹我国城乡发展，构建和谐社会的重要条件。
二、实现农民工市民化社会公正的价值依据
马克思主义关于农民向工人阶级转化的思想以及社会公正观是我国实现农民工市民化社会公正的价值基础和理论依据。
（一）农民向工人阶级转化的思想
马克思恩格斯指出农民向工人阶级转化是社会分工和生产社会化的必然产物，农民是工人阶级的主要来源。农民向工人阶级转化既是产业革命和工业化的必然产物，又是促进工业化和社会生产力进步的必要条件。“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大。……过去哪一个世纪曾料想到在社会劳动力蕴藏有这样的生产力呢？”[1]工人阶级是与大机器生产相联系的先进生产力的代表，与农民阶级相比具有更多的推进生产力进步的优秀品质，更有利于推进生产力的发展。同时，也深刻地揭示了农民向工人阶级转化是一个艰难的充满社会不公正的阶段和过程。这个过程也是工人阶级争取社会公正待遇的奋斗过程。
（二）社会公正具有性、具体性和相对性
马克思恩格斯指出，社会公正是个历史范畴，具有历史性，而不是一个先验的、永恒的范畴。它是由经济关系决定的，人们关于公正的标准是随着经济关系的变化而变化的。公正是一个发展着的历史范畴，它在人类社会发展的不同阶段有着不同的历史内涵。关于这一点，马克思说：“法本身的最抽象的表现，即公平。”“而这个公平则始终只是现存经济关系的或者反映其保守方面、或者反映其革命方面的观念化的神圣化的表现。”[2]没有恒定不变的公平标尺，在人类社会的不同历史时期、不同的发展阶段，有着不同的公平尺度、不同的公平内涵。
社会公正不仅是历史范畴，而且是具体范畴。它不是可简单套用的抽象标尺。即使在同一个社会里，社会公正在经济、政治、社会等不同领域，其具体涵义也不尽相同。应把公正置于具体的领域、针对具体的问题、进行具体的分析和阐述，而不能不分情况、不加区别地简单套用。
马克思恩格斯指出，社会公正具有相对性。社会公平是个相对的范畴，不是一个绝对的范畴，没有绝对完美的公平。社会公平具有历史性、具体性，必然具有相对性。公平的观念不仅因时因地而变，甚至也因人而异。恩格斯曾指出，在国和国、省和省、甚至地方和地方之间总会有生活条件方面的某种不平等存在，这种不平等可以减少到最低限度，但是永远不可能完全消除。列宁也认为公平具有相对性，绝对的平等并不是公平。
（三）资本主义社会中的社会“公正”
马克思主义经典作家对资本主义社会中的“公平”、“平等”、“正义”等观念进行了深刻的分析，指出其本质在于，用形式上的“平等”掩盖了实质上的不平等。恩格斯指出，平等原则由于被限制在仅仅是“法律上的平等”，而被一笔勾销了。并指出，这种不公平是由资本主义的经济制度决定的，只有消灭资本主义私有制才能真正解决。
（四）社会主义制度中的社会公正
社会主义社会公正的基本含义是，在生产资料共同占有上的公平、平等和消灭阶级。列宁曾深刻阐明，社会主义者所说的平等，从来是指社会和社会地位的平等，而不是指每个人的体力和智力的平等。只有消灭阶级，才能使全体公民在同整个社会的生产资料的关系上处于同等的地位。在社会主义社会，由于存在着商品经济和货币，个人消费品实行按劳分配，以及工农差别等，仍然存在着不平等。正如马克思曾指出的，“但是这些弊病，在经过长久阵痛刚刚从资本主义社会产生出来的共产主义社会第一阶段，是不可避免的。权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展”[3]。
社会主义社会虽然不能完全实现社会平等，但是，可以作出努力缩小差别。政府和社会应当运用公共权力，通过制订政策和执行政策，尽可能实现政治、经济、教育、社会关系等诸多方面的公平和平等。马克思提出过许多设想，比如在经济平等方面，他认为，由社会掌管的用于全社会的费用至少包括三项内容：“第一，同生产没有直接关系的一般管理费用。……第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。同现代社会比起来，这一部分一开始就会显著地增加，并随着新社会的发展而日益增长。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”[4]在社会主义社会里，缩小差别，实现社会公正，需要综合条件，其中，发展生产力是实现公正的物质基础。马克思恩格斯指出：“把生产发展到能够满足所有人的需要的规模；结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况；彻底消灭阶级和阶级对立；通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展。”[5]可见，充分发展生产力，才能为实现社会公正提供现实的基础。
真正的平等只有在共产主义才能实现。恩格斯指出：“真正的自由和真正的平等只有在共产主义制度下才可能实现；而这样的制度是正义所要求的。”[6]只有实现共产主义制度，才能实现真正的平等。
（五）中国化马克思主义对社会公正的探索和贡献
毛泽东、邓小平和江泽民、胡锦涛等领导人，都对社会公正的理论和实践进行了不懈的探索，作出了重要贡献。特别是在新世纪新阶段，党中央提出以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，给解决社会公正问题提供了世界观和方法论。在统筹城乡、区域、经济社会、人与发展的过程中，加大了实现社会公正的各项政策的力度。比如解决就业问题，解决各项社会保障问题，减免农村的各种粮税，减免农村贫困地区的学杂费，实行义务教育经费由国家财政负担，解决教育乱收费、高收费问题，解决医疗看病难、看病贵问题等等，都取得了有目共睹的成绩，为建构实现农民工市民化社会公正的社会体系提供了理论和实践依据。
三、实现农民工市民化的社会实体公正
农民工市民化的社会实体公正，指农民工市民化在政治、经济、教育和阶层关系等方面所享有的权利和义务的价值目标公正。新中国几代领导人都十分关注农民向城市转移过程中的社会实体公正问题，提出了一系列理论和政策。2005年2月19日，中共中央总书记胡锦涛指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这为实现农民工市民化社会实体公正提供了坚实的理论基础。
（一）政治公正：平等享有公民的政治权利
所谓农民工政治权利是指农民工作为国家普通公民通过一定的方式和渠道依法享有参与国家政治生活，管理国家以及政治上表达个人见解和意见的权利。农民工政治权利的保障是社会公平正义的必然要求。农民工作为国家公民，应该依法享有公民平等的一切权利，即政治权利、经济权利和社会权利等。农民工的政治权利由以下五个方面具体权利体现：一是公民对公共事务的决定权；二是担任国家公职的权利；三是对国家权力的监督与制约的权利；四是公民的联合行动权；五是公民知政权。
随着我国经济的快速发展，大量农村人口向城市集聚，一个数量庞大的群体如果长期处于他们所在生活城市主流社会的边缘，游离于政治体制之外，合理的政治诉求得不到表达和重视，这对城市和谐社会的构建是极为不利的。农民工政治权利实现难主要表现为：一是从国家的政治生活现状看，相当数量的农民工事实上没有条件全面享有政治民主的权利。社会在最基本的政策和制度方面尚未做到农民工与其他公民平等的对待。二是从实质上分析，农民工作为国家公民，理应拥有自己的合法政治权利，其政治权利也应该受到充分的保障。但当前的现状是：农民工的政治权利仅仅存在于宪法与法律条文之中，在实际操作上存在很大差距。三是从现实情况看，我国宪法中明确规定了人民是国家的主人，但是农民工政治民主权利缺乏“具体”法律的支持。在我国绝大多数城市，外来农民工不能参政议政，这使他们的利益诉求既没有利益代言人也没有直接的表达渠道，成为城市的政治“边缘化群体”。
在城市，现阶段的农民工由于缺少表达自身利益的组织，意见和行动都比较分散，在城市公共资源的分配以及公共议题的发言上都难以表达出他们的声音。农民工迫切希望实现自己的政治公正，享有平等的政治参与权利。
（二）经济公正：平等参与经济活动和分享发展成果
经济公正是社会公正的基础性内涵。“工作是人们生活的核心。不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我，以及为后代带来希望的手段。”[7]给予农民工“经济公正”的待遇，就是为农民工提供公平的就业竞争环境并获得合理的经济报酬和社会福利。
1.平等就业权和择业权。就业机会公正是指农民工要求与市民一样公平地参与就业市场竞争，评价标准是能力，而不是身份。当前大部分城市普遍实行“敞开城门，分设门槛”的就业歧视政策，表现在对农民工进入城镇就业的总量控制，职业、工种限制，强制收取管理费、用工调节费等。很多城市制定了针对外来农民工分类管理政策，对就业工种、专业、人数、使用期限等作出了近乎苛刻的规定，以此来禁止和限制农民工进入某些岗位就业。农民工只能从事不需要什么技能的低报酬工作，只能从事市民不愿意做的工作，只能从事短期的工作。为了寻找工作机会，他们不得不在不同的输入地之间飘荡。
2.合法劳动权益的有效保护。农民工在经济领域不但要遭受起点不公平的就业准入的歧视，而且在劳动报酬的获得上同样遭受到不公正的待遇。（1）同工不同酬的现象严重。大多数农民工的生活质量处于较低的水平，与城市市民职工同工不同酬的现象相当普遍，特别是在三资和私营企业中尤为突出。（2）劳动权益得不到保障。由于劳动力市场供大于求，农民工只能以牺牲保障，压低工资进行恶性竞争，导致农民工劳动合同的签约率低，对于雇主任意解雇、拖欠、克扣工资、要求无偿加班等等行为，苦于没有劳动合同保障，难以得到正式渠道的解决。
3.平等的社会保障权利。据估计，目前我国跨区域流动的农民工至少有1.2亿人，每年还在净增500万，农民工已经成为我国产业工人中的主力军。目前国家尚未出台专门针对农民工的社会保险政策，少数地方虽然自行制定了有关农民工社会保险政策，但农民工的参保率普遍偏低，纳入现行社会保险体系的不足20%，即使参保了，也难以真正享受到有关待遇。[8]农民工由于身份的原因不能享受同城市市民一样的医疗、子女教育、工伤保险、养老保险等社会保障待遇，这一现状必须尽快得到改变。
（三）教育公正：确保发展权利和能力增长的可持续性
教育是国家发展的基石，教育公正是重要的社会公正，同时也是实现社会公正的基础和保证。教育是一个人发展的起点，“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类发明都要大得多。”[9]在现代社会里，没有受到起码的教育只能意味着有限的见识和永远的贫穷。农民工的教育公正主要表现在：
1.实现农民工子女平等地分享当地城市的义务教育资源。《中国教育报》2004年9月29日报道，国家统计局有关资料显示：随同父母进入城市的6-14岁义务教育阶段的适龄儿童约有634万。相当一部分农民工子女在务工城市不能像城里的孩子一样进入公办中小学，享受九年义务教育。流动人口中处于义务教育年龄段的儿童9.3%处于失学、辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。[10]同时，农民工子女在受教育的过程中，所享受的教育条件包括环境和质量等方面也不公正。一是在公办学校就读的农民工子女大多数在心理上还未真正融入到班集体中；二是大多数城市农民工子弟学校办学条件十分简陋，师资力量极其薄弱，无法与一般的公立学校相比；三是大量农民工“留守子女”在家乡接受残缺的教育，教育结果令人忧虑。农民工子女渴望平等地分享当地城市的义务教育资源，接受良好的教育。
2.得到城市公共职业教育培训。从文化上看，整体上农民工是农村中的精英，但与城市市民相比，其文化素质和专业技能都比较低。2003年的统计资料显示,农村劳动力中初中以下文化程度占87.6%,平均受教育年限5.6年；进城务工经商的农民工的文化水平一般高于农村的平均文化水平，初中及初中以下文化程度的占87.5%,平均受教育程度为5.9年。[11]基于对农民工生存和发展能力的可持续增长，应制定政策使农民工与城市市民一样平等地分享职业教育培训的公共服务。
（四）阶层关系公正：保持阶层间的相互开放和互惠互利的合作性
应树立城市是所有参与城市建设的人的城市的观念，社会各阶层之间应保持一种互惠互利的公正关系。一是处在较高位置阶层的利益增进不能以损害处在较低位置阶层的利益为条件，相反，处在较高位置阶层利益增进的同时，较低位置阶层的处境应当随之得到改善；二是处在相似位置的社会阶层之间应当保持一种协调的状态；三是社会各个阶层在资源占有方面的差距应保持在一个合理的限度以内，并保证阶层之间相互开放。[12]
1.要求在事实上分享产业工人的地位。农民工虽然在国家政策名义上被赋予了产业工人的地位，但是他们的利益增进与市民的利益增进是不同步的，他们的工作条件比较差。城市市民的工资待遇有了很大的增长，但是农民工的工资一直没有增加多少，而且基本的劳动权利得不到保障，城市的大部分用人单位并不为农民工缴纳社会保险费用，工资拖欠经常发生。他们经常面临人身安全问题，在经济纠纷和事故中大多是受害者，近年来发生的许多矿难等事故中受害者绝大多数是农民工。
2.消除市民在心理和行动上对农民工的歧视和排斥。“城乡二元”社会体制的长期存在，使市民产生一种特权思想。他们在“城市中心主义”思想的影响下，把城市当作为只有城市户籍人口的城市，将农民工看作外来人。他们在农民工面前常常以主人自居，对农民工存在排斥心理和认识偏见，并在行为和态度上表现出来。
3.分享城市社区的组织归属。农民工在城市中是无归属群体，无论是计划经济时代遗留下来的单位组织、行政组织和发育不完善的职业组织、社会团体等，还是近年来随着市场经济的发展而建立的社区组织、文化团体、福利组织等，都没有涵盖农民工，而社会资源，包括教育、就业、住房、医疗福利和社会保障等方面的资源主要都是通过这些组织进行分配，因此农民工在城市中享受不到市民的待遇，身在城市的农民工被制度隔离在城市社会之外，被迫处在“边缘人”甚至是“局外人”的社会位置上。
四、实现农民工市民化的社会过程公正
农民工市民化的社会过程公正，指农民工市民化过程的环节和程序公正。它赋予农民工在市民化过程中各个环节和程序中应有的权利，是实现农民工市民化社会实体公正的保证。实现农民工市民化的社会过程公正，主要包括农村退出、城市进入、城市融入等三个关键环节和程序的社会公正，还包括贯穿在这三个环节之中的教育公正。只有实现农民工市民化的社会过程公正，才能真正实现农民工市民化的社会实体公正，并确保实现社会公正的深度和广度。
从国际经验来看，实现农民工从农村土地上安全地退出，主要是解决土地对农民工的束缚问题以及从农地获得应得的收益。基本思路是，在30年土地承包期不变的前提下，在承包期内农村集体和农民可以依照，根据实际情况有偿转移土地使用权，以实现地尽其力，人尽其才。
1.创新土地流转形式，解除土地对农民工的束缚。目前有利于农民工市民化过程的农地流转形式主要有以下几种：土地转包、反租倒包、委托经营、土地信托、土地股份合作制、集体农场、农地股份公司制。各地应根据实际情况，选择有利于农民工能够接受和稳定获取收益的土地流转形式，解除土地对农民工的束缚。
2.严格保护土地承包权益，稳步推进农民工市民化。在农民工市民化的目标没有完全实现之前，必须严格保护农民工的土地承包权益。主要是：（1）维护农民工土地承包权益的长期性。这是促进城乡经济社会长期稳定健康的需要，也是确保农民工生存和发展的长期需要。直到农民工市民化过程的结束，农民工才可能真正从土地的束缚中解脱出来，彻底脱离与土地的联系。（2）任何组织和个人都没有权力以农民工进城务工经商或到城镇落户为借口，收回其土地承包权。（3）引导和规范农民工自愿、依法、有偿转让承包土地使用权，鼓励农民工从土地流转中获取市民化必要的原始资本，不得有任何违背承包者意愿的行为，不得截留、扣缴或以其他方式侵占农民工土地流转收益，农民工转让土地承包使用权必须为市民化积累必要的资本。
（二）城市进入：建立有利于增强农民工生存和发展能力积累的有效机制
通过适当的土地流转形式，农民工可以在一定程度上摆脱土地的约束，安心进城务工经商。但是能否实现农民工进城后逐步适应城市生活，最关键的是能否构建一套有利于增强农民工在城市生存和发展能力积累的有效机制。
1.人力资本的投资与积累。农民工接受的学历层次越高，接受过正规的劳动技能培训越系统，农民工在城市就业的限制障碍就越少。一是在农民工尚未进入城市寻找工作之前，需要输出地政府根据城市劳动力市场需求，有针对性地开展对农民工的职业技能培训、城市生活知识培训和引导性培训，提高转移就业的能力；二是输入地政府根据劳动力市场的需求引导在岗的农民工进行职业技能提升的相关培训，确保农民工的生存和发展能力得到正向积累。
2.社会资本的投资与积累。就农民工输出地政府而言，应积极建立为农民工实现就业的服务组织体系，包括在输出地和输入地之间建立派驻服务机构，提高农民工转移就业的组织化程度，以实现农民工向城市非农职业转移的有序性；同时政府还应鼓励和支持农民工就业服务中介组织的发展，协调它们的工作，把农民工置于一个状的服务组织的安全关怀之下。
3.平等自由地参与城乡一体化的就业分工。农民工要实现在城市生产生活的公正待遇，其前提条件是农民工作为劳动力能够在城乡之间、城市之间自由流动和自由择业，实现人力资源的优化配置。要把农村就业人口和城市就业人口平等地作为公民来审视，从人力资源开发的角度去规划城乡就业，进一步完善全国统一的劳动力市场，形成连接城乡的就业服务网络，实现城乡劳动力之间的合理布局和有序流动。
4.农民工安居工程进入城市政府的规划范畴。要实现农民工在城市的公正权益，解决农民工在城市的居住问题是一项必不可少的内容，要把农民工在城镇的居住问题的解决纳入正常的城市发展规划。
（三）城市融入：构建面向农民工的新型社会保障制度
要实现农民工真正融入城市生活，就要创造条件实现农民工城市生活福利的市民化。
1.生存保障市民化。首先是建立农民工的工伤和医疗保险体系，确保农民工健康权益；其次是考虑以承包土地换城市失业保障；第三是尽快建立起广覆盖、低水准的农民工养老保险制度。通过以上措施逐步实现农民工生存保障由准市民化向市民化过渡，最终实现市民化的国民待遇。
2.生存环境市民化。要建立有效的社区服务体系，为农民工提供文化生活、心理健康咨询、子女教育等各方面的服务，逐渐形成市民意识；要加大宣传力度，提高市民的思想觉悟，改变城市市民社会对农民工的歧视和偏见；农民工也要主动向市民化方向努力，特别是市民文化素质和市民意识的学习和体验，了解城市社会，最终参与和融入城市社会。
（四）教育公正：实现农民工市民化过程社会公正的持续机制
事实上，在整个农民工市民化过程中，无论是农村退出、城市进入，还是城市融入，贯穿于过程各个环节的一项不可缺少的内容就是实现教育公正。直到今天，城乡居民之间仍然存在教育资源分配、教育（学）机会享有、人口受教育程度等方面的显著差异，农村人口的受教育不公正状况，直接影响到农民工在市民化过程中各个环节的城市适应性。
实现农民工市民化过程社会公正的自身力量是农民工及其子女受教育水平的持续增长。农民的子女由于多种原因不能接受国家优质的教育资源，成年后大多数人接受的只是具有初中左右水平的教育，这样的受教育水平使其进入城市就业体系后只能当农民工。这种状况使农民工子女成年后又成为新一代的低素质的农民工，造成了低素质劳动者的恶性代际循环和农民工问题的代代积压。只有全面提高农民工的综合素质及改善其子女受教育状况，实现农民工市民化过程的社会公正才有强大的内生力量。因此，解决农民工市民化过程公正的最基础性问题仍是实现教育公平，大力提高农民工及其子女的受教育水平。同时，应制定农民工国家培训计划，大力发展农民工职业技能培训。
保障农民工子女在父母工作地接受义务教育，利用城市的教育资源大力提高农民工子女的受教育程度。应调动中央和地方的办学积极性，充分利用城市文化资源、教育资源的集聚效应和规模效应，解决进城农民工子女分享优质教育资源问题。同时，重视解决农村“留守儿童”教育问题，培养高素质的产业后备军。农民工流出地政府应把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足“留守儿童”和其他农民子女寄宿学习的需要。
五、实现农民工市民化的制度供给公正
所谓农民工市民化的制度供给公正，指国家政权以积极的态度制订和完善实现农民工市民化社会公正所必须的制度和规范，为实现农民工市民化社会公正提供强大的法治保障。政府的作为不仅要依靠正确的价值理念，更要依靠有效的制度和规范的保证。应当说，导致农民工市民化过程社会不公问题的主要原因是我国今天仍有相当部分的制度和规定延续着计划经济时代的要求，已经不适应经济社会发展的需要。为此，必须由政府对遗留下来的束缚农民工市民化的各项具体制度进行清理，并建构保障农民工市民化社会公正的制度体系。
（一）深化户籍制度改革，逐步取消对农民工的身份歧视
在农民工看来，城市市民在身份和社会地位上明显是特殊阶层，农民工是“二等公民”，这是农民工群体对现行的具体制度不满意、不服从的一个重要原因。农民工问题的实质是户籍以及附加在户籍上的不公正待遇。政府应加大对户籍制度改革的力度，逐步改变二元户籍为一元户籍，真正还农民工以国民待遇。适应农民工向稳定的城市市民的转变，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。
（二）推进社会保障制度改革，逐步建立农民工的社会保障体系
社会保障是以国民权利为核心的保障体系。而国民权利是以平等分享为其基本特征。政府不只应对市场进行宏观调控，而且应在市场失灵的领域发挥作用。由于市场机制的内在缺陷，必然使收入分配差距拉大、社会贫富悬殊，与社会普遍接受的社会公正水准相悖，当这种差距超过一定的临界点时就可能引发社会危机。社会保障的目标是立足于社会公正和社会安全需要，通过社会救助、社会养老保险、医疗保险等各方面的制度来实现社会公正和社会安全，确保每个人都有一个合理的生活水平。应把工伤保险和医疗保险作为率先建立的保障制度。随着这两个保障项目的逐步建立和完善，最终应健全农民工的整体性的社会保障体系。
（三）改革现行的义务教育制度，实现农民工子女平等的教育权
应考虑以立法的方式强制城市政府落实农民工子女的平等接受义务教育权利。各地政府应认真落实国家有关规定，取消城市现有的在教育方面对农民工子女的歧视政策，使农民工子女与当地学生平等地接受教育，建立相应的农民工子女就学困难救助制度，切实把农民工子女教育纳入正常财政预算。
（四）进一步完善法律体系，尽快出台保护农民工权益的相关法规和条例
我国现行《劳动法》存在着一个重大缺失：作为规范劳动关系的基本法律，它应该覆盖全部劳动领域和保护所有劳动者，但现在其覆盖对象主要限于有城市户籍的劳动者。这样，它事实上成了一个“部分劳动者劳动法”，因此必须扩大法律的覆盖面。应尽快制定全国性的有关农民工工资支付等专门保护农民工权益的相关法规和条例，并使现有法律更具可操作性，使之更好地维护和保障农民工的合法权益。需要城市政府以现代“服务型政府”的施政理念，从政策、法律以及公共设施、城市发展规划等各个层面，充分考虑农民工的利益诉求，将农民工市民化过程权益保障纳入到城市总体发展战略中，为农民工最终转化为永久性的市民作出制度安排。
六、实现农民工市民化的政府作为公正
实现农民工市民化的社会公正是政府的重要职责。政府作为公正是实现农民工市民化社会公正的前提和基础。政府是社会公共权力主体，必须公正地实施全部公共权力。利益关系是社会关系中的本质关系。作为社会公共权力主体的政府，最主要的职责，就是通过其权威性的力量，公正地协调社会利益，将利益差别限制在一个合理的范围内，以保证社会和谐发展。政府作为公正，主要体现为：
（一）转变认识，做到公正制定和执行政策
行动来源于思想认识，只有掌握科学的施政理念才能做到施政行为公正。当前，我国相当部分地区的城市政府仍受城乡“二元户籍”制度的影响和束缚，将农民工进城看作城市就业、住房、公共设施、、教育环境、社会治安等各方面的负担，没有把农民工当作未来的市民对待，不想向给农民工以国民待遇的方向努力。只有坚决转变上述不正确的认识和观念，才能把农民工作为新市民的有机组成部分公正地对待。政府在制定城市规划、公共设施建设规划、经济社会发展规划等重要规划时，要切实考虑实现农民工市民化社会公正的具体要求，建立有利于农民工市民化的工作机制和合理的政策，在制订和执行政策时真正做到社会公正。
（二）明确职责，充分发挥政府在农民工权益保障中的职能
政府作为社会公共权力主体，其根本性社会职责之一是保障公民的合法权益，实现社会公正。今天，在社会主义市场经济环境下，政府在农民工权益保障中的职能主要体现在三个方面：一是大力促进充分就业和劳动力的合理流动；二是积极协调和开展劳动监察；三是建立和完善社会保障制度为市场竞争提供社会安全网。[13]
（三）强化服务意识，改进管理方式
由于受传统的城乡隔离、区域封闭等观念的影响，多数地方城市政府对农民工主要采取防范式、管制式的管理方式，反映了明显的“接纳贡献性”与“排斥参与性”的管理取向。在社会治理上，有的地方政府往往先入为主地把农民工作为不安定因素看待，一旦整顿社会秩序，就首先把矛头指向农民工。对农民工的管理，应大力改进，积极吸收农民工参加社区群众自治，保证农民工直接行使民主权利，依法管理自己的事情，依靠农民工群体自身的力量创造自己的幸福生活，政府为解决农民工的各类社会问题提供政策服务。应尽快建立和健全劳动力流动服务体系，为农民工就业搭好桥梁，使劳动力流动正规化、有序化；加强对农民工职业技能的培训，培育和发展农民工在城市的生存与发展的能力；简化管理内容，加强农民工的组织建设。强化工会、社区等组织的维权作用，提高农民工的组织化程度，扩大农民工群体利益表达的途径和渠道，完善农民工的民主表达机制。
注释：
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