论社会科学类社团管理体制的完善

　　关键词:社科类社团　管理体制　整合机制
　　论文摘要:完善社会类社团的管理体制是深化行政管理体制的需要。本文从分析现行社科类社团管理体制存在的问题入手,在完善社科类社团管理体制的观念、职能、制度、机制、方法、手段和人才队伍等方面提出了相应的对策。
　　完善社科类社团管理体制对于深化行政管理体制改革,促进社科类社团快速成长,推动、社会健康,繁荣、社会科学,提高全民族科学文化素质,加强和谐文化建设,维护国家意识形态安全,巩固和扩大党的执政能力具有深远的意义。
　　一、社科类社团管理体制存在的问题
　　经济体制改革和政府职能转变,使得公共权力的配置开始由政府独揽向主体多元化方向发展,包括社科类社团在内的民间组织的发展遇到前所未有的契机。但是,从总体看来,我国民间组织的发展仍处于初级阶段,普遍存在着经费紧张、人才缺乏、能力不足、社会支持欠缺等问题,致使民间组织不能适应经济社会发展的需要,难以承接好政府转移的职能,难以充分发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。究其原因,主要是我国的民间组织管理体制,尤其是社科类社团管理体制还存在着诸多问题。
　　⒈多头管理,挤占社团的活动空间。当前,我国的社团管理体制是双重管理,即社科类社团有两个主管部门,一个是民政部门,属于登记管理机关,保证社团的活动方向和活动范围在的框架之内;一个是县级以上各级政府部门及其授权的组织,属于业务主管单位(民办社团的业务主管单位是社科联),保证社团的活动内容和活动方式科学、有效。在社会团体发育还不成熟,政府对社会管理认识还不到位,政府职能的彻底让渡会有较大风险的情况下,双重管理体制具有现实意义。但是,这种管理体制在实践中却产生了一系列问题:一是准入门槛过高。社科类社团在通过登记注册取得合法地位之前,必须先找到主管单位,取得行政意义上的“许可”,另外,登记注册手续复杂、程序严格,使很大一部分自发成立的社团不能登记注册,游离于管理体制之外。二是控制过严。在现行管理体制下,社科类社团各方面活动都被纳入有关部门的管理体系中,从而导致社团过于依赖“上级”,“官办”色彩和行政化倾向严重,独立性不足。这样的管理体制强化了对社科类社团的行政控制,在实践中造成了社科类社团的依附化、多头管理等问题,限制了社科类社团的健康快速成长。
　　⒉政社不分,社科类社团难以正常发挥作用。1993年和1998年的两次机构改革,彻底切断了一些社科类社团与业务主管单位的财务管理、人事管理和具体业务管理上的联系,甚至办公场所也改换门庭,形式上实现了政社分开。但是,一部分社团却没有因此获得独立生存和发展的权力,其职能仍然残缺不全。如科研课题负责人的确定权和学术成果的鉴定权仍然掌控在政府手中,造成政府职能越位,社团职能缺位。实际上,政府是选择科研项目的主体,社团应是确定科研课题负责人和鉴定学术成果的主体,因为社科类社团是本学科优秀人才组成的联合体,它在本学科领域内具有无可争议的发言权。“有为”与“有位”是相辅相成的,社科类社团最具活力的职能不能充分行使,社科类社团的吸引力就会十分有限。另外,还有一部分社科类社团由于其前身是政府职能部门,或者由政府机构直接建立,它们在观念、组织结构、职能、活动方式、管理体制等各个方面都严重依赖于政府,作为政府的附属机构发挥作用。这种政社不分的状况导致了社团失去民间性和自治性的特征,不仅束缚了这些社团自身的手脚,也严重束缚了政府的手脚。
　　⒊社科类社团与党和政府的沟通机制不畅通。社科类社团的生命力在于活动,在于能够为党、政府和社会提供有价值的服务。但是,目前有相当一部分社团活动不够,科研成果不多,为党和政府提供的咨询报告针对性不强、质量不高,因此,获得财政支持很少,可持续发展甚至生存出现危机。这其中固然有社团的科研能力和组织能力不强的原因,也有社科类社团与党和政府的沟通机制不畅的原因。由于缺少畅通的沟通机制,党和政府缺少对社团的了解,不了解社科类社团的科研成果、科研方向、人才结构和课题攻关的能力;同样,社团也缺少对党和政府的了解,不了解党和政府最急需、最迫切解决的关键问题是什么。实际上,双方都有合作开展课题研究的热情,但是由于沟通机制不畅,“供”、“需”双方信息不对称,导致“两头热、桥梁冷”的尴尬局面。
　　⒋管理链条断裂,管理方法单一。这方面的问题主要表现在:一是我国对社科类社团管理存在着重登记管理轻规划指导和过程监督的问题。在社科类社团注册登记后,主要是运用行政手段——年检进行管理,而对社团发展缺少从学科角度的规划和指导,对社团的整个活动过程也缺乏必要的监督。二是由于业务主管单位没有行政执法权,缺乏衡量和追究责任的资格和手段,在管理上对社科类社团缺乏约束力,因此存在管理虚置现象。三是评估机制不完善。近年来,开展的评估活动存在着评估对象范围小,评估指标不科学,评估主体单一,评估方法、手段落后等问题。四是没有进一步对社科社团进行分类,用统一的模式去管理,造成社科类社团发展苦乐不均,一些重点学科社团由于没有强有力的挂靠单位而经营惨淡。
　　二、社科类社团管理体制存在问题的原因分析
　　社科类社团管理体制存在的问题由来已久,学界从不同角度有不同的分析,笔者认为以下三个方面是主要原因。
　　⒈认识不足,重视不够;重管理,轻服务。国家对民间组织总体发展策略是重点培育发展行业协会、专业经济协会、社区民间组织、公益性民间组织和民办非单位,社科类社团被边缘化。一些地区既没有认识到社科类社团的正面效应,也没有认识到社科类社团的负面效应,因此,既不注重培育,也不注重监管,采取放任型管理方式,导致社科类社团发展良莠不齐;更多的地区漠视社科类社团的积极效应,或者习惯于传统的行政方式,注重监管,不注重培育和服务,采取以控制、限制为主的管理方式:第一,各级民政部门单独或联合颁布的相关法规绝大多数都是管制性规定,很少有鼓励性的条款;第二,政府管理部门对社科类社团的管理,把入口作为重点,为社科类社团的登记和成立设定了过高的门槛;[1]第三,社科类社团发展的财政税收、劳动人事、社会保障等政策不配套;第四,对社团的活动范围和内容实行严格的限制。
　　⒉法律法规建设滞后,社科类社团的正常运转和健康发展受到影响。自1998年以来,国务院先后颁布了《社会团体管理登记条例》、《外国商会管理暂行规定》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规,各地根据当地经济社会发展的需要,制定了一批地方法规和地方规章,各级民政部门也积极探索,出台了一系列扶持培育和规范管理民间组织的政策。但从总体来看,目前我国对民间组织的法制化管理程度与完善社会主义市场经济体系和构建和谐社会的实际需要相距甚远,与非政府组织的发展速度和规模不相称。一是已有的民间组织立法的层次和质量不高,内容侧重于登记程序,与其它法规衔接性差,并且在具体问题上缺乏可操作性;二是我国既缺少一部完整的民间组织促进法,更缺少一部促进社科类社团发展的法律,致使在社科类社团管理中,形成了很多“盲区”和“真空”,缺乏对社科类社团的内部基本制度建设、收支管理、评价监督、学术界认可等方面的法律规定,这严重影响着社科类社团的正常运转和健康发展。
　　⒊整合机制不健全,体制改革不深入,社会科学发展滞后。社科类社团是对本学科学术队伍的第一次整合,使本学科的专家、学者有了交流、合作和鉴定学术成果的平台;省、市社会科学界联合会是对本地区哲学社会科学学术队伍的第二次整合(是对社科类社团的第一次整合),使不同学科的专家学者和各类社团有了交流、合作的机会;国家社会科学界联合会是哲学社会科学学术队伍的第三次整合(社团的第二次整合、社科联的第一次整合)机构,是全国各地社会科学界交流的平台。但是,目前,我国缺少国家级哲学社会科学整合机构,即社会科学界联合会,致使省级社会科学界联合会和国家级社科类社团缺少稳定沟通的桥梁和纽带,从而处于分散的状态。缺乏整合机制,全局规划不到位,体制改革不深入,不仅不利于我国哲学社会科学的整体推进和各类学科的齐头并进,而且拉大了哲学社会科学发展的地区差异。同时,由于缺乏整合机制,社科类社团反映诉求的渠道不规范,难以获取政策支持,致使哲学社会科学地位不及自然科学。
　　三、完善社科类社团管理体制的对策
　　完善社科类社团的管理体制应围绕构建“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会管理格局加以筹划,应注意从观念、法律、政策、体制和机制、组织和人事、管理方式和手段等方面加以设计。
　　⒈提高认识,强调培育发展。首先,应充分认识社科类社团在社会主义建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设中的重要作用,切实树立哲学社会科学与自然科学同等地位的政治观念和政策态度;其次,应把社科类社团放在与行业协会、农村专业经济协会、社区民间组织、公益性民间组织和民办非企业单位同等甚至更高重要的地位加以培育;再次,从培育发展和管理监督并重的政策导向转变为培育发展重于管理监督的政策取向,并且要在服务中体现管理,在服务中体现监督。
　　⒉完善法律,使社科类社团建设有法可依。国家应加强对社科类社团的制度供给和法律保障,尽快制定社团建设的基本法——民间组织振兴法或非营利活动促进法。同时,根据科学立法的要求,制定单行法律——社会科学类社会团体法,或者配套法规——促进社科类社团发展条例。因为《社会团体登记管理条例》属于程序法,不是实体法,主要是从行政机关对社会团体进行管理的角度来进行规范的,缺乏政府对社会团体发展建设的刚性责任和义务,容易导致“重管理、轻服务”的行为方式。完善社科类社团的基本法及其单行法律、法规,有助于明确政府对社科类社团的责任和义务,保证社科类社团的顺利发展。另外,在其他相关的法律制度中,也要强调立法上的协调和统一,如在民法中应明确社科类社团的法人资格及其民事权利和民事义务,在税法中应明确对社科类社团的税收政策等。
　　⒊转移政府职能,逐步实现政社分开。转移政府的社会管理职能有利于构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。当前,政府应逐步转移以下四项职能:一是学科发展规划的调研和制定、项目的可行性论证、科研课题统筹、招标和组织等;二是科研成果的鉴定、优秀学术论文的评审、科研成果转化和推广应用的具体业务工作;三是专业技术职务任职资格的评审和学术带头人的推选;四是专业技术人员的培训与职业资格认证。政府对这些职能的积极转移,社科类社团对这些职能的有效承担,会使政府更好地承担服务者、调控者和监督者的角色,也有利于社科类社团拓展发展空间,提高地位,树立权威,最终走向全面、协调、可持续发展的道路。 　　⒋加大支持和培育力度。我国的化路径与西方发达国家的内源型模式不同,是属于外诱型的变革模式。[2]因此,在我国社科类社团的形成和过程中,政府要发挥主导作用,通过各种切实可行的途径和方式实现对社科类社团的培育和支持。一要通过减少登记条件、简化审批程序,降低准入门槛,促进社科类社团的广泛产生和快速生长;二要给予社科类社团的代表人物更多的参政议政的机会,以提高社科类社团的地位和社会地位;三要充分考虑社科类社团的意识形态属性,适当放宽党政领导干部在社科类社团中兼职的规定;四要结合政府职能转变制定各种优惠政策,如税收政策和购买服务政策,使社团获得生存和发展的必需资源。
　　⒌改革双重管理体制。双重管理体制下的业务主管单位普遍存在着力量薄弱、能力有限等问题。因此,[3]可以考虑建立“人民团体管理社团”的模式,国家可分别授权委托人民团体归口管理有关社团,如科协系统社团、中国文联系统社团、中国社科联系统社团、中国工商联系统社团和工会、共青团、妇联系统社团等。人民团体管理社团模式的形成有利于建立行业的自律机制,通过行业认可、行业赞许和行业自我规制,提高社团的透明度和社会公信度,淘汰不合格的组织,实现社团的良性发展;同时,社团联合体的自我管理、自我监督,避免政府部门面对众多社团的局面,有利于减轻政府在管理方面的压力;有利于处理好党和政府与社团的关系,使社团按照自身的特点发挥特色作用;有利于建立现代社团制度,使社团的建设和发展纳入民主与法治的轨道并有序健康地运行。这样,原有的业务主管单位功能就会逐渐从主管转变为指导,对社团的业务活动提供咨询建议,逐渐建立起同一领域内的业务合作伙伴关系。
　　⒍创新管理机制、管理方式和管理手段。一要加强社会界联合会和社务建设,形成社科联与社团、专家学者进行稳定沟通的机制,实现对社团及专家学者开放、便捷和高效的服务及管理。二要完善社科类社团的评估制度,逐步实现评估范围的普遍化、分类化,评估主体的多元化、社会化,评估指标和标准的科学化、法制化,评估方法的电子化、简单化,评估周期的稳定化、适中化,评估结果的公开化、有效化。三要改革社科类社团的监督机制,改变通过主管单位和登记机关年检的监督制度,建立起独立的第三方社会监督体系,同时采取主动监督与社会投诉受理相结合以社会投诉受理为主的监督方式。四要完善社团法人问责制,建立社团管理的责任制和责任追究制,以提高社团法人的责任意识和社团管理机构的监管意识,保证社科类社团与主流意识形态合拍。五要根据社科类社团发展变化情况强化动态管理,并制定应急预案,保证社团的稳定和国家意识形态安全。
　　⒎健全社团激励机制和自律机制,提高社团的自律性和诚信度。要保证社科类社团的方向性和公信力,必须构建激励与约束相结合以激励为主、自律与他律相结合以自律为主的管理格局。激励和自律机制应从以下五个方面加以完善:一要通过出台相关政策,解决社团工作人员的身份、待遇、职称等问题;二要通过建立社科类社团的激励制度,定期评选表彰先进社团和先进社团工作者,以调动社团的积极性,扩大社团的社会影响;三要引导社团建立“社内民主”机制,切实加强社团理事会、常务理事会和监事会的作用;四要要求社科类社团建立诚信承诺制度;五要在社科类社团中全面推行信息披露制度,促使社团自觉接受社会监督。
　　⒏以秘书长职业化为重点,促进社团专职工作人员的职业化和社会化。[4]社团专职工作人员包括社团秘书长、副秘书长、、秘书,项目管理、筹资、项目评估和鉴定人员、网络宣传人员等。社团专职工作人员的职业化有利于形成社团职业人市场,规范职业人行为,构建职业人激励与约束机制。国家应建立社团职业化工作人员的市场准入制度,专职工作人员要逐步走向职业化,逐步实行经考核后持证上岗;应加大对现有社团专职工作人员的培训力度,尤其是对秘书长要进行有计划的、多种形式和途径的培训,不断提高其政治和业务素质;应尽快建立和完善社团专职工作人员的社会保障体系,建立和完善社团专职工作人员的住房公积金制度;应引入竞争机制,使社团秘书长由任命制转为公开招聘制,同时打破地区限制,促进社团专职工作人员的流动,推动社团专职工作人员的社会化。
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[1]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006,(1).
[2]唐海滨,王洪武.培育和发展民间非政府组织[J].研究参考,2004,(65).
[3]王绥平,程道常,张文昌.社会团体建设,构建和谐社会的一项重要任务[J].科协,2006,(2).
[4]孙伟林,乔申乾,黄浩明.中国社会团体秘书长职业化问题研究[J].学会,2006,(1).