和谐社会视野下我国社会组织发展探析
[摘要]作为社会建设的重要力量，社会组织的规范和是构建社会主义和谐社会的内在要求，是加强社会管理和社会建设、维护社会稳定的内在要求。本文在对社会组织发展与和谐社会理论考察的基础上，立足和谐社会构建，分析社会组织发展的作用及意义，并阐明我国社会组织发展所面临的问题及原因，并基于上述分析提出在构建和谐社会中我国社会组织发展的思路和对策。
[关键词] 和谐社会；社会组织；社会管理
社会组织是指依照、法规或根据政府委托在民间设立的参与社会公共管理和公共服务，从事社会公益和互益活动的各类组织，与和组织相对应。社会组织不仅可提供一定的社会公共服务、维护一定群体的利益、推进民主政治，而且还能分担社会风险、化解社会矛盾、维护社会的和谐与稳定。[1]在国际上，拥有社会组织的多寡已成为衡量一个国家和谐程度的重要标志。
随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，共产党从全面建设小康、推进化建设的全局出发，提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务。主要目的是充分调动一切积极因素，妥善协调经济社会结构变迁过程中的利益关系，把社会各阶层特别是新的社会阶层团结和凝聚在党的周围，巩固党的政治基础，为改革发展创造一个稳定的社会环境，形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。
从社会主义和谐社会的发展要义和社会组织自身特点可以看出，社会组织的规范健康发展是构建和谐社会的客观需要和必然选择。一方面，社会组织能够促进社会和谐，在社会的公共管理和公共服务领域发挥不可替代的作用；另一方面，和谐社会的构建也为社会组织发展提供了前所未有的空间和机遇。因此，在和谐视野下探讨社会组织发展具有十分重要的理论和现实意义。
一、社会组织发展与和谐社会构建的互动关系
1.社会组织是构建和谐社会的重要元素
2006年10月十六届六中全会通过《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》，对构建和谐社会中我国社会组织的角色和定位作了明确阐述，“在当今中国社会，在各类社会组织中尤其要注意发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。具体来说，社会组织发展对和谐社会构建有以下作用。
第一，提供有效公共服务，弥补政府与市场不足。以往公共服务是在“政府办社会”、“单位办社会”体制下进行的，往往因传统计划经济体制的局限难以摆脱行政化倾向，陷入高成本、低绩效的泥潭。在建立社会主义和谐社会的进程中，我国政府正在由管理型向服务型转变，会逐步把一些社会管理职能交给社会组织。[2]而社会组织所具有的民间性和专业性的特点和优势，使得它能够直面服务对象的真实需求，主动整合服务资源，及时提供专业服务，在社会救助、救济等方面能发挥自己的优势特长，弥补政府与市场的不足。
第二，反映群众利益诉求，发挥桥梁纽带作用。社会组织在国家与分散的社会成员之间形成一个中介力量，一方面代表所属群体的利益下情上达，另一方面以桥梁纽带身份把党和政府的方针政策上情下达，并进行不同群体的利益协调和对话。这种缓冲政府和社会成员矛盾的作用，为人们的利益表达提供了多种渠道与合法的表达方式，从而能够规范社会成员的行为，减少对抗性社会冲突，维护社会秩序和社会稳定，巩固党执政的社会基础。[3]
第三，监督政府职能履行，规范市场行为。作为置身于政府之外的“旁观者”，社会组织在政府与市场之间，实际扮演着“两头兼顾”的角色。社会组织监督政府权力的运作，不仅能够抵制权力的“越界”，保护社会组织成员的合法权益，而且还起到防止和减少政府腐败的作用。尽管这种监督是柔性的，但由于它所具有的客观性、人性化特点，使这种监督更具有道德的约束力。[4]社会组织规范市场行为的作用，较多地是通过社会组织以自律及对其成员的管理、约束的过程来实现。如行业协会、商会等社会组织可以通过制定行业标准、规范等来规范的市场行为。
此外，社会组织的蓬勃发展，一定程度上也为社会提供了大量就业岗位。更重要的是，社会组织主要从事社会服务、慈善活动及其他公益事业。它以社会的和谐、和睦为核心价值，弘扬人道主义和志愿精神，追求社会至善，关心共同利益，塑造平等、信任、合作、团结与整合的关系，因而成为社会文明建设以及社会团结的推进器。
2.和谐社会构建为社会组织发展提供良好环境
从社会发展的进程看，构建社会主义和谐社会是中国特色社会主义发展史上的必然阶段，也为我国社会组织发展提供了前所未有的历史机遇和成长空间。
第一，政府体制改革为社会组织发展提供良好政治环境。构建社会主义和谐社会必然要求不断完善政府职能，加快政府体制改革。打造“服务型政府”、“小政府、大社会”是现阶段政府体制改革的目标，这要求政府从事无巨细、包办一切的社会公共事务中退出来，将微观社会管理和公共服务的相关事务交给社会自行运作。在这个过程中需要社会组织来承担政府职能转变中退让出的许多职能。
第二，完善社会管理体系为社会组织发展提供良好社会环境。加强社会管理，维护社会稳定，不断创新和完善社会管理体系是构建社会主义和谐社会的应有之义。随着我国社会管理体制改革的不断深入，我国的单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。但同时，由于我国社会的组织化程度还不高，许多社会成员处于无组织状态，社会管理的难度系数相对较高，而政府又难以直接管理这些无组织的个人，使得社会管理出现空位现象。社会组织的社会管理和社会稳定的功能，使其成为社会管理的参与者和社会稳定的促进者。因此，构建和谐社会中创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，需要社会组织的参与和配合，这就为社会组织的发展提供了良好契机。
第三，经济全球化和对外开放为社会组织发展提供良好经济环境。构建社会主义和谐社会必须靠高度发达的物质财富做基础，这要求我国的社会主义经济建设必须适应经济全球化的发展趋势，继续扩大对外开放，不断提高社会主义经济建设水平。而在经济全球化和对外开放的经济发展中，许多微观经济领域的发展新需求对社会组织发展提出了更高的要求，这有利于社会组织的不断发展与完善。
第四，完善社会主义民主法治为发展社会组织提供切实制度保障。民主法治是社会主义和谐社会的重要特征，也是构建社会主义和谐社会的必然目标。民主的基本要件首先是社会的广泛参与，在改革开放后走向多元化和多样化的现代中国，社会组织的社会动员和组织功能更好地适应了多元化社会的民主政治要求，具有共同目的和共同利益的公众可以通过这种组织化的形式合法地表达个人意愿，维护自身权利。同时这种形式也克服了个人表达微弱无力的弊端，克服了个体参与的盲目性和无序性。和谐社会必须是法治社会，一方面健全社会主义法律体系需要社会组织的充分发展，另一方面，健全的社会主义法制为社会组织的发展提供了有力的制度保障。因此，社会和谐和社会主义民主法治的发展为社会组织的培育提供了宽松的政治环境和社会自主活动空间，为社会组织的发展提供了强有力的制度保障和生存空间。
二、我国社会组织发展存在的问题及原因分析
1.我国社会组织发展存在的主要问题
新中国成立后，社会组织在我国经过几十年的发展，现已遍布全国城乡，涉及社会生活的方方面面，初步形成了门类齐全、覆盖面广泛的社会组织体系。但是，随着构建和谐社会的不断前进，社会组织在发展中也暴露出许多问题。
第一，行政色彩较浓、独立性差。由于历史原因，我国有相当一部分社会组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，或者由各级党政机构直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由政府部门支持由原党政成员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，而且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖政府，甚至依然是作为政府的附属机构发挥作用。因此，在实践中，许多社会组织存在职能定位不准、管理职责不清的问题，没有很好地把握、协调好政府、企业及自身三者之间的关系，更难以独立发挥其社会管理和社会服务的作用。
第二，资金不足，人才缺乏。这是制约当前整个社会组织发展的重要因素。据调查，有41.4％的社会组织认为资金缺乏是其面临的首要问题，[5]更有相当一部分社会组织由于资金严重不足、人才缺乏而无法正常开展工作。在资金方面，当前我国社会组织的面临的主要问题有：资金来源没有保障；经济独立性差；社会组织内部的财务制度不够健全，资金管理水平不高。在人才方面，社会组织同时也面临难以吸引优秀人才的巨大挑战，主要原因在于人事管理缺乏配套政策支持难以吸引优秀人才，而缺少编制又难以留住优秀人才。因此，社会组织的人员构成往往是兼职人员多，而专职人员数量不够且素质偏低。
第三，综合能力不足、专业性不强。我国的社会组织一般来说规模比较小，资金筹措能力比较低，动员社会资源的能力也就比较弱，加上组织管理不规范、不透明、不民主，又缺乏评估和社会监督，使得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公信，不能发挥应有的公共管理和公共服务的作用。另外，我国社会组织整体专业素质不高。表现在社会组织对行业内部缺少基本的统计权，不能对行业内部的发展进行规划和提出建设性建议。同时社会组织对于相关专业领域的研究不足，专业认定水平不高，难以承接政府体制改革中转向社会组织的许多职能。
第四，结构不合理、发展不平衡。我国社会组织在区域之间、城乡之间和不同领域之间的发展存在不平衡。就区域社会组织发展来说，不仅东西部地区相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地发展严重不足，而且同为东部和沿海，区域之间社会组织的发展也有很大差距。就城乡不平衡来说，城市社会组织，特别是特大城市的社会组织发展较快，开展的活动较为集中，社会对社会组织的认知和公信度相对较高，但是在中小城镇特别是广大的地区，除了扶贫开发的少数外来的社会组织，真正当地的社会组织很有限，社会对这些组织的关注和支持也很少。就不同领域之间的不平衡来说，社会组织在那些政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现数量多、水平低的重复现象。但那些存在大量社会问题，迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，却极少有社会组织进入，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域。
第五，自律性和诚信度不足。目前我国社会组织发展中还存在较为严重的自律性差、诚信缺失等问题。这首先表现在社会组织内部会员失信问题。当会员单位的利益与政府或其他部门利益产生矛盾时，社会组织不能有效地代表并保护会员的利益，失去会员的信任，导致社会组织对其会员的吸引力降低。同时社会组织对外也存在诚信度差的问题。由于许多社会组织的服务少、规模小，不能形成规模化、专业化配套服务，不能提供必要的帮助，也造成人们对社会组织没有认同感。此外社会组织还存在自律性差的问题。一些社会组织存在着乱评比、乱收费现象，影响了社会组织的公信度，造成社会组织对内失信于会员单位，对外得不到公众的信任。
2.社会组织存在问题的主要原因
上述问题可归结为我国社会组织的“弱质”特性，即它们无论在组织规模还是活动能力、特别是作为社会组织的若干基本属性的主要方面，都存在着先天不足，同时社会组织发展所必需的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础等，相对来说都很不健全。[6]本文认为，造成我国社会组织弱质特性的原因，既有政治、社会等宏观层次的原因，也有微观层次社会组织自身的原因。
第二，相关法规制度不健全。当前我国在社会组织管理上实行的双重管理体制（即对社会组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管）、遵循分级管理原则（对社会组织按照其开展活动的范围和级别，实行不同级别的民政部门分级登记、分级管理的原则）和非竞争性原则（为了社会组织开展有效活动，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或相近的民间组织的原则）。一方面，这种管理体制设置了对于普通社会组织来说高得难以逾越的门槛，在相当程度上限制了社会组织通过登记注册来获得合法地位。就算找到了业务主管单位，也不一定能在登记管理机关顺利登记。另一方面，一个组织一旦登记成立，除了象征性地接受财务管理方面的“年检”之外，没有任何日常性的评估和监督管理方面的制度约束，同时也难以落实有关公益事业的减免税待遇。其结果使得整个社会组织内部水平不一,实际上损失了真正的公益组织。
第三，政府、社会监督不力。首先是政府监督不力，主要表现为我国政府对社会组织的监督缺少行之有效的社会组织的问责机制。绝大多数地方政府没有专门的社会组织管理机构，即使有，人数和力量也非常有限。因此，一旦某个社会组织成立，登记管理部门就很少有人来负责监管，而业务主管部门一般也没有精力或不愿意管理社会组织的日常活动。况且，业务主管部门与社会组织有千丝万缕的关系，因此很难起到应有的监督作用。其次，社会对社会组织的监督存在严重缺位。我国既缺少独立的第三方专门机构对社会组织的监督，新闻媒体对社会组织的监督作用也没有真正发挥出来，而公众也缺乏制度化的渠道反映社会组织的违法违纪行为。
第四，社会认同度与扶持力度不够。我国社会组织发展中存在诸多问题，也与当前我国社会对于社会组织的认同度和扶持力度不够有关。首先是社会认同度不够。在我国，公众对社会组织的地位和作用已经有了一些认识，但总体程度还比较低，公众对社会组织也存在一些担忧，参与率还有待提高。其次是对社会组织的扶持力度不够。从领导方面看，有的党政机关和领导干部对社会组织工作认识不足、领导不力，社会组织的作用没有充分发挥。有的党组织和行政部门对社会组织的性质和职能缺乏正确的认识，简单地当作行政部门对待。从社会组织自身发展来看，社会组织的桥梁纽带作用发挥得还不尽如人意。社会组织之间、社会组织与党委、政府之间尚未形成有效的沟通渠道和交流、合作机制，这制约了它们对社会事务及政府决策的参与，也影响了反映群众诉求作用的发挥。
第五，从社会组织自身来说，缺乏正确的理念和使命。当前我国社会组织存在的诸多问题，除有一定客观因素外，也都与社会组织自身的动力不足、定位不明确有很大关系，究其根本在于缺乏理念和使命。这使得它们难有困境崛起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性，并从而带来被动、盲目、短视，缺乏坚忍不拔的精神和动力不足。
三、和谐社会视野下我国社会组织的发展对策
根据我国构建社会主义和谐社会的目标要求，针对我国社会组织发展的现状和存在的问题，有必要对我国社会组织整体发展的思路进行梳理，建立与我国经济社会发展水平相适应，法制健全、布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的社会组织发展体系。
1.提高对社会组织的社会认识度
首先，从社会公众层面，要树立关于社会组织的正确认识。一是社会组织在和谐社会构建中具有重要作用，必须加快培育、规范和发展社会组织；二是认清非营利性是社会组织的基本特征之一，严格将社会组织和市场以营利性为目的的组织区分开来；三是要充分认识社会组织在提供公共管理和公共服务上的优势和作用；四是要加强对社会组织功能作用的宣传普及力度，不断提高公众对社会组织的社会认同度。其次，在政府层面，要提高政府对社会组织的重视程度，全面认识社会组织存在的地位和作用。一是社会组织发展中需要大量的专业人才，合理的人员结构；二是社会组织是非“官方”机构，其生存和发展的空间来自其民间性，而不是代表政府组织的利益；三是要认识到社会组织与政府之间是一种相互依存、互相补充的关系。
2．建立社会组织发展的管理体制
首先要理顺社会组织与政府的关系，建立合理科学的管理体制。一是政府要还独立的人事任免权于社会组织；二是政府要改变传统的财政拨款方式，采取补贴部分资金和提供优惠政策、特许经营等方式向民间组织购买服务；三是按照精简和归类管理的原则，对社会组织业务主管部门体制进行整合，分类指导，不断完善社会组织管理体系；四是建立健全社会组织监管机构的协调机制，规范社会组织监管机制，统一管理和监督社会组织的培育和发展。
其次，要加快推进社会体制改革，把社会组织纳入社会整体公共治理框架之内。一是要按照“政事分开，官办分离”的原则，加快推进事业机构改革；二是要使一部分事业单位转变为非营利的社会组织机构，加快人事制度的配套改革，不断发挥社会组织在公共服务公共管理领域的重要作用；三是在改革中要不断提高社会组织从业人员的各项福利待遇和各项保障，不断吸引更多专业强素质高的优秀人才。
3.优化社会组织发展的法律制度环境
首先，建立健全我国社会组织法律体系，尽快解决社会组织立法滞后的问题：一是要尽快制定一部与宪法相衔接的社会组织基本法，从法律层面明确社会组织在实体上的权利、义务、地位和作用；二是要抓紧制定社会组织行为法，解决社会组织具体管理无法可依的问题；三是加快健全社会组织管理的相关规章规定，对已经过时的规章及条款予以修订和废止。
其次，将社会组织发展合法化，依法降低社会组织登记的准入门槛。一是改变目前社会组织登记成立的资质限制，尤其在注册资金和会员人数上作相应减少；二是改变目前社会组织登记成立须有业务主管部门的规定；三是尽快将已经有所发展但因种种原因尚未登记注册的社会组织纳入国家正规社会组织管理体系。
最后，为确保社会组织运作透明化，要同时建立健全社会组织的评估管理体系。从法律制度上支持和规范社会组织的发展，改善社会组织的生存和发展空间，为我国社会组织的发展提供制度保证。
4.社会组织要不断完善自身建设
目前，我国社会组织未能充分发挥功能和作用，与自身建设不完善有关联。加强社会组织自身建设，可以从如下方面着手：首先，要加强自律和诚信建设，提高各个社会组织在其服务领域内的专业水平及服务意识，不断增强社会组织的服务能力；其次，建立健全社会组织自我发展、自我管理、自我、自我约束的内部自律机制，引入社会组织发展的竞争机制，打破垄断；再次，探索科学的社会组织管理制度，建立良好的治理机制，提高管理和运营水平。
四、结语
社会和谐是特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证，而社会组织的繁荣发展又是建设和谐社会的重要力量。虽然我国社会组织发展还存在诸如外在的资金、人才短缺及制度环境不健全，内在自律性、诚信度差等问题，但是从长远看，面临的困境只是暂时的，随着实践的逐渐丰富和理论研究的进一步深入，社会组织必将在和谐社会的构建中得到更加规范和健康的发展，并发挥越来越重要的作用。
注释：
[1][2]韦祖松.民间组织利于和谐社会发展[N].南方日报，2007-02-28.
[3]扬州市工商联课题组.社会组织与构建和谐社会[N].[EB/OL].http://www.yzzx.gov.cn/article.asparticleid=5479.
[4]高永民.社会组织：构建和谐社会的重要元素[N].辽宁日报，2005-06-23.
[5]魏福旗、莫令娥.健全社会管理格局推动和谐社会建设[J].求实，2005(12).
[6]王名.非政府组织管理概论[M].北京:人民大学出版社，2002.78.
